蔡繼明

《土地管理法修正案》只允許數(shù)量有限的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”，大量閑置的宅基地只限于在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或退出，這就嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的形成，從而也就使征地制度改革的效果打了折扣

這次由全國人大常委會(huì)審議通過的2019年《土地管理法修正案》（下稱《修正案》）和原法相比有了很大改進(jìn)，特別是在征地制度改革方面取得重大突破。但同時(shí)也需要意識(shí)到，土地制度改革仍然任重道遠(yuǎn)。

最重要成果

首先，《修正案》根據(jù)公共利益的需要，對(duì)征地范圍做出了明確規(guī)定。

此前的土地管理法雖經(jīng)多次修改，都只是原則性地規(guī)定國家出于公共利益的需要可以依法征收農(nóng)村集體土地，但從未對(duì)什么是“公共利益需要”作出界定，以至于事實(shí)上所有城市建設(shè)和城市發(fā)展需要占用農(nóng)村集體土地的，一律都采取了政府征收的方式將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍?/p>

這種做法不僅有違《憲法》所規(guī)定的征地原則，而且剝奪了農(nóng)村集體土地的發(fā)展權(quán)，使廣大農(nóng)民不能平等分享工業(yè)化城市化所帶來的土地增值。

此次《修正案》對(duì)屬于公共利益需要征地的范圍列出了六種情形。其中前四種情形，即軍事和外交需要用地、由政府組織實(shí)施的能源交通水利通訊郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地、由政府組織實(shí)施的公共事業(yè)需要用地以及由政府組織實(shí)施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)需要用地，都得到全國人大常委會(huì)委員們的普遍認(rèn)可。

但對(duì)第五種情形，即在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)由政府組織的成片開發(fā)用地，委員們爭(zhēng)議比較大，因?yàn)槌善_發(fā)的土地中未必都是出于公共利益的需要。但該條款經(jīng)過幾輪審議修改，最終表決稿對(duì)“成片開發(fā)用地”做了相對(duì)嚴(yán)格的限制，一是強(qiáng)調(diào)要“經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)”、“由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施”;二是要求“納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃”，并“符合國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，也總算獲得通過。

這樣，自中華人民共和國成立以來，國家首次對(duì)征地范圍按照公共利益需要的原則做出了限定，應(yīng)該說這是這次修法所取得的最重要成果。

其次，《修正案》提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第四十八條規(guī)定：征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。此前的法律（包括《憲法》）都只是規(guī)定對(duì)被征地農(nóng)民給予補(bǔ)償，不僅從未強(qiáng)調(diào)公平合理補(bǔ)償，而且是按被征土地的原用途，即被征收前三年耕地的平均年產(chǎn)值的6倍-10倍給予補(bǔ)償。而大量被征土地轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地后，實(shí)際上是用于工商業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)，政府通過招拍掛每年獲得的土地出讓金收益都高達(dá)數(shù)萬億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)數(shù)十倍乃至數(shù)百倍。

這次的《修正案》不僅強(qiáng)調(diào)征地補(bǔ)償要“公平合理”，而且具體規(guī)定“征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市通過制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定。制定區(qū)片綜合地價(jià)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素，并至少每三年調(diào)整或者重新公布一次”。

可以預(yù)期，經(jīng)過這次修法，廣大農(nóng)民通過土地征收獲得的補(bǔ)償水平將有大幅度的提高，從而使農(nóng)村集體土地的權(quán)益得到更大程度的保護(hù)。

最后，《修正案》為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市開了一個(gè)口子。

《修正案》刪除了原法第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”的規(guī)定，并將第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)，不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，修改為“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用”。這就打破了政府對(duì)城市建設(shè)用地的獨(dú)家賣方壟斷，為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市開了一個(gè)口子，朝著構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)邁出了艱難的一步。

仍有遺憾

然而，這次《土地管理法》修改也還有很多不盡如人意的地方，留下了很多遺憾。

第一點(diǎn)，這次修法確定的目標(biāo)不夠高。全國人大憲法和法律委員會(huì)關(guān)于《<中華人民共和國土地管理法>、<中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法>修正案（草案）》審議結(jié)果的報(bào)告認(rèn)為，草案堅(jiān)守了土地公有性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破，農(nóng)民利益不受損的底線，這是應(yīng)該充分肯定的。

但所謂底線僅僅是修法的最低要求，如果說滿足了三條底線，修法的目的就達(dá)到了，那就意味著這次修法的目標(biāo)定得太低了。

首先，土地公有性質(zhì)本來就是不可能改變的，因?yàn)橹袊耐恋貙?shí)行公有制即城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，這是《憲法》規(guī)定的。《土地管理法》所涉及的土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押甚至“買賣”，都是指土地使用權(quán)，根本不涉及土地所有權(quán)。所以，《土地管理法》無論怎么修改，都不可能突破土地公有制這條底線。

問題恰恰在于，在確保土地公有底線不突破的前提下，農(nóng)村集體土地與城市國有土地兩種土地公有制如何實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)，并給予同等的法律保護(hù)。而目前的《修正案》顯然并沒有賦予農(nóng)村集體土地所有權(quán)人與城市國有土地所有權(quán)人同等的權(quán)利：城市國有土地所有權(quán)人有權(quán)在宅基地上設(shè)置用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，而農(nóng)村集體土地所有權(quán)人只能在宅基地上設(shè)置使用權(quán)，沒有收益權(quán)和處置權(quán)，既不能出租轉(zhuǎn)讓，也不能抵押貸款。

其次，目前的18億畝耕地紅線是不大可能突破的。

自2013年以來，中國的耕地保有量—直維持在20億畝以上。且不說城市化本身最終會(huì)減少整個(gè)社會(huì)的耕地占用，就算是中國的城市化還沒有完成，工業(yè)化還在推進(jìn)，需要占用耕地，但耕地減少的數(shù)量已由工業(yè)化高速發(fā)展時(shí)期的年均246萬畝（1983年-2009年）下降為94萬畝（2009年-2014年）。

中國現(xiàn)有耕地20.3億畝，即便除去8200萬畝需要退耕的陡坡耕地和6500萬畝可能因生態(tài)而調(diào)整的耕地，離18億畝耕地紅線還有很大調(diào)節(jié)空間。更何況農(nóng)村集體建設(shè)用地多達(dá)19萬平方公里，相當(dāng)于城市建設(shè)用地2倍以上，只要把其中閑置的、粗放利用的土地通過增減掛鉤等方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，根本不需要再額外占用耕地，就足以滿足工業(yè)化和城市化建設(shè)用地的需要。所以，修法的當(dāng)務(wù)之急不宜再把保護(hù)耕地作為主要目標(biāo)，而應(yīng)著眼于如何盤活現(xiàn)有的城鄉(xiāng)建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間要素的自由流動(dòng)，從而推進(jìn)農(nóng)民工的市民化和鄉(xiāng)村振興。

再次，農(nóng)民利益通過修法應(yīng)該有顯著增加，而不能僅僅滿足于不受損。通過這次《土地管理法》的修改，應(yīng)該使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到保障，擴(kuò)大其財(cái)產(chǎn)收入的渠道，給他們帶來更多的財(cái)產(chǎn)收益，這才是修法的更高目的。

例如，對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，不能僅僅滿足于保障其原有生活水平不下降，而應(yīng)該是保障其生活水平有提高。因?yàn)閲艺魇辙r(nóng)民的土地是以滿足公共利益需要的名義，但公共利益惠及的人群有大有小，并非所有公共利益都是包括被征地農(nóng)民在內(nèi)的全體國民普遍享受的。比如，前述實(shí)施征地的五種情形中，只有第一項(xiàng)是全體國民的公共利益需要，其他項(xiàng)都只是一定區(qū)域的居民所能享受的。

既然一定區(qū)域一定群體的公共利益的需要得到了滿足，其實(shí)際生活質(zhì)量和水平得到一定程度的提高，為什么對(duì)于為此做出貢獻(xiàn)的被征地農(nóng)民的補(bǔ)償只是保障其原有生活水平不降低呢？更何況社會(huì)保障本來是每個(gè)公民都應(yīng)該享受的，將其納入征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，那等于降低了實(shí)際補(bǔ)償水平。

再例如，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)如果在村與村、村與鎮(zhèn)、村與城市居民之間流轉(zhuǎn)，其租金收益會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的轉(zhuǎn)讓。而《修正案》仍然限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)只能有償退給集體經(jīng)濟(jì)組織或在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，實(shí)際上會(huì)減少農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入，這是否會(huì)突破農(nóng)民利益不受損的底線呢？

第二點(diǎn)，改革的力度不夠大。中國的改革是40年前由農(nóng)村的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行拉開序幕的，但是近40年來，農(nóng)村土地制度變革不大。2013年的中共十八屆三中全會(huì)特別把土地制度的改革提上了議事日程。

首先，中央強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，具體到土地資源配置，當(dāng)然就是要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，讓土地市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用。

中共十八屆三中全會(huì)以來的一系列文件，包括關(guān)于“三塊地”改革、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制改革等，都強(qiáng)調(diào)要賦予農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，要消除土地等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙;強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的情況下，和國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。然而，檢索一下修改后的《土地管理法》，我們發(fā)現(xiàn)全文有80處提到“規(guī)劃”，73處提到“行政”，24處提到“管理”，19處提到“計(jì)劃”，唯獨(dú)沒有一處提到“市場(chǎng)”和“入市”，更遑論“市場(chǎng)配置資源”和“市場(chǎng)決定資源配置”。

從1992年中共十四大將社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為改革的目標(biāo)模式至今已經(jīng)27年，這次《土地管理法》的修改前后醞釀了不下10年，“三塊地”改革試點(diǎn)也施行了4年，怎么到了最后通過的《修正案》連“市場(chǎng)”兩個(gè)字都不提？如果政府把村莊的每一塊土地的用途都規(guī)劃好了，都以行政手段管制起來，還有市場(chǎng)發(fā)揮作用的空間嗎？

其次，關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革。中共中央和國務(wù)院的一系列文件都強(qiáng)調(diào)要賦予農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。

在我調(diào)研的“三塊地”改革試點(diǎn)中，很多地方的宅基地制度改革是很靈活的，既允許外村的人來租地建房，也允許已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民或者企業(yè)家回來有償獲得一塊宅基地，還有的村莊允許城里人出錢，村里人出地，聯(lián)合建房。對(duì)于歷史上形成的超標(biāo)占地，則采取要么無償退出，要么有償支付。但是這些普遍得到農(nóng)民支持又行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)，都沒有在《修正案》中反映出來。

第三點(diǎn)，《修正案》的現(xiàn)實(shí)感不強(qiáng)?！锻恋毓芾矸ā纷畛踔贫ǖ臅r(shí)候，是以保護(hù)耕地為主要目的，因?yàn)樵诠I(yè)化快速推進(jìn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展、房地產(chǎn)開發(fā)如火如荼的時(shí)期，耕地被占用的情況確實(shí)很嚴(yán)重。

但是如前所述，中國大規(guī)模占用耕地的時(shí)期已經(jīng)過去，近年來不僅耕地穩(wěn)定保持在20億畝以上，糧食年產(chǎn)量為6億多噸，人均糧食440公斤以上，而且2016年以來還實(shí)行藏糧于地的政策，休耕土地面積達(dá)兩三千萬畝。

雖然糧食安全還有隱患，但已經(jīng)不是主要危險(xiǎn)。當(dāng)務(wù)之急是如何通過土地制度改革，讓土地要素在城鄉(xiāng)之間自由合理地流動(dòng)，從而推進(jìn)城市化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

先說城市化。中國目前有3億農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，但能夠在城鎮(zhèn)落戶的比例很低。2018年常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有43.37%，二者相差16.21個(gè)百分點(diǎn)。這意味著2.25億農(nóng)民工及其家屬雖然被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住人口，但并沒有城鎮(zhèn)戶籍，在醫(yī)療、就業(yè)、教育、社會(huì)保障以及住房等方面并沒有真正享受到城鎮(zhèn)戶籍人口的待遇。

而數(shù)億農(nóng)民工及其家屬之所以進(jìn)城不能落戶，遷徙不能定居，主要的障礙是城市房?jī)r(jià)過高，而城市房?jī)r(jià)過高的原因是地價(jià)過高，地價(jià)過高的原因則是地方政府壟斷了城市建設(shè)用地的供給，大量農(nóng)村閑置的宅基地不能夠入市，而《修正案》并沒有為農(nóng)村閑置的宅基地入市提供法律支持。

再說鄉(xiāng)村振興。其總要求之一是“產(chǎn)業(yè)興旺”，農(nóng)村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)自然是農(nóng)業(yè)，第二第三產(chǎn)業(yè)也只能圍繞和服務(wù)第一產(chǎn)業(yè)而發(fā)展才符合國家的產(chǎn)業(yè)政策。第一產(chǎn)業(yè)即農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)要素是土地。目前中國農(nóng)村戶均不到9畝地，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須加快土地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大戶均土地經(jīng)營規(guī)模，才能大幅度提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。而《修正案》在這方面并沒有提供強(qiáng)有力的法律支持。

另一方面，城市居民也希望能夠到農(nóng)村去休閑旅游度假和養(yǎng)老，一些離退休干部、公職人員、科學(xué)技術(shù)人員也有意參與鄉(xiāng)村振興，還有一些大學(xué)畢業(yè)生希望回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，但《修正案》并沒有從法律上保障他們能夠在農(nóng)村獲得合法的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和生活的空間。

不僅如此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求之二是“生態(tài)宜居”，農(nóng)民的收入水平提高了，同樣追求美好的生活，需要改善居住條件，而農(nóng)村有大量閑置的宅基地，完全可以通過有償使用，既滿足高收入家庭改善居住環(huán)境的要求，又能增加集體土地財(cái)產(chǎn)的收益。城市居民可以一戶多宅并且沒有住房面積的限制，而《修正案》并沒有為滿足農(nóng)村居民同樣的需求提供法律支撐。

第四點(diǎn)，《修正案》的許多規(guī)定缺乏可操作性。

例如，一戶多宅和宅基地超標(biāo)問題，在我們考察的很多試點(diǎn)單位，這種現(xiàn)象很普遍。雖然各試點(diǎn)單位也在努力整改，但要嚴(yán)格按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)做到一戶一宅是很難的。況且即使做到了合法，也不盡合情合理。繼續(xù)執(zhí)行這一規(guī)定，可能會(huì)造成普遍違法，最后法不責(zé)眾，法律就失去了效力。

這次《修正案》根據(jù)一些全國人大常委會(huì)委員關(guān)于盤活農(nóng)村大量閑置宅基地的建議，在第十七條規(guī)定：統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用地合理需求，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展;在第六十二條規(guī)定：編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌并合理安排宅基地用地，改善農(nóng)村村民居住環(huán)境和條件;國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

但上述規(guī)定，基本上都屬于政策性表述，過于原則，過于彈性化，不太符合作為一部管理法的特點(diǎn)和要求，缺乏可操作性。

期待土地改革新征程

如前所述，這次《土地管理法》修改所取得的最大成果和突破是對(duì)征地制度做了重大改革。但是，由于征地范圍的縮小必須伴隨集體土地入市規(guī)模的相應(yīng)擴(kuò)大，才能滿足城市建設(shè)和城市發(fā)展對(duì)用地總量的需求。而《修正案》只允許數(shù)量有限的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”，大量閑置的宅基地只限于在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或退出，這就嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的形成，從而也就使征地制度改革的效果打了折扣。

隨著新修訂的《土地管理法》頒布實(shí)施，進(jìn)一步深化土地制度改革的要求也就被提上議事日程，其重點(diǎn)是賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地同等的權(quán)利，允許農(nóng)村集體土地所有權(quán)人有權(quán)在自己的土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，在宅基地上設(shè)立用益物權(quán)和抵押物權(quán)。

上世紀(jì)80年代，小崗村農(nóng)民集體土地所有權(quán)人在自己的土地上自發(fā)設(shè)立的承包經(jīng)營權(quán)得到了中央政府的認(rèn)可，從而通過《農(nóng)村土地承包法》，使農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制得以在全國推廣;深圳特區(qū)政府作為國有土地所有權(quán)人在自己的土地上自發(fā)設(shè)立的國有土地建設(shè)用地使用權(quán)，也同樣得到了中央政府的認(rèn)可，并通過《憲法》修正案（1988年）允許國有土地使用權(quán)依法出租轉(zhuǎn)讓，使國有建設(shè)用地使用權(quán)得以在全國設(shè)立，從而促進(jìn)了城市建設(shè)的快速發(fā)展和房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮。

我們有理由相信，農(nóng)村集體土地所有權(quán)人在自己的土地上自發(fā)設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，以及在宅基地上設(shè)立的用益物權(quán)和抵押物權(quán)一旦得到中央政府的認(rèn)可，并通過《土地管理法》、《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》的修改得到法律的承認(rèn)，必將極大地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和鄉(xiāng)村振興以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

所以說，這次《修正案》雖然獲得全國人大常委會(huì)通過，但中國的土地制度改革仍任重而道遠(yuǎn)。

（作者為清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任;編輯：朱瞍）