尹晴

摘要：數(shù)字治理趨勢(shì)下地方政府的公共危機(jī)治理具有數(shù)據(jù)獲取渠道多樣化、數(shù)據(jù)分析方式精準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)處理能力高效化等新特點(diǎn)，但同時(shí)也面臨著信任危機(jī)、共識(shí)危機(jī)、人才危機(jī)等新問(wèn)題，要從暢通溝通互動(dòng)渠道，完善信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制;加大網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管力度，彌補(bǔ)法律框架缺失;完善數(shù)字平臺(tái)搭建，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)等方面破解難題，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：數(shù)字治理;地方政府;公共危機(jī)治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D630

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.04.004

20世紀(jì)末至21世紀(jì)初，英美等西方國(guó)家及我國(guó)先后進(jìn)入數(shù)字治理時(shí)代，以帕卻克·鄧?yán)S為代表的部分學(xué)者在數(shù)字治理領(lǐng)域的理論研究在公共行政理論界產(chǎn)生了較大反響，對(duì)我國(guó)地方政府公共危機(jī)治理的實(shí)踐產(chǎn)生了實(shí)際效用。當(dāng)前，我國(guó)正在邁向數(shù)字時(shí)代，在此基礎(chǔ)上的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、信息數(shù)據(jù)、云計(jì)算、數(shù)字模擬、大數(shù)據(jù)分析等一切由數(shù)字時(shí)代衍生的技術(shù)要素均成為政府公共危機(jī)治理的新工具、新手段，同時(shí)，因其在虛擬空間活動(dòng)的特殊性也為公共危機(jī)治理注入新動(dòng)能，引領(lǐng)新趨勢(shì)。

一、數(shù)字治理趨勢(shì)下地方政府公共危機(jī)治理的新特點(diǎn)

數(shù)據(jù)獲取渠道多樣化

當(dāng)前，公共危機(jī)治理面臨的問(wèn)題日益嚴(yán)峻，地方政府作為應(yīng)急管理者越來(lái)越意識(shí)到數(shù)據(jù)來(lái)源渠道的多樣化對(duì)事前預(yù)警有多重要，對(duì)危機(jī)管理有多關(guān)鍵。首先，“數(shù)字中國(guó)”的到來(lái)使得云計(jì)算、數(shù)據(jù)分析、數(shù)字模擬、智能感知等技術(shù)性手段突飛猛進(jìn)，成為獲取公共危機(jī)治理數(shù)據(jù)來(lái)源的技術(shù)性支持，政府部門(mén)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾、企事業(yè)單位、新微媒體等作為公共危機(jī)數(shù)據(jù)的接受者和釋放者，在數(shù)字時(shí)代這張密網(wǎng)下聯(lián)系在一起，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、信息互通，多元化的數(shù)據(jù)信息來(lái)源增加了地方政府高效治理公共危機(jī)的可能性，各個(gè)主體間一改傳統(tǒng)的狹隘認(rèn)知范圍，克服碎片化治理的弊端，充分利用各自對(duì)數(shù)據(jù)信息的創(chuàng)造資格，沖擊著傳統(tǒng)治理下單方面享有信息資源的思維慣性，推動(dòng)公共危機(jī)由分散治理向整體治理轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)綜合協(xié)同治理網(wǎng)的形成和地方政府無(wú)縫隙服務(wù)的提供;其次，從數(shù)據(jù)的發(fā)展階段看，數(shù)據(jù)產(chǎn)生經(jīng)歷了由人工逐條完成的被動(dòng)生成，到互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代主動(dòng)生成，再到物聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的自動(dòng)生成三個(gè)發(fā)展階段。[1]當(dāng)前，在物聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的階段下，機(jī)器智能化在公共危機(jī)治理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用明顯的表現(xiàn)為數(shù)據(jù)信息采集的自動(dòng)化、精準(zhǔn)化、智能化、科技化，不再依賴(lài)傳統(tǒng)的誤差較大的人工數(shù)據(jù)信息收集，使得地方政府在獲取數(shù)據(jù)來(lái)源的結(jié)構(gòu)形式更加多元化，尤其諸多網(wǎng)站對(duì)音視頻、瀏覽記錄、社交評(píng)論、網(wǎng)頁(yè)概況等的數(shù)據(jù)收錄范圍極大地拓寬了數(shù)據(jù)來(lái)源的類(lèi)型和規(guī)模，提高了地方政府在公共危機(jī)治理中應(yīng)急預(yù)警環(huán)節(jié)的效率，為后續(xù)環(huán)節(jié)的開(kāi)展節(jié)省了時(shí)間成本。

數(shù)據(jù)分析方式精準(zhǔn)化

公共危機(jī)的發(fā)生從來(lái)就不缺數(shù)據(jù)和信息的預(yù)警，只不過(guò)依靠人工經(jīng)驗(yàn)或者憑借直覺(jué)來(lái)決策的時(shí)代已然被數(shù)字時(shí)代替代，在此趨勢(shì)下顯露出的可操作性更強(qiáng)的數(shù)據(jù)信息愈加精準(zhǔn)化、明晰化。首先，公共危機(jī)的治理自然需要以地方政府為主體的應(yīng)急管理者掌握危機(jī)預(yù)警、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、救援處理、恢復(fù)重建等各個(gè)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)信息，并相應(yīng)地調(diào)整在不同環(huán)節(jié)中注入的人力成本、物質(zhì)成本、時(shí)間成本以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化的服務(wù)。在危機(jī)預(yù)警階段，地方政府不可避免地運(yùn)用GPS、衛(wèi)星、遙感器等相關(guān)大數(shù)據(jù)技術(shù)收集危機(jī)信息以了解整個(gè)可能發(fā)生災(zāi)情的概況，從而劃定危機(jī)區(qū)域和危機(jī)時(shí)段，做好防范準(zhǔn)備工作;在救援處理階段則需要實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)災(zāi)情蔓延增減狀況，精準(zhǔn)化持續(xù)更新數(shù)據(jù)信息從而做出正確判斷，有的放矢地制定下一步方案;在恢復(fù)重建階段，地方政府依然需要掌握精準(zhǔn)化的災(zāi)情數(shù)據(jù)，以確定準(zhǔn)確的重建資源成本，做到人盡其才、物盡其用、合理分配，整個(gè)過(guò)程均需要實(shí)現(xiàn)政府與公眾間數(shù)據(jù)信息的精準(zhǔn)化傳遞，防止惡性輿論事件發(fā)生影響重建進(jìn)度。其次，精準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)分析意味著地方政府公共危機(jī)治理的科學(xué)化，通過(guò)對(duì)信息和數(shù)據(jù)的抓取識(shí)別以應(yīng)對(duì)流變的實(shí)時(shí)情況，將數(shù)據(jù)的挖掘不僅僅局限于政府對(duì)歷史數(shù)據(jù)的記載，更是囊括出現(xiàn)在一切新聞媒體、社交網(wǎng)站、官方網(wǎng)頁(yè)上的真實(shí)性數(shù)據(jù)信息，此外，“數(shù)據(jù)中國(guó)”背景下的公共危機(jī)治理更注重宏觀層面上的應(yīng)急管理操作，由具體政府實(shí)踐部門(mén)制定對(duì)應(yīng)方案，逐步擺脫傳統(tǒng)不同部門(mén)間千篇一律的應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)圖，從而提高地方政府在整個(gè)公共危機(jī)治理過(guò)程中的精準(zhǔn)化程度。

數(shù)據(jù)處理能力高效化

數(shù)字時(shí)代因其科技化的使用和廣泛普及使得地方政府在面對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)多了幾分從容，一方面，在危機(jī)前、危機(jī)中、危機(jī)后不同環(huán)節(jié)，依靠云計(jì)算、云存儲(chǔ)等的高速反應(yīng)能力對(duì)數(shù)據(jù)的獲取、分析和處理均實(shí)現(xiàn)了高度自動(dòng)化、專(zhuān)業(yè)化、智能化，從而達(dá)到了事半功倍的效果，極大地增進(jìn)了地方政府處理公共危機(jī)事件的效率，提高了地方政府的公共服務(wù)質(zhì)量。從危機(jī)數(shù)據(jù)信息的即時(shí)化處理上來(lái)看，動(dòng)態(tài)化的數(shù)據(jù)借助無(wú)線傳感器、通信技術(shù)等一改往日被動(dòng)接收靜態(tài)信息為主動(dòng)跟蹤動(dòng)態(tài)信息，不僅實(shí)現(xiàn)了信息的即時(shí)顯現(xiàn)，更實(shí)現(xiàn)了處理方式上的轉(zhuǎn)變。另一方面，就危機(jī)數(shù)據(jù)的智能化分析而言，其屬于數(shù)字時(shí)代所特有的成果，在“數(shù)字中國(guó)”背景下，零散的數(shù)據(jù)信息經(jīng)過(guò)去重新轉(zhuǎn)換格式、文本分類(lèi)等一系列技術(shù)處理后融合在一個(gè)新數(shù)據(jù)庫(kù)源中，再經(jīng)過(guò)重新組合、相互關(guān)聯(lián)最后自動(dòng)化生成可分析的文本語(yǔ)義，地方政府通過(guò)自動(dòng)化的圖像識(shí)別、文本分析、語(yǔ)言處理等最終實(shí)現(xiàn)碎片化數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為價(jià)值性信息，精確判斷出危機(jī)事件發(fā)生的前因后果，從而提高公共危機(jī)治理的整體效率。同時(shí)，過(guò)分推崇政府干部的權(quán)力已成為過(guò)去式，取而代之的是數(shù)據(jù)要素、信息要素在公共危機(jī)治理過(guò)程中產(chǎn)生的新動(dòng)能，不再側(cè)重于危機(jī)出現(xiàn)后的層層傳遞而貽誤時(shí)機(jī)，而是側(cè)重于重構(gòu)數(shù)據(jù)支撐下的科學(xué)的指揮鏈;不再側(cè)重于自上而下的命令式信息傳播路徑，而是側(cè)重于自下而上、多元互通的扁平化信息傳播路徑，從而實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理由傳統(tǒng)的權(quán)威治理向數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)變，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)權(quán)威治理下造成的信息滯后和效率低下，提高地方政府在公共危機(jī)治理中的精準(zhǔn)化、高效化。

二、數(shù)字治理趨勢(shì)下地方政府在公共危機(jī)治理中存在的問(wèn)題

溝通網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜化誘使信任危機(jī)

一方面，“單中心漣漪網(wǎng)絡(luò)”擴(kuò)散為“多中心漣漪網(wǎng)絡(luò)”，信息來(lái)源的增加不僅加劇了公眾對(duì)信息篩選的難度，一定程度上亦影響了公眾對(duì)政府的信任度，引發(fā)信任危機(jī)。全面數(shù)字時(shí)代之前，公共危機(jī)的治理更多依賴(lài)于地方政府內(nèi)部的多方溝通，且此種溝通更多拘泥于現(xiàn)實(shí)空間，盡管此種溝通遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到危機(jī)事件本身的廣度和深度，溝通效率也不高，但在此之下的領(lǐng)導(dǎo)主體是絕對(duì)掌控的，不管公眾還是輿論對(duì)政府的官方信息都是一邊倒的選擇相信，此時(shí)，虛擬空間的溝通尚未普及，更談不上成為公共危機(jī)治理的工具了。而恰恰在數(shù)字時(shí)代全面到來(lái)之后，尤其處于“數(shù)字中國(guó)”的大背景下，溝通逐漸依賴(lài)于虛擬網(wǎng)絡(luò)，變得更加復(fù)雜化、輿情化，這種溝通網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)變使得公共危機(jī)的治理面對(duì)新的問(wèn)題。隨著危機(jī)信息和數(shù)據(jù)在新式溝通工具下流通的更快，范圍更廣，不光是地方政府，包括公眾在內(nèi)的所有群體在面對(duì)爆炸式的信息時(shí)都無(wú)法理性的篩選，五花八門(mén)的數(shù)據(jù)信息造成的后果使公眾及社會(huì)失去對(duì)政府的信任。另一方面，網(wǎng)絡(luò)信息和數(shù)據(jù)傳播方式的多樣化改變給文化素質(zhì)不一的公眾造成了極大的沖擊，大部分公眾群體在自己選擇的“數(shù)據(jù)繭房”內(nèi)搜索信息，只去關(guān)注其需求范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)和信息，沒(méi)有興趣更不具備能力去甄別所有公共危機(jī)事件的相關(guān)內(nèi)容，甚至過(guò)分關(guān)注所謂的“小道消息”，這不僅無(wú)益于地方政府公共危機(jī)的治理，更損害了政府形象，引發(fā)信任危機(jī)。

數(shù)字鴻溝新型化加劇共識(shí)危機(jī)

“數(shù)字鴻溝”的出現(xiàn)非一日之寒，早在數(shù)字時(shí)代出現(xiàn)之前，受地理位置、文明教化程度、職業(yè)差異等因素的影響就已經(jīng)出現(xiàn)信息資源和數(shù)據(jù)資源分配不均的狀況。如今，面臨著“數(shù)字中國(guó)”面向世界的全新背景，影響“數(shù)字鴻溝”大小的因素已不局限于此，年齡差距、接受新事物的能力大小、智能化設(shè)備的先進(jìn)程度都將成為數(shù)字鴻溝新型化的影響因子。一方面，數(shù)字鴻溝新型化阻礙了公眾對(duì)信息資源的整合度和辨識(shí)度，對(duì)于部分年齡偏長(zhǎng)的人群來(lái)說(shuō)，他們無(wú)力接受新興事物，無(wú)法安心學(xué)習(xí)新型知識(shí)，更無(wú)法跟緊時(shí)代步伐，只能在安于現(xiàn)狀中被動(dòng)接受早已無(wú)力消化的充斥于網(wǎng)絡(luò)中的爆炸式信息，或盲目跟風(fēng)于周?chē)藢?duì)于危機(jī)發(fā)生的各種真實(shí)或是不真實(shí)的評(píng)論。更有甚者，利用有限的網(wǎng)絡(luò)技能發(fā)布著各種虛假信息和數(shù)據(jù)，在網(wǎng)絡(luò)暴風(fēng)雨式的傳播速度下，虛假信息在不同群體間的發(fā)酵最終導(dǎo)致地方政府共識(shí)危機(jī)的加深。另一方面，危機(jī)消息處理的延時(shí)性引發(fā)公眾質(zhì)疑，影響共識(shí)的達(dá)成。在公共危機(jī)處理的過(guò)程中，有些地方政府會(huì)選擇封鎖消息或者公布不完全消息的方式切斷傳播源以防止事件過(guò)分發(fā)酵，而往往此種行為會(huì)適得其反，“不透風(fēng)的墻”是不存在的，至于危機(jī)事件則可能由于職業(yè)不同的群體所掌握的不完全信息在朋友圈、微博等新式媒體中傳播，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿情的熱情持續(xù)高漲。受不同群體自身技術(shù)技能的限制性，部分對(duì)智能設(shè)備不精通的公眾只能在自身可認(rèn)知范圍內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)上搜索著關(guān)于危機(jī)事件的只言片語(yǔ)或是零星信息，由此推測(cè)整個(gè)危機(jī)事件的可能的前因后果，或許恰恰與真實(shí)結(jié)果背道而馳，但往往這些反向聲音掩蓋了地方政府最終公布的真實(shí)情況，造成社會(huì)公眾與政府無(wú)法達(dá)成共識(shí)，影響公共危機(jī)治理效果。

數(shù)字平臺(tái)多樣化引發(fā)人才短缺

“數(shù)字中國(guó)”時(shí)代的全面到來(lái)意味著新一輪技術(shù)的革新，而技術(shù)變革的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其配套人才的成長(zhǎng)更新速度，在公共危機(jī)治理這一專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，人才往往才是致勝法寶。一方面，隨著QQ、微信、微博、貼吧、論壇、FaceBook等社交軟件及抖音、快手、西瓜視頻等短視頻軟件的迅速普及，在社會(huì)公眾中的使用率和影響率越來(lái)越高，隨之而來(lái)的是對(duì)此領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)管理人才的缺失。受傳統(tǒng)公共危機(jī)面對(duì)面治理方式的影響，有些地方政府沒(méi)有主動(dòng)實(shí)現(xiàn)治理理念和治理方式的突破，一旦公共危機(jī)突發(fā)，難以應(yīng)對(duì)，錯(cuò)過(guò)最佳治理時(shí)間，導(dǎo)致公共危機(jī)事件的無(wú)休止蔓延，造成惡劣的社會(huì)影響。另一方面，缺少專(zhuān)業(yè)化團(tuán)隊(duì)和機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，面對(duì)數(shù)字平臺(tái)的多樣化，數(shù)據(jù)信息來(lái)源的豐富化，地方政府如果不加以正確利用反而會(huì)成為其新的難題。從危機(jī)事件種類(lèi)的日益繁雜、危機(jī)事件影響的范圍日益擴(kuò)大、危機(jī)治理人員能力的力不從心等種種表現(xiàn)來(lái)看，專(zhuān)業(yè)化的團(tuán)隊(duì)和機(jī)構(gòu)設(shè)置以及專(zhuān)業(yè)化的人才培養(yǎng)已然是迫在眉睫。

三、數(shù)字治理趨勢(shì)下地方政府公共危機(jī)治理的路徑優(yōu)化

暢通溝通互動(dòng)渠道，完善信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制

首先，公共危機(jī)的發(fā)生不是曇花一現(xiàn)的瞬時(shí)事件，更不是偶然事件，而是貫穿前期、中期、后期的整個(gè)生命周期，是一個(gè)包含著潛伏、爆發(fā)、恢復(fù)期的動(dòng)態(tài)過(guò)程。[2]鑒于此，地方政府要從整體著手，建立動(dòng)態(tài)化的溝通體系和互動(dòng)渠道，充分發(fā)揮以政府為主導(dǎo)，社會(huì)組織、社會(huì)公眾、專(zhuān)家學(xué)者、企事業(yè)團(tuán)體多方參與優(yōu)勢(shì)，在數(shù)字時(shí)代新背景下，廣泛應(yīng)用新型技術(shù)手段，擴(kuò)展治理工具的范圍，以更快、更準(zhǔn)、更穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理的現(xiàn)代化。

其次，建立溝通渠道的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，把握預(yù)警前期的黃金時(shí)段，實(shí)現(xiàn)危機(jī)信息的無(wú)障礙溝通。政府作為發(fā)布官方信息的主體，有必要更有義務(wù)將危機(jī)事件的前因后果進(jìn)行持續(xù)性的跟蹤報(bào)道，不僅在危機(jī)事件的預(yù)測(cè)中，疏通與公眾交流互動(dòng)的多方渠道，以掌握最新最全的數(shù)據(jù)信息，從而盡可能多地預(yù)防危機(jī)事件的發(fā)生或減少事件造成的損害率;更要在危機(jī)事件爆發(fā)的過(guò)程中，通過(guò)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)、記者會(huì)、或者官方平臺(tái)等渠道如實(shí)與社會(huì)大眾溝通，讓不同社會(huì)群體了解危機(jī)事件的最新動(dòng)態(tài)，強(qiáng)化政府內(nèi)部危機(jī)公關(guān)的能力，幫助疏通與社會(huì)多方力量的有效溝通，從而減少惡意揣測(cè)、損害政府公信力行為的發(fā)生。

最后，當(dāng)前地方政府在公共危機(jī)治理中面臨的信任危機(jī)更大層面上受制于信息管理的“單層化”，未發(fā)揮數(shù)據(jù)信息的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。因此，從完善信息的聯(lián)動(dòng)機(jī)制入手，就政府內(nèi)部層面，實(shí)現(xiàn)突發(fā)危機(jī)事件的跨級(jí)上報(bào)和跨部門(mén)處理，爭(zhēng)取的是信息的高效傳遞，危機(jī)的及時(shí)處理;就政府與公眾層面，建立多主體、多領(lǐng)域的數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)，將相關(guān)危機(jī)的數(shù)據(jù)信息第一時(shí)間內(nèi)真實(shí)有效地出現(xiàn)在共享平臺(tái)上，防止“小道消息”和“流言蜚語(yǔ)”對(duì)政府形象的中傷，實(shí)現(xiàn)地方政府對(duì)公共危機(jī)的高效治理。