孔帥

摘要：統(tǒng)賬結(jié)合是我國基本養(yǎng)老保險制度的主要特征。該制度在擴大覆蓋面、增強基金支付能力等方面取得了較大成績，但是實際運行情況和當(dāng)初的制度設(shè)計目標(biāo)之間存在較大差距，存在著籌資不足的短期矛盾、人口老齡化的長期矛盾以及勞動力市場變遷的挑戰(zhàn)。對于個人賬戶的做實問題，理論上和實踐中都給出了否定答案。我國基本養(yǎng)老保險制度改革的方向是非常明確的，實施名義賬戶制改革，放棄個人賬戶的積累功能、做大個人賬戶規(guī)模、強化個人賬戶的記賬功能以完善個人賬戶制度，加強精算平衡，促進基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)賬結(jié)合;養(yǎng)老保險;名義賬戶制

社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合是我國基本養(yǎng)老保險的主要特征。設(shè)計統(tǒng)賬結(jié)合制度的主要目的是協(xié)同公平與效率的關(guān)系：公平主要是指減貧、再分配和實現(xiàn)風(fēng)險共濟，這是統(tǒng)籌賬戶設(shè)計之初的目的;而效率主要是指加強激勵，強調(diào)自我保障，擴大基金積累，克服現(xiàn)收現(xiàn)付制的不足，以期能夠應(yīng)對長期的人口老齡化危機，這是個人賬戶設(shè)計之初的目的。自從1995年開始實施社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險模式以來，我國的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟體制、就業(yè)環(huán)境、宏觀經(jīng)濟都發(fā)生了很大的變化，而養(yǎng)老保險制度也經(jīng)歷著深刻而復(fù)雜的變遷。這種變遷，既有政策制定者刻意為之的影響，也有制度本身內(nèi)在運動規(guī)律的影響;既有學(xué)術(shù)界理論爭鳴的影響，也有實踐者不斷試錯探索的影響。本文試圖從制度變遷的角度，回顧統(tǒng)賬結(jié)合制度的確立和實施，厘清統(tǒng)賬結(jié)合制度的本質(zhì)，解析統(tǒng)賬結(jié)合制度變遷的邏輯和路徑，展望統(tǒng)賬結(jié)合制度的未來和發(fā)展。本文首先從短期矛盾、長期矛盾以及適應(yīng)勞動力市場變化三個視角分別分析統(tǒng)賬結(jié)合制度的發(fā)展和演變，隨后在借鑒國際經(jīng)驗和吸取國內(nèi)以往不足的基礎(chǔ)上，對統(tǒng)賬結(jié)合制度前景進行了探討。

一、 短期矛盾

我國基本養(yǎng)老保險制度改革的方向是圍繞著籌資模式展開探索的。這充分表明短期矛盾主要是籌資不足、基金缺錢。當(dāng)時養(yǎng)老保險制度改革需要配合國企改革、安置下崗職工，而在此背景下養(yǎng)老保險基金嚴重匱乏、存在較大缺口，因此“缺錢”是統(tǒng)賬結(jié)合制度建立初期面臨的最大問題。為了解決這一短期矛盾，相應(yīng)的改革措施主要有三個：挪用個人賬戶、做小做實個人賬戶、擴大征繳面。

1. 挪用個人賬戶。統(tǒng)賬結(jié)合制度設(shè)立之初，統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶應(yīng)該分開管理，統(tǒng)籌賬戶實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，而個人賬戶實行完全積累制。但是在實際運行過程中，由于社保基金缺錢，各級政府為了確保當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放，不得不挪用個人賬戶，導(dǎo)致個人賬戶積累的目的落空，統(tǒng)賬結(jié)合的制度目標(biāo)難以真正落實。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)，2016年底我國基本養(yǎng)老基金保險收入為5.4億元，支出為4.7億元，累計基金結(jié)余為4.4億元;2013年基本養(yǎng)老保險個人賬戶記賬額是3.5萬億元，做實賬戶的是4 154億元，空賬3萬多億元。

2. 做小做實個人賬戶。為了發(fā)揮個人賬戶制的積累功能，面臨個人賬戶空賬，做實自然成為下一個政策目標(biāo)。由于完全做實個人賬戶存在較大困難，政府采取了做小做實、逐步做實的策略。為此，自2000年，東北三省、天津、上海、山東、山西、湖北、湖南、河南和新疆等十幾個省開始進行城鎮(zhèn)社會保障體系十點，嘗試做實個人賬戶。個人賬戶規(guī)模占比也從20世紀90年的16%，逐步下降到21世紀初的8%甚至3%。個人賬戶規(guī)模逐步縮小，一方面是公平和效率觀念發(fā)揮作用;另一方面，地方財政壓力迫使地方政府進行變革。隨著越來越多的省份選擇做實賬戶，空賬卻逐漸增加。支付缺口導(dǎo)致地方政府開始挪用個人賬戶。直到十八屆三中全會提出完善個人賬戶制度，這意味著地方政府并未實現(xiàn)做實個人賬戶的目標(biāo)。

2. 擴大征繳面。對于現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度而言，擴大征繳面、讓更多的職工參保是緩解基金短缺的一個重要策略。在20世紀90年代，由于國有企業(yè)改革，勞動力所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，新增勞動力難以進入舊的體制內(nèi)，導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險制度內(nèi)職工對退休人口的贍養(yǎng)率迅速惡化，1995年全國就業(yè)人口贍養(yǎng)比為5.1∶1，集體企業(yè)為4.9∶1，國有經(jīng)濟為4.6∶1，而其他所有制經(jīng)濟仍然高達12.2∶1。在這種贍養(yǎng)率差異的情況下，政府有著強烈的動力擴大覆蓋面，讓其他所有制職工加入養(yǎng)老保險制度中來，以緩解資金壓力。目前，我國基本養(yǎng)老保險參保擴面工作取得了顯著成效。2016年，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)達到3.8億人，參保職工為2.8億人，參保離退休人員為1.0億人。

綜上所述，針對短期矛盾基金缺錢的問題，上述三個措施的實施基本解決了缺錢的問題，基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余每年還在增加。但是從長期來看，特別就統(tǒng)賬結(jié)合制度當(dāng)初設(shè)計的目標(biāo)而言，個人賬戶空賬運行，沒有實現(xiàn)最初積累制的目的。導(dǎo)致這個問題的原因是制度設(shè)計之初并沒有解決好轉(zhuǎn)軌成本的問題，政府試圖依靠養(yǎng)老保險制度本身來慢慢消化解決這個問題，實踐證明這個思路是行不通的。但是，在擴大征繳面的過程中，讓更多的職工參加基本養(yǎng)老保險，這無論是對職工本人還是對養(yǎng)老保險制度建設(shè)而言都是非常有意義的。

二、 長期矛盾

我國統(tǒng)賬結(jié)合制度面臨的長期矛盾是人口老齡化的問題。建立個人賬戶的最初目的也是為了解決這個長期問題。個人賬戶有兩個目的：一是實現(xiàn)基金積累，二是加強激勵。當(dāng)由于沒有解決轉(zhuǎn)型成本問題，這兩個目的又是彼此沖突的。加強激勵需要做大個人賬戶，而做大個人賬戶就意味著加劇做實個人賬戶的資金壓力。由于沒有解決轉(zhuǎn)型成本的問題，在外部沒有大規(guī)模財政補貼的情況下，做實個人賬戶的策略只能是做小，做大的話就需要更多的財政補貼。而做小的結(jié)果就是個人賬戶在退休待遇中所占比例較小，導(dǎo)致激勵效果不明顯。因此，在統(tǒng)賬結(jié)合制度下，通過做小做實個人賬戶來應(yīng)對長期的人口老齡化風(fēng)險也是不成功的。

在無法通過基本養(yǎng)老保險制度來應(yīng)對人口老齡化風(fēng)險時，政府必須通過其他輔助性途徑來間接的應(yīng)對老齡化風(fēng)險。這些輔助性措施包括兩個方面，一是建立多層次的養(yǎng)老保障制度，二是健全儲備基金——全國社會保障基金。

1. 建立多層次養(yǎng)老保障支柱。建立多層次養(yǎng)老保障支柱的核心是分散風(fēng)險。多層次的養(yǎng)老保障支柱有助于實現(xiàn)替代率的相互搭配、積累程度的相互搭配、管理主體的相互搭配，并以此實現(xiàn)風(fēng)險的分散。世界銀行在1994年提出了三支柱的養(yǎng)老金模式，2005年又提出了五支柱模式。因此，多支柱養(yǎng)老保險改革成為一個世界潮流，我國也不例外。我國三支柱體系的養(yǎng)老保障體系具體為：第一層次為統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度;第二層次為補充性質(zhì)的企業(yè)年金和職業(yè)年金制度;第三層次為個人儲蓄性養(yǎng)老保險。

建立多層次養(yǎng)老保障制度是應(yīng)對人口老齡化的重要措施。但是，由于諸多原因，導(dǎo)致我國養(yǎng)老保障制度中的第二、第三支柱不發(fā)達，絕大多數(shù)退休人員還主要依靠第一支柱。主要原因在于第一支柱繳費率過高，企業(yè)建立補充保險的能力受到制約。機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金剛剛啟動;第三支柱個人商業(yè)養(yǎng)老保險規(guī)模不大。

2. 建立戰(zhàn)略儲備基金。成立于2000年8月的全國社會保障基金經(jīng)過十多年的發(fā)展，規(guī)模不斷壯大、治理結(jié)構(gòu)不斷完善、投資收益率表現(xiàn)良好。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)，2017年基金資產(chǎn)總額22 231億元，基金自成立以來的累計投資收益額10 074億元，年平均投資收益率為8.44%，成為養(yǎng)老保障基金的后備力量。

三、 適應(yīng)勞動力市場：從安置下崗職工到適應(yīng)流動性

理解中國養(yǎng)老保障制度發(fā)展變遷的第三個視角就是勞動力市場的變遷。中國養(yǎng)老保險制度經(jīng)歷了從安置下崗職工到適應(yīng)勞動力流動的轉(zhuǎn)變。

1. 安置下崗職工。養(yǎng)老保險制度是和整個社會經(jīng)濟體制密切相關(guān)的。20世紀90年代，我國確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，在此過程中，國有企業(yè)進入了改革、改組、改制、“減員增效”的關(guān)鍵階段，如何安置“下崗分流”職工成為當(dāng)時社會保障制度的一個重要內(nèi)容。

1998年以后，我國政府在社會保障領(lǐng)域采取了“兩個確?！焙汀叭龡l保障線”的重大舉措，以保證國企改革和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的順利推進。在此過程中，社會保障制度建設(shè)也有新的突破，諸如建立了中央財政補助基本養(yǎng)老基金支付缺口、基本養(yǎng)老保險社會化發(fā)放和企業(yè)退休人員社會管理的機制。這些管理機制對中國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展具有深刻影響。

2. 適應(yīng)勞動力流動。勞動力的大規(guī)模流動與基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題已經(jīng)成為當(dāng)前社保工作的難點和熱點問題。根據(jù)wind數(shù)據(jù)，2017年，全國流動人口已經(jīng)達到了2.44億人。長期以來，基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)存在較多問題，特別是跨省級統(tǒng)籌范圍流動就業(yè)的，轉(zhuǎn)移接續(xù)更加困難。

為了解決轉(zhuǎn)移接續(xù)難問題，人力資源和社會保障部、財政部于2009年下發(fā)了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（國辦發(fā)〔2009〕66號）。然而盡管我國已經(jīng)頒布了轉(zhuǎn)移接續(xù)的暫行辦法，由于轉(zhuǎn)移接續(xù)問題非常復(fù)雜，涉及到多方面的利益關(guān)系，實際執(zhí)行效果還不盡如人意，與跨地區(qū)就業(yè)人群的轉(zhuǎn)移接續(xù)需求還存在較大差距。

四、 統(tǒng)賬結(jié)合制度的前景與展望

1. 世界養(yǎng)老保障體系改革的六種模式和中國的選擇。2005年，世界銀行提出社會保障制度改革的五種模式。同時，很多國家也在進行整合碎片化改革。這六個改革模式可分為兩大類，一類是根本性改革措施，包括參數(shù)式改革、名義賬戶制改革和完全市場化改革，這三項改革措施具有排他性;第二類是輔助性改革措施，包括公共預(yù)籌積累制改革改革、多支柱改革和整合碎片化改革，這三項改革措施之間以及和上述三項根本性改革措施之間存在兼容性。

就目前中國養(yǎng)老保險制度而言，我們主要采取了輔助性改革措施，尚未采取根本性改革措施。在輔助性措施方面，我國已經(jīng)建立了戰(zhàn)略儲備基金，實現(xiàn)了公共預(yù)籌積累的早改;也已經(jīng)成功實現(xiàn)從三支柱到五支柱的變革，實現(xiàn)了多改;同時，2015年以來我國整合碎片化改革也在有序推進。這些輔助性改革措施為采取根本性改革措施奠定了基礎(chǔ)、鋪平了道路。但是，對于根本性改革措施，我國應(yīng)該采取哪種方式呢？

（1）參數(shù)式小改。參數(shù)式改革不改變現(xiàn)有社會保障制度的性質(zhì)，只是對該制度的具體參數(shù)進行調(diào)整。養(yǎng)老保險制度的三個主要參數(shù)有繳費率、老年撫養(yǎng)比和替代率。這三個參數(shù)之間的關(guān)系是繳費率等于替代率乘以老年撫養(yǎng)比，該等式制約著參數(shù)調(diào)整。

目前，我國基本養(yǎng)老保險的繳費率已經(jīng)達到28%，養(yǎng)老金平均替代率約為40%，老年撫養(yǎng)比目前約為13%、預(yù)計2050年將達到42%。因此，面對長期矛盾——人口老齡化的加劇、老年撫養(yǎng)比的不斷攀升，通過提高繳費率或者降低替代率來實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度的財務(wù)平衡是不現(xiàn)實的。我國在調(diào)整基本養(yǎng)老保險制度參數(shù)的空間非常有限。

（2）完全市場化大改。完全市場化改革是建立私人管理的、積累制的社會保障制度，也就是采取完全市場化改革，因此完全市場化改革不僅改變籌資方式（從非積累制到預(yù)籌積累制），而且還改變了管理模式（從公共管理到私人管理的轉(zhuǎn)變）。

在中國，實行完全市場化改革需要面臨三個問題，一是轉(zhuǎn)軌成本如何化解，二是投資體制如何建立，三是再分配效果如何實現(xiàn)。對于后面兩個問題，可以通過制度設(shè)計予以實現(xiàn)，但是對于轉(zhuǎn)軌成本的問題，則需要更多的資金注入。而這在當(dāng)前是難以實現(xiàn)的。

（3）名義賬戶制中改。名義賬戶制度采取的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，當(dāng)期繳費已被用于支付當(dāng)期待遇了。在名義賬戶制（名義繳費確定型或非實賬積累制）下，建立個人賬戶以記錄個人（及其雇主）的繳費和獲得名義利率。

對于名義賬戶制而言，名義利率取決于兩個因素，一是個生產(chǎn)增長率，另一個是人口或者勞動力增長率，這樣經(jīng)濟和人口波動的影響都被內(nèi)置于制度之中。此外，還可以建立自動平衡機制保持制度的財務(wù)平衡。在支付階段，名義賬戶上記賬金額被轉(zhuǎn)換成年金，而年金也會根據(jù)退休時的預(yù)期壽命的變化而進行調(diào)整。

名義賬戶制的本質(zhì)屬性就在于強調(diào)精算平衡，進而有效應(yīng)對長期的人口老齡化危機。因此，名義賬戶制恰好是解決我國基本養(yǎng)老保險制度長期矛盾的有利工具。

2. 完善個人賬戶制、堅持精算平衡。在當(dāng)前制度環(huán)境下，只有深入推進基本養(yǎng)老保險改革才能夠走出當(dāng)前統(tǒng)賬結(jié)合的制度困境，堅持完善個人賬戶制度、健全多繳多得激勵機制、堅持精算平衡原則、適應(yīng)流動性。在當(dāng)前國情下，結(jié)合目前的統(tǒng)賬結(jié)合制度現(xiàn)狀，采取名義賬戶制改革、完善個人賬戶制度勢在必行。個人賬戶的主要有兩個功能，一是積累功能;二是記賬功能。完善個人賬本的本質(zhì)就是完善統(tǒng)賬結(jié)合制度、應(yīng)對人口老齡化風(fēng)險，具體措施：一是放棄個人賬戶積累功能;二是加強記賬功能、加強精算平衡。

（1）放棄個人賬戶積累功能、放棄做實個人賬戶。無論是從理論的角度還是實踐的角度，必須放棄個人賬戶積累功能。在我國目前的國情下，個人賬戶的積累不能有效盯住工資增長率，個人賬戶的賬戶收益率比較低。因此，目前個人賬戶的積累功能基本無法實現(xiàn)，與通貨膨脹率、工資增長率等指標(biāo)相比，實際上是處在貶值狀態(tài)。個人賬戶積累功能的一個重要體現(xiàn)是能夠獲得長期的市場收益率。目前的實際狀況是無法實現(xiàn)這個目標(biāo)的。

（2）擴大個人賬戶規(guī)模、強化記賬功能、堅持精算平衡。在放棄個人賬戶的積累功能之后，應(yīng)該發(fā)揮個人帳的記賬功能，加強精算平衡。目前，我國個人賬戶實際所發(fā)揮的功能和制度設(shè)計之初的目的有較大的偏離。一方面，設(shè)計個人賬戶的一個重要目的是為了維持財務(wù)可持續(xù)性，保持收支平衡，但是目前個人賬戶的實際運行情況是財務(wù)風(fēng)險的一個重要源泉;另一方面，個人賬戶規(guī)模不大，無法實現(xiàn)真正的激勵效應(yīng)。

五、 結(jié)論

我國統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度在二十多年的發(fā)展和改革過程中，基本上解決了基金匱乏的短期矛盾，擴大了覆蓋面，增強了基金支付能力，但是面對人口老齡化的長期矛盾，我國養(yǎng)老保險采取了多項輔助性改革措施，根本性改革措施還有待深入推進，但是這些輔助性改革措施為進一步采取根本性改革措施創(chuàng)造了良好的條件。當(dāng)前我國養(yǎng)老保險制度改革的核心內(nèi)容就是應(yīng)對人口老齡化危機、便利勞動力流動、促進養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展，而在制度模式上，名義賬戶制的本質(zhì)特征就在于在一定程度上能夠有效應(yīng)對人口老齡化危機。因為，無論是經(jīng)過實踐探索還是理論爭鳴，我國基本養(yǎng)老保險制度改革的方向是非常明確的，實施名義賬戶制改革，放棄個人賬戶的積累功能、做大個人賬戶規(guī)模、強化個人賬戶的記賬功能以完善個人賬戶制度，加強精算平衡，促進基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展。

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