盧艷 胡宏偉

摘要：從“雙軌制”走向“并軌”，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是如何發(fā)生的？文章基于多源流分析框架分析機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革過程，認(rèn)為在此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革過程中，問題流是養(yǎng)老金雙軌制引發(fā)的社會不公，包括二者是否實行統(tǒng)一養(yǎng)老金制度和待遇差距兩個層面。政策流是統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老金加職業(yè)年金方案、“一個統(tǒng)一，五個同步”的實施策略，政治流是權(quán)威決策者形成的“全面深化改革”共識。隨著十八屆三中全會的召開和中央政府換屆，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的政策之窗打開，問題流、政策流、政治流匯合，新的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度出臺。

關(guān)鍵詞：多源流分析框架;機(jī)關(guān)事業(yè)單位;養(yǎng)老保險;改革

一、 問題的提出

2015年1月，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，標(biāo)志著運行多年的養(yǎng)老金雙軌制開始走向并軌。改革多年從“雙軌制”走向“并軌”，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是如何發(fā)生的？如何評價此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革？本文將機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險視作一項公共政策，基于約翰.金登（John.W.Kington）“多源流分析框架”（The Multiple Streams Framework）分析機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的政策過程，試圖深化對機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險及中國社會保障改革的認(rèn)識。

二、 研究背景：我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度發(fā)展歷程

1. 機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險發(fā)展概況。潘錦棠（2010）將我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度劃分為兩個階段。第一階段為1949年到1991年的國家保障階段機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度，第二階段為1992年到現(xiàn)在的社會保險階段機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，劃分標(biāo)志為1992年人事部頒布的《人事部關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》。在社會保險階段，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革可以細(xì)分為兩個階段，包括1991年～2015年探索與試點階段和2015-至今的改革與完善階段，劃分標(biāo)志為2015年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》。其中比較重要的改革實踐包括1992年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點、2008年五省市事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革、2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革。

2. 2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險出臺過程。養(yǎng)老金雙軌制由來已久，社會呼吁改革聲音不斷，決策層對改革一直較為謹(jǐn)慎。1991年企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革方案確定后，1992年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險也確定改為統(tǒng)賬結(jié)合制度，由于當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)條件、工資和人事制度尚不成熟，改革暫時擱置，部分地方自行探索，2008年為配合事業(yè)單位改革，國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險改革試點的通知》，在地方五省市試點事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，由于無頂層設(shè)計、改革實施策略不當(dāng)、人們無穩(wěn)定預(yù)期、財政負(fù)擔(dān)大等原因，改革試點在部分地區(qū)遭到機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員強(qiáng)烈抵制，以失敗告終。2013年3月，人社部會同相關(guān)部委及其他研究機(jī)構(gòu)開展養(yǎng)老保險制度頂層設(shè)計;2013年10月，黨的十八屆三中全會召開，《中共中央關(guān)于深化改革的若干決定》提出“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”。2014年3月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報告》明確提出“改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險”，隨后人社部副部長在答記者問提到“機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度已納入2014年工作重點”。2014年11月16日和12月11日，國務(wù)院常務(wù)會議和中央政治局常委會先后審議通過了機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革方案。2015年1月，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的決定》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革正式拉開帷幕。

三、 分析框架：多源流分析框架

多源流分析框架是美國學(xué)者約翰.金登在其代表作《議程、備選方案與公共政策》中提出的政策框架，通過對“問題是如何引起政府官員關(guān)注的、備選方案是怎樣產(chǎn)生的、政府議程是如何建立的”一系列重要問題進(jìn)行分析和回答，對公共政策形成過程的核心環(huán)節(jié)——議程建立和公共政策形成進(jìn)行了科學(xué)的探討。多源流分析框架將復(fù)雜的公共政策過程分解為詳細(xì)的分析單位，將政策過程總結(jié)為問題流、政策流和政治流在政策之窗開啟時的交匯融合。這不僅讓我們厘清了哪些因素在影響公共政策過程，而且讓我們關(guān)注了這些因素在政策過程中各自發(fā)揮的作用。本文將機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險視作一項公共政策，選取該分析框架具有一定的理論針對性。

在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革過程中，問題流、政策流、政治流獨立存在已久，2015年政策之窗開啟時才交匯融合在一起。問題流是指政府察覺要解決的問題的必要性，養(yǎng)老金雙軌制引發(fā)社會不公，形成相應(yīng)的社會問題。政策流指政策建議產(chǎn)生、討論、重新設(shè)計以及受到重視的過程，1992年決策層開始醞釀改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險為統(tǒng)賬結(jié)合模式，多年來地方試點與專家學(xué)者研究積累相應(yīng)政策實施方案。政治流是指問題解決的政治過程，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險涉及利益群體復(fù)雜，改革者作為既得利益者，改革動力和改革共識難以形成。大部分時候三條溪流相互獨立，互不相交，只有在關(guān)鍵時刻——“政策之窗”打開時匯集在一起，形成公共政策。隨著十八屆三中全會召開，全面深化改革共識形成，政策之窗打開，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革納入政策議程。

四、 多源流分析框架下機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革過程分析

1. 問題流——養(yǎng)老金雙軌制引發(fā)的社會不公。在分析機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險改革前，我們首先關(guān)心的是雙軌制議題是如何形成并納入決策者視野。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革過程中，養(yǎng)老金雙軌制議題是對現(xiàn)行政策的反饋，經(jīng)歷了問題形成—大眾心理感染—形成社會議題的過程。雙軌制引發(fā)的社會不公表面上是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工養(yǎng)老金制度模式不同，實質(zhì)上是二者繳費、待遇確定和調(diào)整機(jī)制不同引發(fā)的待遇差距。養(yǎng)老保險作為一種收入再分配制度，本應(yīng)起著調(diào)節(jié)老年人退休收入，縮小收入差距作用，在現(xiàn)實中卻拉大收入差距，引發(fā)社會不公。2005年以來企業(yè)職工養(yǎng)老金十二連調(diào)仍跑不過機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金。從公眾情緒來看，兩類群體養(yǎng)老待遇差距大引發(fā)企業(yè)職工群體不滿，通過網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體進(jìn)行社會傳播，最終形成具有社會影響力的公共議題。

2. 政策流——統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老金加職業(yè)年金、“一個統(tǒng)一、五個同步”改革策略。在公共政策過程理論中，政策方案形成及選擇具有重要意義。相較于企業(yè)職工養(yǎng)老保險，機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險改革是漸進(jìn)式改革，政策備選方案的產(chǎn)生也是漸進(jìn)的，隨著政策參與者對機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險認(rèn)識的深化而不斷趨于合理化，政策備選方案被采納的過程也是政策參與者形成共識的過程。1991年為配合國有企業(yè)改制，中央決策層設(shè)想建立統(tǒng)一統(tǒng)賬結(jié)合模式養(yǎng)老金制度，職工群體先行試點，機(jī)關(guān)事業(yè)人員隨后統(tǒng)一。由于當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)條件、工資和人事制度尚不成熟，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革擱置，部分地方自行探索。2001年以后隨著企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革的深入，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員預(yù)期自身利益在改革中將要受損，改革阻力增大。多年來政策參與者（專家學(xué)者與行政官員）對機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度是否應(yīng)納入統(tǒng)一社會保險制度、破除養(yǎng)老金雙軌制是應(yīng)該“限高”還是“調(diào)低”、是否建立強(qiáng)制職業(yè)年金、財政壓力如何承擔(dān)等問題一直沒有共識，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革陷入停滯。2008年為配合事業(yè)單位分類改革，國務(wù)院決定在五省市開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點，在公益類事業(yè)單位實施統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老金方案，由于沒有更高層整體設(shè)計，改革統(tǒng)一性、規(guī)范性不足，遭到試點地區(qū)事業(yè)單位人員的強(qiáng)烈反對。隨后不同研究者提出改進(jìn)性政策備選方案，鄭秉文（2009）提出機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革若干原則與方案：一機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)實施統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度、二機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革應(yīng)同步實施、三堅持養(yǎng)老保險改革與事業(yè)單位分類改革協(xié)調(diào)原則、四堅持機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老待遇不出現(xiàn)大幅下降原則。鄭功成（2010）提出公職人員養(yǎng)老保險改革的目標(biāo)關(guān)鍵是用責(zé)任分擔(dān)方式和多層次養(yǎng)老保險代替政府單一層次退休制度。2013年3月，人社部會同發(fā)展改革委、財政部、社?；鹄硎聲?、全國總工會組成部際研究工作小組，聯(lián)合開展養(yǎng)老保險頂層設(shè)計研究;同時委托國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國社會科學(xué)院、中國人民大學(xué)、浙江大學(xué)和國際勞工組織、世界銀行、國際社會保障協(xié)會7家國內(nèi)外研究機(jī)構(gòu)開展平行研究，最終形成機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老改革方案：統(tǒng)賬結(jié)合基本養(yǎng)老保險加職業(yè)年金，改革策略為“一個統(tǒng)一，五個同步”。“一個統(tǒng)一”，即黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發(fā)辦法，從制度和機(jī)制上化解“雙軌制”矛盾?！拔鍌€同步”，即機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，待遇調(diào)整機(jī)制與計發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施。

3. 政治流——全面深化改革共識的形成。在多源流分析框架中，政治溪流是指解決問題的政治過程，主要由公眾情緒、壓力集團(tuán)競爭、政黨意識形態(tài)和政府換屆等因素組成。在機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險改革過程中，比較典型影響因素包括公眾情緒、壓力集團(tuán)競爭、政黨意識形態(tài)和政府換屆等。在公眾情緒方面，養(yǎng)老金事關(guān)民眾退休切身利益，公眾特別是企業(yè)職工對養(yǎng)老金雙軌制長期存在不滿，通過公共輿論自下而上影響機(jī)關(guān)事業(yè)單位保險改革決策。

在壓力集團(tuán)競爭方面，可分為行政官僚和利益相關(guān)者兩個層級。行政官僚主要涉及人社部與財政部，人社部門負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險事宜，擁有機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革主導(dǎo)權(quán)。財政部門負(fù)責(zé)公共財政，承擔(dān)相應(yīng)的財務(wù)責(zé)任和話語權(quán)。在改革方案挑選過程中，人社部門力主統(tǒng)賬模式改革，有兩種可選擇路徑：一是削高，即單支柱統(tǒng)賬模式改革，降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金替代率，與企業(yè)職工持平。二是提低，調(diào)高企業(yè)職工退休待遇同時在機(jī)關(guān)事業(yè)單位實行統(tǒng)賬模式加職業(yè)年金，保證兩類群體退休待遇均不下降。兩方案改革成本及財務(wù)負(fù)擔(dān)差異大，兩部門間存在分歧，這也是改革方案遲遲無法出臺的重要原因。在管理體制層面，改革之前財政部門負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資與退休金發(fā)放，統(tǒng)賬養(yǎng)老金制度改革后，人社部門負(fù)責(zé)養(yǎng)老金征繳與發(fā)放，管理權(quán)限存在沖突，執(zhí)行難度大。

在利益群體層面，可分為城鄉(xiāng)居民、企業(yè)職工、事業(yè)單位人員和機(jī)關(guān)人員四類。群體職業(yè)和社會地位不同，其利益訴求與否決權(quán)也不同。城鄉(xiāng)居民群體數(shù)量龐大，利益相關(guān)性低，在決策過程中基本沒有聲音。企業(yè)職工作為改革利益受損者，對雙軌制持強(qiáng)烈否定態(tài)度。事業(yè)單位人員多為知識和技術(shù)精英，資源動員能力強(qiáng)，對機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險擁有較強(qiáng)否決權(quán)。公務(wù)員作為社會精英與管理者，負(fù)責(zé)社會資源分配與執(zhí)行，對機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革擁有最大否決權(quán)與資源動員能力。

在政黨意識形態(tài)方面，由于我國特殊的政治體制，黨對國家實施政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，因此黨的治國方針路線對公共政策決策具有決定性作用。2013年10月，中共十八大三中全會召開，全會以“全面深化改革”為主題，強(qiáng)調(diào)當(dāng)前已進(jìn)入改革深水期，要有“壯士斷腕”的勇氣自我改革，在全社會范圍內(nèi)凝聚改革共識，為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革迅速掃除思想障礙，《中共中央關(guān)于深化改革的若干決定》提出“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”。在政府換屆方面，2014年3月，李克強(qiáng)總理政府換屆上臺，在《政府工作報告》中提出“改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度”，將之納入2014年政府工作要點，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度隨之進(jìn)入決策議程。

4. 政策之窗——十八屆三中全會召開。在多源流分析框架中，大部分時間三條溪流是彼此獨立的，只有在關(guān)鍵時刻匯集，形成公共政策，這個匯集的過程是所謂的“政策之窗”。縱觀機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革歷程，養(yǎng)老金雙軌制是長期形成的問題，統(tǒng)賬結(jié)合基本養(yǎng)老金加職業(yè)年金方案是在實踐中逐漸探索出的政策備選方案，“一個統(tǒng)一，五個同步”是學(xué)者和行政官員根據(jù)實際制定的改革策略，都獨立存在過一段時間。機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革利益關(guān)系復(fù)雜，改革者本身是體制受益者且預(yù)期自身利益受損，改革動力不足。改革過程中最關(guān)鍵因素是政治流，而政治流中最關(guān)鍵的因素是政黨意識形態(tài)，十八屆三中全會召開直接促進(jìn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革“政策之窗”的打開。

5. 政策參與者互動與中國式?jīng)Q策模式。在公共政策決策過程中，我們往往關(guān)注哪些因素影響公共政策以及這些因素是如何影響公共決策。在多源流分析框架中，約翰.金登認(rèn)為政策參與者互動是關(guān)鍵之一。參與者分為內(nèi)部參與者與外部參與者，內(nèi)外部參與者在議程設(shè)置、備選方案闡明中分工不同，可利用的資源方式也不同。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革過程中，內(nèi)部參與者主要包括：權(quán)威決策者、行政官員;外部參與者主要包括：公務(wù)員、事業(yè)單位人員、企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民等利益相關(guān)者，學(xué)者、媒體、公共輿論。

在問題流層面，利益相關(guān)者與媒體起重要作用。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革中，養(yǎng)老金雙軌制引發(fā)的社會不公以及企業(yè)職工長期以來的不滿情緒是改革議題形成的重要力量，企業(yè)職工不滿通過媒體形成公共輿論，自下而上對議程設(shè)置產(chǎn)生重要影響。

在政策流層面，專家學(xué)者和行政官員對政策備選方案的形成具有重要作用，在政策產(chǎn)生不同階段發(fā)揮作用。在問題產(chǎn)生和分析階段，專家學(xué)者負(fù)責(zé)分析問題，產(chǎn)生相應(yīng)的備選方案。在探索和決策階段，行政官員負(fù)責(zé)選擇決策方案。多年來學(xué)界對養(yǎng)老金雙軌制產(chǎn)生原因、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度是否需要改革、改革后養(yǎng)老金替代率削高還是填低、改革成本以及財務(wù)負(fù)擔(dān)如何分擔(dān)、是否需要建立強(qiáng)制職業(yè)年金和多支柱制度、公務(wù)人員繳費基數(shù)確定、管理體制、改革推進(jìn)步驟等研究頗多。在改革醞釀與探索階段，部分地方也進(jìn)行了若干輪試點工作，積累了相應(yīng)的實踐經(jīng)驗，體現(xiàn)出“問題導(dǎo)向——專家論證——地方試點——專家論證”的漸進(jìn)決策路徑，這一特點在中央政府的政策出臺之前尤為明顯。而這一過程也是行政官員和專家學(xué)者政策共識逐漸形成的過程，最終形成“一個統(tǒng)一，五個同步”政策方案，兩者的互動實現(xiàn)專家研究與政策制定的快速轉(zhuǎn)換，提高決策的科學(xué)性。

在政治流層面，公眾情緒和壓力集團(tuán)競爭是長期影響因素，政黨意識形態(tài)和政府換屆是短期因素。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革過程中，企業(yè)職工不滿情緒、事業(yè)單位人員患不均情緒、公務(wù)人員待遇不下降預(yù)期、人社部門和財政部門部門利益都是影響政策方案的重要因素，政策過程也是不同群體利益博弈的過程，最終權(quán)威決策者做出“增量改革”和“以錢換機(jī)制”指示，形成相應(yīng)政策方案，體現(xiàn)出政府決策與民意的均衡。

事實上，機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險政策的出臺，也體現(xiàn)中國公共政策決策的一般規(guī)律。在中國式公共政策過程中，由于決策權(quán)力的高度集中，民眾和媒體主要影響公共議題的形成，權(quán)威決策者負(fù)責(zé)制定意識形態(tài)與執(zhí)政方針，專家學(xué)者與行政官員共同制定備選方案、行政官員選擇合理政策方案，在自上而下的決策體制中，權(quán)威決策者在重要公共政策中具有決定性作用。

五、 結(jié)論與啟示

雖然機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革暫時告一段落，但是雙軌制引發(fā)的養(yǎng)老金差距并沒有真正消除。我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險未來的改革方向仍在于縮小群體收入差距、提高制度可持續(xù)性。透過機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革這一改革案例，我們可以觀察到作為一項漸進(jìn)式改革，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革邁出了制度轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵一步，但總體上維持了原有的利益格局。在具體政策過程中，問題流是養(yǎng)老金雙軌制引發(fā)的社會不公，政策流是統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老金加職業(yè)年金方案、“一個統(tǒng)一，五個同步”的實施策略，政治流是最高決策層形成的“全面深化改革”共識。隨著十八屆三中全會的召開和中央政府換屆，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的政策之窗打開，問題流、政策流、政治流匯合，新的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度出臺。在中國式公共政策過程中，內(nèi)外部參與者在政策過程中發(fā)揮作用各不相同，權(quán)威決策者在公共政策決策過程中具有決定性作用。

機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險政策的出臺，也體現(xiàn)我國公共政策決策的一般規(guī)律。在中國式公共政策過程中，由于決策權(quán)力的高度集中，民眾和媒體主要影響公共議題的形成，權(quán)威決策者負(fù)責(zé)制定意識形態(tài)與執(zhí)政方針，專家學(xué)者與行政官員共同制定備選方案、行政官員選擇合理政策方案，在自上而下的決策體制中，權(quán)威決策者在重要公共政策中具有決定性作用。

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