丁敘文

政府主導(dǎo)與社會(huì)化運(yùn)作相結(jié)合的居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐研究

丁敘文

（蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州 215123）

我國人口老齡化趨勢日益明顯，完善居家養(yǎng)老服務(wù)已成為和諧社會(huì)建設(shè)亟需解決的問題。探討一條由政府主導(dǎo)與社會(huì)化運(yùn)作相結(jié)合的居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐路徑，即夯實(shí)養(yǎng)老服務(wù)基本平臺(tái)、完善養(yǎng)老服務(wù)保障機(jī)制以及推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)多元治理，形成富有特色的養(yǎng)老服務(wù)方式。

居家養(yǎng)老服務(wù)；政府主導(dǎo)；社會(huì)化運(yùn)作

1 居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

2017年，我國老人（65歲及以上）的數(shù)量已占人口總數(shù)的10.8%，超過了國際老齡化標(biāo)準(zhǔn)，意味著我國已開始步入老齡化階段。到2020年，我國老齡人口將達(dá)到2.4億，約占總?cè)丝诘?6%左右，進(jìn)入急速老齡化國家[1]。為解決老年人口數(shù)量增加、人口老齡化和高齡化趨勢增強(qiáng)與家庭規(guī)模小型化、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)滯后的矛盾，政府出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見（2008）》，意見體現(xiàn)了實(shí)施居家養(yǎng)老工作的重要性，將該工作提上重要議程[2]。

所謂居家養(yǎng)老，即一種新型服務(wù)形式，政府和社會(huì)形成合力，并依托社區(qū)力量，為居家老人提供基本生活照顧、家政服務(wù)以及精神慰藉等方面的服務(wù)。居家養(yǎng)老服務(wù)不是政府單方面行使權(quán)力、提供服務(wù)和解決問題的過程，而是政府與市場、社會(huì)、公民共同參與的過程，其中政府發(fā)揮主導(dǎo)作用[3]。

2 居家養(yǎng)老服務(wù)面臨的困難

目前，我國人口老齡化、空巢化的問題突出，居家養(yǎng)老服務(wù)承擔(dān)了重要的作用，但在具體推進(jìn)過程中仍面臨諸多難題。居家養(yǎng)老服務(wù)中心、日間護(hù)理和照療站等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施短缺，養(yǎng)老服務(wù)能力和功能達(dá)不到老人的實(shí)際預(yù)期，以及資金投入不足、市場化水平不高、社會(huì)力量參與少、志愿者服務(wù)氛圍尚未形成、養(yǎng)老服務(wù)人才匱乏等這些問題都給居家養(yǎng)老帶來了困難[4]。

2.1 信息渠道不通暢，居家養(yǎng)老服務(wù)理念缺失

人們對居家養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)知存在一定的偏差，知曉率、使用率非常低，多數(shù)人把“居家養(yǎng)老”等同于“家庭養(yǎng)老”，把“居家養(yǎng)老服務(wù)”等同于“家政服務(wù)”[5]。李玉嬌（2016）采取多段隨機(jī)抽樣方法，面向我國東、中、西部代表性省市和典型城區(qū)進(jìn)行調(diào)查，共發(fā)放問卷2 100份，回收1 910份，有效率達(dá)90.9%，調(diào)查對象為60歲以上已參加醫(yī)療保險(xiǎn)的老年群體，其中，老年人養(yǎng)老方式選擇分布如圖1所示[6]。

圖1 老年人養(yǎng)老方式選擇分布（%）

由圖1可知，不論性別、地區(qū)，我國老年人的養(yǎng)老觀念仍較為傳統(tǒng)，受傳統(tǒng)生活習(xí)慣、思想模式和 “四世同堂”觀念的影響，大部分老人的社會(huì)化養(yǎng)老意識(shí)差，主要還是以家庭養(yǎng)老為主，認(rèn)為自己還能自理，沒有必要享受這種“奢侈”服務(wù)。所以，政府如何加大對社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的宣傳，幫助老年群體、家庭子女增加對養(yǎng)老新機(jī)制的了解，從而改變他們的消費(fèi)觀念、引導(dǎo)其做出更優(yōu)選擇是當(dāng)前推進(jìn)居家養(yǎng)老事業(yè)急需解決的一個(gè)難題。

2.2 保障機(jī)制不到位，居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)展緩慢

第一，缺乏系統(tǒng)性的法律保障?，F(xiàn)有的《勞動(dòng)法》、《老年人權(quán)益保障法》僅對養(yǎng)老問題進(jìn)行了簡單闡述，所頒發(fā)的養(yǎng)老法律法規(guī)大部分處于宏觀層面，缺乏必要的司法解釋與具體的操作規(guī)范，在養(yǎng)老主體的責(zé)、權(quán)、利方面缺乏清晰的界定[7]。第二，缺乏經(jīng)濟(jì)保障。居家養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費(fèi)大部分來自于政府投入，資金來源渠道過于單一，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的很多環(huán)節(jié)僅僅依靠政府提供的專項(xiàng)資金進(jìn)行運(yùn)作。第三，缺乏基礎(chǔ)設(shè)施。社區(qū)、村委會(huì)沒有正規(guī)或基本的老年活動(dòng)中心、養(yǎng)老活動(dòng)場地以及養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。第四，缺乏有效的監(jiān)督評估保障機(jī)制。政府履行監(jiān)督和管理職能時(shí)，基于熟人關(guān)系的評估與監(jiān)督，難免出現(xiàn)受監(jiān)督方與監(jiān)督方均為同一方的局面，同時(shí)相應(yīng)的監(jiān)管部門缺乏專業(yè)的技術(shù)性評測人員，從而難以保證其對公共服務(wù)的監(jiān)管全面系統(tǒng)[8]。

2.3 服務(wù)管理不高效，居家養(yǎng)老服務(wù)效力不足

居家養(yǎng)老工作的責(zé)任主體歸為民政局，但其他相關(guān)聯(lián)動(dòng)部門，諸如老齡辦、衛(wèi)生事業(yè)局、財(cái)政局等，缺乏對居家養(yǎng)老的認(rèn)識(shí)，客觀上影響居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展進(jìn)度。居家養(yǎng)老服務(wù)以政府主導(dǎo)，同時(shí)也需要發(fā)揮社會(huì)組織力量，但從目前來看，從業(yè)人員社會(huì)保障落實(shí)不到位、服務(wù)團(tuán)隊(duì)不夠?qū)I(yè)化、特護(hù)人員和志愿者數(shù)量較少、家政人員綜合素質(zhì)普遍不高等等問題，都成為制約居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的一個(gè)短板。

綜上所述，基于我國居家養(yǎng)老服務(wù)正處在起步和探索階段這個(gè)現(xiàn)狀，宣傳、保障、服務(wù)多方面的原因限制了居家養(yǎng)老服務(wù)的有效開展和落實(shí)。運(yùn)作過程中涉及諸多主體、環(huán)節(jié)、選擇，如何整合各方資源、調(diào)動(dòng)各方力量，形成一股合力，推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)邁向制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化，從而產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，值得進(jìn)一步思考與探究。

3 居家養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐

居家養(yǎng)老服務(wù)不僅是一項(xiàng)新興的社會(huì)事業(yè)，同樣也是一個(gè)大而雜的系統(tǒng)工程。為了解決居家養(yǎng)老服務(wù)過程中信息渠道不通暢、保障機(jī)制不到位、服務(wù)管理不高效的問題，我們可從夯實(shí)居家養(yǎng)老服務(wù)基本平臺(tái)、完善居家養(yǎng)老服務(wù)保障機(jī)制、推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)多元治理三個(gè)維度，探討居家養(yǎng)老服務(wù)的創(chuàng)新實(shí)踐路徑，推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)健康有序發(fā)展。

3.1 夯實(shí)居家養(yǎng)老服務(wù)基本平臺(tái)

在傳統(tǒng)的家庭倫理觀念下，我國大部分老人不愿離開自己的家庭和社區(qū)，如何使居家養(yǎng)老普遍化、專業(yè)化、人性化，滿足老年人的預(yù)期，提高他們對居家養(yǎng)老服務(wù)的信任度，夯實(shí)居家養(yǎng)老服務(wù)基本平臺(tái)是第一步，即構(gòu)建宣傳引導(dǎo)平臺(tái)、強(qiáng)化專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)平臺(tái)、優(yōu)化政府購買服務(wù)平臺(tái)。

（1）構(gòu)建宣傳引導(dǎo)平臺(tái)。各級政府需要高度重視老年人養(yǎng)老問題，及時(shí)關(guān)心他們的生活，通過評估等措施，對老人的養(yǎng)老意愿進(jìn)行摸底和排查，匯總得出詳實(shí)的信息數(shù)據(jù)。針對不了解居家養(yǎng)老服務(wù)的老人進(jìn)行一對一宣傳引導(dǎo)，以重大節(jié)日為契機(jī)，發(fā)揮社區(qū)志愿者、大學(xué)生志愿者力量，引導(dǎo)老人和家庭子女轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念，宣傳黨和國家的各項(xiàng)養(yǎng)老政策，營造全社會(huì)關(guān)心扶持、個(gè)人積極參與的良好氛圍。

（2）強(qiáng)化專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)平臺(tái)。第一，健全人才培養(yǎng)學(xué)科體系，強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)。發(fā)揮當(dāng)?shù)馗叩仍盒?、職業(yè)院校教育優(yōu)勢，與其開展合作培養(yǎng)專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理人員，推動(dòng)建立多元化、多層次的養(yǎng)老人才培養(yǎng)機(jī)制，促進(jìn)專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)和就業(yè)落實(shí)。還要提升專業(yè)人才服務(wù)的社會(huì)地位，提高社會(huì)福利和待遇。第二，優(yōu)化隊(duì)伍建設(shè)環(huán)境。有關(guān)部門要制定嚴(yán)格的考核方案，進(jìn)一步規(guī)范養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)資格的申請、考核和認(rèn)證制度，并定期組織從業(yè)人員開展專業(yè)技能培訓(xùn)，按照《養(yǎng)老護(hù)理員國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》，嚴(yán)控準(zhǔn)入類型，細(xì)化認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，保證養(yǎng)老專業(yè)人才質(zhì)量，著力培養(yǎng)一批復(fù)合型高素質(zhì)服務(wù)人才。

（3）優(yōu)化政府購買服務(wù)平臺(tái)。通過開展政府購買服務(wù)，拉動(dòng)老年群體的養(yǎng)老消費(fèi)，增進(jìn)老年人對社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)同感和信任感，樂于接受服務(wù)，促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的推進(jìn)和發(fā)展。然而，在政府購買服務(wù)過程中難免因外部監(jiān)督機(jī)制的缺失而缺乏客觀性、公正性，所以，優(yōu)化政府購買服務(wù)還需引入獨(dú)立的第三方監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)接受專家學(xué)者、媒體大眾的監(jiān)督，以確保政府購買服務(wù)過程中成本、價(jià)格、質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化。

3.2 完善居家養(yǎng)老服務(wù)保障機(jī)制

我國人口老齡化程度正在加快，高齡化程度正在加深，建立健全居家養(yǎng)老服務(wù)體制機(jī)制，統(tǒng)籌服務(wù)設(shè)施發(fā)展機(jī)制、完善志愿者工作機(jī)制、健全從業(yè)人員激勵(lì)機(jī)制已經(jīng)成為推進(jìn)我國老年養(yǎng)老事業(yè)的重點(diǎn)。

（1）統(tǒng)籌服務(wù)設(shè)施發(fā)展機(jī)制。完善居家養(yǎng)老的補(bǔ)助補(bǔ)貼機(jī)制，政府應(yīng)對居家養(yǎng)老服務(wù)的水電、稅收等予以一定的支持，堅(jiān)持“政策統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、管理統(tǒng)一”的原則，提供優(yōu)質(zhì)的政策服務(wù)保障。推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，逐步引導(dǎo)社區(qū)醫(yī)院與老年人家庭形成醫(yī)療契約服務(wù)關(guān)系，在社區(qū)中建立“微”機(jī)構(gòu)，為照顧老人的家庭成員提供“喘息式”服務(wù)。

（2）完善志愿者工作機(jī)制。制定實(shí)施方案，廣泛調(diào)動(dòng)志愿者的力量，形成老年志愿者“三位一體”的工作機(jī)制：即招募社會(huì)化、管理正規(guī)化、服務(wù)常態(tài)化，壯大老年志愿者發(fā)展隊(duì)伍，使之成為居家養(yǎng)老服務(wù)的重要力量。加大對志愿者專業(yè)培訓(xùn)力度，鼓勵(lì)、支持高等院校、中等職業(yè)學(xué)校和中學(xué)生利用課余時(shí)間參加養(yǎng)老服務(wù)志愿活動(dòng)，并為志愿者提供相關(guān)便利。支持基層群眾性自治組織開展居家養(yǎng)老互助服務(wù)，依托志愿者力量，堅(jiān)持自愿性、長久性、特色性實(shí)施志愿服務(wù)工作，志愿者通過“線上+線下”方式積極參與為老服務(wù)，不斷推動(dòng)老年人志愿互助項(xiàng)目落地生根。

（3）健全從業(yè)人員激勵(lì)機(jī)制。加強(qiáng)對居家養(yǎng)老從業(yè)人員的教育制度，提高對中心建設(shè)的管理和監(jiān)督力度，引導(dǎo)從業(yè)人員樹立正確的核心價(jià)值觀念，全面規(guī)范從業(yè)人員錄用條件，嚴(yán)格考核標(biāo)準(zhǔn)、完善獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提升居家養(yǎng)老精細(xì)化管理水平。建立健全養(yǎng)老服務(wù)需求評估制度，提高老年人基本需求與從業(yè)人員服務(wù)質(zhì)量的匹配程度。同時(shí)創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步完善從業(yè)人員檔案信息，關(guān)心從業(yè)人員生活狀況，提高他們的待遇，注重個(gè)體差異實(shí)行差別激勵(lì)，采用物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)相結(jié)合的方式，全方位多領(lǐng)域調(diào)動(dòng)從業(yè)人員的積極性，引導(dǎo)從業(yè)人員形成大力宣傳“尊老敬老、愛崗敬業(yè)、無私奉獻(xiàn)”的精神，使居家養(yǎng)老服務(wù)工作更加人性化。

3.3 推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)多元治理

“政府主導(dǎo)、市場主體”的社會(huì)化養(yǎng)老已是大勢所趨，各級政府承擔(dān)“?；尽⒔C(jī)制、強(qiáng)監(jiān)管”的職責(zé)，在發(fā)揮好“托底”作用的同時(shí)，應(yīng)尊重市場規(guī)律，降低民間資本進(jìn)入門檻，為市場化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展“保駕護(hù)航”[9]。同時(shí)，進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)新時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)化治理模式已經(jīng)應(yīng)用到很多領(lǐng)域，居家養(yǎng)老服務(wù)也有了新機(jī)遇。形成政府主導(dǎo)以細(xì)化各項(xiàng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)資本參與以豐富養(yǎng)老服務(wù)形式，“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”協(xié)助以倡導(dǎo)社會(huì)化運(yùn)作的多元治理模式，持續(xù)充分發(fā)揮各治理主體的優(yōu)勢。

（1）細(xì)化政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。健全的法律體系是居家養(yǎng)老服務(wù)順利推進(jìn)的基本保障，各省、市、區(qū)級政府應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)國家相關(guān)部門關(guān)于發(fā)展老齡事業(yè)的法律條文、政策性文件，在具體的政策實(shí)施過程中明晰政府與市場定位，按老年人服務(wù)需求來研究制定地方推進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的措施。進(jìn)一步細(xì)化服務(wù)辦法，制定長遠(yuǎn)計(jì)劃、短期計(jì)劃，明確定期計(jì)劃等，與老年人家庭明確雙方的權(quán)利義務(wù)、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)價(jià)格，細(xì)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，減少各項(xiàng)行政審批名目，促進(jìn)居家養(yǎng)老事業(yè)提檔升級。

（2）鼓勵(lì)社會(huì)資本參與。政府在養(yǎng)老服務(wù)中起著“脊梁”的作用，應(yīng)加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展政策的執(zhí)行力度，加大激勵(lì)措施，通過補(bǔ)貼部分資金、優(yōu)惠部分稅費(fèi)、推行公建民營的方式，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦居家養(yǎng)老實(shí)體，放寬準(zhǔn)入機(jī)制，為社會(huì)力量進(jìn)入市場營造相對寬松的環(huán)境。同時(shí)，通過拓寬民間資本發(fā)展空間來實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金籌集渠道的多元化，形成政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作的方式，保證居家養(yǎng)老投入機(jī)制向著多元化、社會(huì)化、長效化方向發(fā)展，給社會(huì)資本營造互惠互利的環(huán)境。

（3）倡導(dǎo)“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”社會(huì)化運(yùn)作。近些年來，我國互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)蓬勃發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”已經(jīng)改造及影響了多個(gè)行業(yè)，對公共服務(wù)尤其是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)也帶來了發(fā)展機(jī)遇。借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的優(yōu)勢，依托面向省、市、區(qū)的便民服務(wù)熱線和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”帶來的大數(shù)據(jù)處理和信息及時(shí)傳播的優(yōu)勢，健全基本信息數(shù)據(jù)庫、養(yǎng)老服務(wù)需求數(shù)據(jù)庫、電子健康檔案數(shù)據(jù)庫、社會(huì)養(yǎng)老資源共享數(shù)據(jù)庫等，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源的最優(yōu)配置[10]。建立老年人健康信息網(wǎng)，逐步完善社區(qū)中心與虛擬養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)協(xié)同服務(wù)機(jī)制，加強(qiáng)對平臺(tái)監(jiān)管力度，做好獨(dú)居老人主動(dòng)關(guān)愛和緊急救助工作，建立失智老人防走失定位及救助服務(wù)。

4 結(jié)語

居家養(yǎng)老是一條符合我國國情、有益于緩解我國日益增加的養(yǎng)老壓力的一種重點(diǎn)服務(wù)方式，很多地區(qū)形成了富有特色的養(yǎng)老道路。政府高度重視，各方積極實(shí)踐，致力于構(gòu)建多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，南京“政府購買服務(wù)”模式、大連“家庭養(yǎng)老”模式、寧波“兩走”居家養(yǎng)老服務(wù)模式，已經(jīng)取得了初步的成績，居家養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)勢已經(jīng)體現(xiàn)。因此，在政府主導(dǎo)下，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、志愿者團(tuán)隊(duì)的積極性、匯集社會(huì)資本力量、整合養(yǎng)老資源，夯實(shí)養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、完善養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制保障、推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)多元治理，為地區(qū)因地制宜發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)提供借鑒方案和參考模式。

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Research on the Practice of Home-based Care Services Combined with Government-led and Socialized Operation

Ding Xuwen

( Soochow University, Suzhou 215123, Jiangsu, China )

With the growing trend of population aging in China, improving the home care service has become an urgent problem to solve in the construction of a harmonious society. This paper attempts to explore a practical approach to home-based care services that combines government-led and social operations, such as improving the basic platform for aging pension services, enhancing the security mechanism for old-age services and promoting the mufti-governance of old-age services.

home care services; government-led; socialized operations

D632

A

1009－8429(2019)01－0057－04

2018-09-10

丁敘文（1995-），女，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生。