楊蕾 韓大六

【摘要】十八大以來(lái)，以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的開放倒逼改革成為“十三五”規(guī)劃乃至更長(zhǎng)時(shí)期我國(guó)對(duì)外開放戰(zhàn)略的重大舉措。作為一種新的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理模式，中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”管理體制是我國(guó)外資管理體制的一大創(chuàng)新。在負(fù)面清單行業(yè)動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程中，雖然其開放度、透明度及可預(yù)見(jiàn)性已大幅提高，但仍存在一些問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)問(wèn)題的分析，提出我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單行業(yè)調(diào)整的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】中國(guó);自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū);負(fù)面清單;行業(yè)選擇

十八大以來(lái)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略成為中國(guó)新一輪改革開放頂層設(shè)計(jì)和建設(shè)的重要組成部分。其“負(fù)面清單”管理制度的實(shí)施，不僅為市場(chǎng)資源配置決定性作用的發(fā)揮夯實(shí)了基礎(chǔ)，也為全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的建設(shè)創(chuàng)造了條件。作為我國(guó)外資管理體制一大創(chuàng)新，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單的開放度與透明度雖已大幅提高，但距離十九大報(bào)告提出的“賦予自貿(mào)區(qū)更大改革自主權(quán)”的更高目標(biāo)仍有一段距離。因此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”在行業(yè)選擇上仍需不斷完善，以盡可能多地發(fā)揮其正向效應(yīng)。

一、我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單管理目標(biāo)

負(fù)面清單是指一國(guó)政府保留權(quán)力制定針對(duì)外資的與最惠國(guó)待遇不符的管理限制措施。負(fù)面清單管理的首要目標(biāo)是對(duì)外開放，即允許清單外行業(yè)的外資充分享受準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。其次，控制外資在我國(guó)特定行業(yè)（如幼稚行業(yè)）的進(jìn)入數(shù)量和速度，避免對(duì)這些行業(yè)產(chǎn)生不利后果。

二、我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單行業(yè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的現(xiàn)狀

自上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)于2013年提出第一版“負(fù)面清單”，至今已修訂4次（2014版、2015版、2017版和2018版）。清單長(zhǎng)度從190項(xiàng)縮減至45項(xiàng)，縮短了76%。從清單的內(nèi)容來(lái)看，2013版負(fù)面清單按照2011版國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類編制，具體管理措施共190項(xiàng)，涉及16門類、68個(gè)大類、154個(gè)中類、5 56個(gè)小類。在小類中，實(shí)行了正面與負(fù)面列示相結(jié)合的方式。從清單行業(yè)選擇來(lái)看，2013版的負(fù)面清單中對(duì)小類行業(yè)進(jìn)行特殊管理占了將近50%。對(duì)制造業(yè)開放程度較高，而對(duì)服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)的開放極為小心。

到了2018年版負(fù)面清單，從內(nèi)容上看，只保留了45條特別管理措施，進(jìn)一步縮小了外商投資審批范圍。從行業(yè)選擇看，一、二、三產(chǎn)業(yè)全面放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，涉及金融、交通運(yùn)輸、商貿(mào)流通、專業(yè)服務(wù)、制造、基礎(chǔ)設(shè)施、能源、資源、農(nóng)業(yè)等各領(lǐng)域，共22項(xiàng)開放措施：并列出了汽車、金融領(lǐng)域?qū)ν忾_放路線圖時(shí)間表，逐步加大開放力度，給予相關(guān)行業(yè)一定過(guò)渡期，增強(qiáng)開放的可預(yù)期性。

三、我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單行業(yè)動(dòng)態(tài)調(diào)整存在的問(wèn)題

（一）行業(yè)分類同國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)不一致

我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單的行業(yè)分類是以國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類為基礎(chǔ)的，而國(guó)際上通用的行業(yè)分類是以wTO《服務(wù)部門分類列表的文件》為依據(jù)的。行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)不同導(dǎo)致了我國(guó)在與其他國(guó)家進(jìn)行貿(mào)易投資談判時(shí)的不順，甚至不能達(dá)成協(xié)議。

（二）國(guó)內(nèi)法提供行業(yè)監(jiān)管的依據(jù)不夠

當(dāng)前我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的負(fù)面清單不像加拿大、美國(guó)等國(guó)那樣，能夠明示每一個(gè)負(fù)面清單行業(yè)與不符措施中的特殊監(jiān)管條款來(lái)自于國(guó)內(nèi)已有的哪一項(xiàng)法律法規(guī)。這意味著在未來(lái)雙邊投資協(xié)定談判中，我國(guó)刪減降低負(fù)面清單規(guī)模和通過(guò)國(guó)內(nèi)立法提供負(fù)面清單行業(yè)監(jiān)管依據(jù)的任務(wù)還很重。

（三）服務(wù)業(yè)開放存在問(wèn)題

從目前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單涉及的服務(wù)業(yè)來(lái)看，存在以下不足：服務(wù)業(yè)總體開放不足與某些領(lǐng)域過(guò)度開放并存：名義開放度較高，而實(shí)際開放度較低;重視外資準(zhǔn)入前的監(jiān)管，缺乏有效的事中事后監(jiān)管手段。

（四）清單外行業(yè)內(nèi)外資不一致

清單外行業(yè)外資獲得的優(yōu)惠優(yōu)于或超過(guò)內(nèi)資是我國(guó)改革過(guò)程中各地方政府大力招商引資過(guò)程中常見(jiàn)的問(wèn)題。區(qū)域和局部的政策洼地給予了外資在部分地區(qū)、行業(yè)獲得準(zhǔn)入門檻的超國(guó)民待遇。

（五）過(guò)度注重清單的簡(jiǎn)短

負(fù)面清單行業(yè)調(diào)整中，國(guó)內(nèi)外輿論都傾向于看到一份更簡(jiǎn)短的負(fù)面清單?；谖覈?guó)處于改革轉(zhuǎn)型期，部分行業(yè)審批準(zhǔn)入仍較為繁雜，很多政策制定者會(huì)更加注重負(fù)面清單的縮減，而沒(méi)有足夠注重未來(lái)政策調(diào)整的靈活性。

四、我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單行業(yè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的建議

（一）完善清單行業(yè)的分類方式

建議我國(guó)采取聯(lián)合國(guó)產(chǎn)品總分類體系（cPc），或者建立起兩者的對(duì)應(yīng)關(guān)系，以便外資了解我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單，減少雙邊投資協(xié)定談判的曲解。

（二）做到入單有據(jù)

具體行業(yè)是否入單，應(yīng)該基于一定的事實(shí)和依據(jù)，或者是基于國(guó)防、安全、資源、社會(huì)、文化等因素的保護(hù)，或者是基于我國(guó)已有的國(guó)內(nèi)法律和法規(guī)需要管理，或者是基于其特殊的經(jīng)濟(jì)地位而需要放入負(fù)面清單管理。

（三）進(jìn)一步推動(dòng)服務(wù)業(yè)開放度

一是進(jìn)一步開放電信服務(wù)、物流服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)等領(lǐng)域的外商準(zhǔn)入：二是對(duì)服務(wù)業(yè)主管部門的權(quán)責(zé)義務(wù)做出明確規(guī)定，并建立相應(yīng)的第三方評(píng)估機(jī)制，監(jiān)督主管部門的政策執(zhí)行力度和執(zhí)行效果：三是強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。

（四）清單外行業(yè)內(nèi)外資一視同仁

對(duì)于清單外行業(yè)應(yīng)該進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)內(nèi)各部門放松相關(guān)管制，在給予外資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的同時(shí)，降低國(guó)內(nèi)與國(guó)外企業(yè)的進(jìn)入門檻，切實(shí)做到清單外行業(yè)可注冊(cè)、可經(jīng)營(yíng)，內(nèi)外資一視同仁。

（五）負(fù)面清單“瘦身”過(guò)程中注重未來(lái)政策調(diào)整的靈活性

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于上升期和調(diào)整期，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)現(xiàn)代社會(huì)科技進(jìn)步日新月異，新興和幼稚行業(yè)層出不窮。因此，在縮減負(fù)面清單的過(guò)程中要注重未來(lái)政策調(diào)整的靈活性。在制定負(fù)面清單的過(guò)程中，首先嚴(yán)格把控關(guān)乎國(guó)家經(jīng)濟(jì)文化安全及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等敏感領(lǐng)域：對(duì)優(yōu)勢(shì)行業(yè)原則上予以開放，但采取適度的保護(hù)措施，為政策調(diào)整提供空間：審慎保護(hù)不具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，如綜合考慮行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、重要性、敏感性來(lái)對(duì)產(chǎn)業(yè)設(shè)置不同層次的限制措施。再者在清單制定過(guò)程中，建議我國(guó)也采用國(guó)際通用的框架結(jié)構(gòu)，列出一個(gè)第二類負(fù)面清單，將我國(guó)核心產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)有不符措施以及未來(lái)可能采取措施的權(quán)利列入其中。