沈圳

摘 要：四大金融資產(chǎn)管理公司是我國金融體系中的一個特殊領(lǐng)域，在防范化解金融風(fēng)險、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮不可或缺重要作用。本文針對金融資產(chǎn)管理公司的管理體制存在的問題，進行了詳細(xì)分析，以厘清問題、明確目標(biāo)、強化管理責(zé)任，促進四大資產(chǎn)公司國有金融資本保值增值，實現(xiàn)管理體制的完善和機構(gòu)的調(diào)整。

關(guān)鍵詞：金融資產(chǎn)管理公司;管理體制;改革

一、金融資產(chǎn)管理公司簡介

金融資產(chǎn)管理公司，又稱資產(chǎn)公司，在我國龐大復(fù)雜的金融體系中具有特殊作用。1999年，為了處置金融風(fēng)險，化解國有大型商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，我國成立了四大資產(chǎn)公司，包括華融公司、信達(dá)公司、東方公司、長城公司。成立之初，資產(chǎn)公司以政策性業(yè)務(wù)為主體，通過收購、管理、處置國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，促進了國有銀行資產(chǎn)負(fù)債表和金融體系整體的健康。2007年以來，資產(chǎn)公司探索出一條商業(yè)化發(fā)展的路子，在原有不良資產(chǎn)收處業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，拓展出投資、融資、咨詢、托管等業(yè)務(wù)，同時在處置風(fēng)險機構(gòu)過程中，逐漸成長為包含銀、證、保、信、基以及其他行業(yè)子公司在內(nèi)的綜合金融集團。2017年以來，按照中央和銀行業(yè)監(jiān)督管理部門要求，資產(chǎn)公司堅定回歸主業(yè)，從而更好發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)、防范金融風(fēng)險、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的職能。

從資產(chǎn)公司發(fā)展歷史可以看出，資產(chǎn)公司是經(jīng)由中央政府決定設(shè)立、由國家信用支持的，以“防范化解金融風(fēng)險、保障國家金融安全、服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展”為使命，以“不良資產(chǎn)收購、管理、經(jīng)營和處置以及資產(chǎn)管理”為主業(yè)，目前均已形成不同規(guī)模的“金融控股集團”組織架構(gòu)，以“綜合性金融服務(wù)”為特色的非銀金融機構(gòu)，目前業(yè)已形成我國經(jīng)濟金融體系中必不可少的機構(gòu)門類，是防范化解金融風(fēng)險、支持實體經(jīng)濟、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要金融力量。從資產(chǎn)規(guī)模來看，四家資產(chǎn)管理公司已經(jīng)成為大中型金融控股機構(gòu)。從牌照上看，已經(jīng)成為集銀行、證券、保險、信托、基金、置業(yè)等為一體的控股集團。與此同時，資產(chǎn)公司從存量資產(chǎn)角度服務(wù)實體經(jīng)濟，與商業(yè)銀行、券商、保險、信托等以增量為主的金融機構(gòu)相比，有著本質(zhì)區(qū)別。

二、資產(chǎn)公司目前存在的問題

經(jīng)過20年的發(fā)展，在四家資產(chǎn)公司做出突出業(yè)績的同時，對其實施管理的體制呈現(xiàn)出多方面問題，既影響了資產(chǎn)公司服務(wù)經(jīng)濟的效能，又不利于其自身發(fā)展。

1.股權(quán)結(jié)構(gòu)單一與出資人缺位

有效的股權(quán)結(jié)構(gòu)是有效的公司治理的基礎(chǔ)。目前資產(chǎn)管理公司在公司治理優(yōu)化過程中，均逐步引入了戰(zhàn)略投資者和社會公眾股東，其中華融、信達(dá)實現(xiàn)了交易所上市，而東方、長城也是完成了股份制改革和引入戰(zhàn)略投資者，下一步可能擇機啟動上市，但仍存在股權(quán)結(jié)構(gòu)單一與出資人缺位的問題。

以五大國有商業(yè)銀行為主要代表的大型銀行和全國性股份制商業(yè)銀行公司的管理體制改革和治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化啟動較早，國家投入的資源較為豐富，相繼完成了股份制改革和境內(nèi)外資本市場上市，公司治理模式相較于其他金融機構(gòu)較為成熟。但是即便如此，一股獨大造成公司治理低效的現(xiàn)象在上述金融機構(gòu)中仍不同程度地存在。與五大國有商業(yè)銀行相比，資產(chǎn)管理公司一股獨大現(xiàn)象更為顯著。目前資產(chǎn)管理公司股權(quán)結(jié)構(gòu)中雖有其他戰(zhàn)略投資者或者公眾股東，戰(zhàn)略投資者中含大型國有金融機構(gòu)和著名外資機構(gòu)，但持股比例均較小。

“委托――代理”理論是公司治理的基本理論。根據(jù)“委托――代理”理論，國有股一股獨大，若缺乏適宜的反制性制度安排，易造成所有者缺位、公司治理機制失效。在我國經(jīng)濟改革發(fā)展歷程中，國有企業(yè)國家所有權(quán)的代理行使仍然是一個重大現(xiàn)實課題，“一股獨大之下的內(nèi)部人控制”并不鮮見。對于國有金融資產(chǎn)管理公司，由于缺乏確定的出資人（所有者）為金融企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值負(fù)責(zé)，金融機構(gòu)經(jīng)營效果取決于內(nèi)部經(jīng)營管理人員。

從目前制度安排來看，對內(nèi)部經(jīng)營管理人員的監(jiān)督和制約缺乏有效方法。由于內(nèi)部管理人員系中央政府委托有關(guān)部門選派和任命，個人前景、實際收入、社會影響力則成為內(nèi)部管理人員主要的考慮因素，出資人的盈利指標(biāo)、安全指標(biāo)并非核心考慮指標(biāo)。

另外，從四大資產(chǎn)管理公司的監(jiān)事會功能來看，現(xiàn)有的監(jiān)事會更多是事后監(jiān)督，經(jīng)營管理人員無須與監(jiān)事會確定業(yè)績目標(biāo)，在人事任免方面的話語權(quán)較弱，整體監(jiān)督效能尚未達(dá)到有效防范內(nèi)部人控制的力度。

2.管理體制“多龍治水”

“委托――代理”理論框架下，出資人權(quán)責(zé)對等也是“委托――代理”關(guān)系得以順利實現(xiàn)的必要前提。從當(dāng)下四大資產(chǎn)公司管理體制實踐來看，財政部以“管資本”為抓手，負(fù)責(zé)國有金融資本基礎(chǔ)管理、績效評價、保值增值等。銀保監(jiān)會（原銀監(jiān)會）從市場監(jiān)管角度出發(fā)，“管風(fēng)險、管準(zhǔn)入、管法人”，由于受國務(wù)院委托代管四大資產(chǎn)管理公司的關(guān)系，在人事、組織、紀(jì)檢等“管人”方面履行相當(dāng)程度的實際權(quán)力。人民銀行的貨幣政策執(zhí)行、金融穩(wěn)定管理等方面職能也對資產(chǎn)公司形成直接影響，2018年國務(wù)院機構(gòu)改革以來，人民銀行又負(fù)責(zé)統(tǒng)籌金融控股集團監(jiān)管試點工作，但下一步人民銀行監(jiān)管范圍下的金控集團口徑、具體路徑、與其他部委的協(xié)調(diào)機制尚待明確。

對資產(chǎn)管理公司“多龍治水”的管理格局是在歷史發(fā)展中逐步形成的，具有歷史合理性，但其弊端也是明顯的。管理體制職責(zé)不清，國務(wù)院有關(guān)部門對四大資產(chǎn)管理公司的管理協(xié)調(diào)存在難度，“都行駛管理權(quán)、都不承擔(dān)管理責(zé)任”的情況一定程度上存在。“多頭管理”容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不對等，對出資人代表職責(zé)的成文法尚不明確，管人管事管資產(chǎn)銜接不到位。職能作用發(fā)揮缺位越位、控股股東履職不規(guī)范、管理主體權(quán)責(zé)不清阻礙了國有金融資產(chǎn)管理公司的穩(wěn)健發(fā)展。

人事權(quán)限是最重要的管理權(quán)之一。從人事權(quán)限上看，四大資產(chǎn)公司高管層的人事權(quán)屬于“出資人評價、組織部門干部管理、監(jiān)管部門否決”的模式。資產(chǎn)公司領(lǐng)導(dǎo)班子由銀保監(jiān)會（原銀監(jiān)會）根據(jù)中央授權(quán)管理，組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察等均歸口監(jiān)管部門管理。高管資格認(rèn)定由銀保監(jiān)會（原銀監(jiān)會）機構(gòu)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。財政部門雖然發(fā)揮著出資人的角色，但是并未在資產(chǎn)公司人事安排上享有與其出資水平相稱的權(quán)利。重要人事安排“出資人評價、組織部門干部管理、監(jiān)管部門否決”的運行框架在實際上演變成“銀保監(jiān)會黨委商有關(guān)部門提出建議、國務(wù)院任命、銀保監(jiān)會建議權(quán)權(quán)重最大”的模式。在這種模式下，管理者更加傾向于對上級組織即監(jiān)管部門負(fù)責(zé)而向非出資人負(fù)責(zé)。

3.監(jiān)管部門監(jiān)管職能目標(biāo)多元

四大資產(chǎn)公司受銀保監(jiān)會（原銀監(jiān)會）監(jiān)管。銀保監(jiān)會作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，履行監(jiān)管包括資產(chǎn)公司在內(nèi)的政府公共管理職能。在具體管理過程中，監(jiān)管職能與促進行業(yè)發(fā)展職能往往發(fā)生交叉，監(jiān)管機構(gòu)既履行監(jiān)管職能又承擔(dān)幫助公司發(fā)展的責(zé)任，監(jiān)管職能獨立客觀受到很大挑戰(zhàn)。

對于監(jiān)管職能，監(jiān)管機構(gòu)立足“管風(fēng)險、管準(zhǔn)入、管法人”，對于相關(guān)風(fēng)險指標(biāo)、業(yè)務(wù)和機構(gòu)準(zhǔn)入等進行嚴(yán)格把關(guān)。而對于促進發(fā)展職能，監(jiān)管機構(gòu)將更加側(cè)重資產(chǎn)規(guī)模、盈利能力、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、政治重要性等因素，從而在監(jiān)管理念上，會更多從包括資產(chǎn)公司在內(nèi)的會管機構(gòu)角度去考慮監(jiān)管，防風(fēng)險的首要位置可能會受到影響。

對這兩種目標(biāo)的偏好，會隨著社會形勢、經(jīng)濟周期、監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)人偏好等而隨機波動。若同時負(fù)責(zé)企業(yè)發(fā)展和機構(gòu)監(jiān)管，那就意味著監(jiān)管面臨具有兩個目標(biāo)約束的函數(shù)，在進行資源配置時要綜合考慮兩個目標(biāo)，若目標(biāo)并不完全一致，則需要權(quán)衡和取舍，從而很可能使得雙重目標(biāo)都難以實現(xiàn)最佳效果。近幾年的金融局部風(fēng)險的頻繁爆發(fā)，與監(jiān)管部門同時承擔(dān)監(jiān)管和發(fā)展兩項可能沖突的職能有很大關(guān)聯(lián)。

從監(jiān)管機構(gòu)和四大資產(chǎn)公司實際聯(lián)系來看，資產(chǎn)公司既是銀保監(jiān)會根據(jù)中央授權(quán)管理領(lǐng)導(dǎo)班子的金融機構(gòu)，又是銀保監(jiān)會的監(jiān)管對象。這種歷史原因形成的關(guān)系，導(dǎo)致監(jiān)管者和被監(jiān)管者應(yīng)有的“監(jiān)管關(guān)系”一定程度上變成了“父子關(guān)系”。四大資產(chǎn)公司黨委、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營層多名人員曾長期在監(jiān)管機構(gòu)任職，與監(jiān)管部門人員履歷交集很大，有的監(jiān)管人員在日后還可能赴資產(chǎn)公司工作。對于這個客觀情況的利弊當(dāng)然要分兩面看，不可全面否定。但是這些因素混合在一起，確實形成了監(jiān)管實踐中非常重要的軟肋。

4.監(jiān)管部門監(jiān)管力量不足

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)〔2003〕30號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國保險監(jiān)督管理委員會主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)〔2003〕61號），國務(wù)院2003年確定中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會機關(guān)事業(yè)編制分別為450名、400名。而根據(jù)2018年銀保監(jiān)會 “三定”方案《中國銀行保險監(jiān)督管理委員會職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，銀保監(jiān)會機關(guān)事業(yè)編制925名。

2003年末，境內(nèi)銀行業(yè)、保險業(yè)資產(chǎn)規(guī)模分別是28萬億和9123千億，而截至2018年末，這個指標(biāo)分別是261.4萬億元和18萬億元，資產(chǎn)規(guī)模增加了幾十倍，但是監(jiān)管人員基本沒有增加，監(jiān)管力量不足，影響到了監(jiān)管效能。

三、對策建議

1.多策并舉，促進股權(quán)多元化

為解決一股獨大問題，建議對資產(chǎn)公司進行股權(quán)多元化改革，試點多元化市場主體入股，促進治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

目前不良資產(chǎn)行業(yè)已經(jīng)形成“1+2+N”的市場格局，資產(chǎn)公司已經(jīng)是處于相對完全競爭狀態(tài)的市場主體。可按照2018年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），將資產(chǎn)公司定位為第三類充分競爭型企業(yè)，按照市場化原則，進一步加大股權(quán)開放力度，引入各類資本，參照國務(wù)院國資委管理的企業(yè)的混合所有制改革，擇機推進管理層和員工持股，促進股權(quán)合理分散，提高公司治理有效性。股權(quán)分散可以與資本補充統(tǒng)籌考慮。東方資產(chǎn)、長城資產(chǎn)“股改、引戰(zhàn)、上市”三部曲要繼續(xù)推進。

在股權(quán)分散方面，可以參照國務(wù)院國資委管理的中國聯(lián)通混改模式：將部分公司股權(quán)釋放給其他國有資本、非國有資本和公司員工;引入處于行業(yè)領(lǐng)先地位且與資產(chǎn)管理公司具有協(xié)同效應(yīng)的戰(zhàn)略投資者，包括實力雄厚的金融和產(chǎn)業(yè)集團、國際國內(nèi)領(lǐng)先的投資基金、垂直行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)、頭部互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等;加強經(jīng)營層隊伍建設(shè)，探索市場化管理模式;建立員工股權(quán)激勵機制，通過限制性股票、股票期權(quán)等形式，吸引和留住高素質(zhì)員工，促進股東、公司、員工的利益一致。

2.強化國有金融資本出資人集中統(tǒng)一管理職能

《意見》對國有金融資本管理做出頂層設(shè)計和重大部署，強調(diào)理順國有金融資本管理體制，完善國有金融資本管理制度，再次明確國有金融資本集中統(tǒng)一授權(quán)管理，壓實財政部門的管理責(zé)任，明確國有金融資本由“管企業(yè)”到“管資本”的轉(zhuǎn)變。資本集中統(tǒng)一授權(quán)管理，有利于強化國有金融資本出資人職權(quán)，彌補出資人缺位現(xiàn)象。

《意見》的出臺標(biāo)志著財政部門和其他金融監(jiān)管部門的職責(zé)更加明確，財政部門作為履行國有金融資本出資人的機構(gòu)，行駛內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)，確保國家在國有金融機構(gòu)的國有資本保值增值。

在具體架構(gòu)設(shè)計上，可參考匯金模式，通過在財政部與四大資產(chǎn)管理公司之間的中間層公司行使股東權(quán)利，或者按照節(jié)約國企資源和歸并同類原則，劃轉(zhuǎn)并直接由匯金公司行使國有股東權(quán)利。該中間層公司應(yīng)當(dāng)保持國有全資，不具體負(fù)責(zé)經(jīng)營事務(wù)，專司國有金融資本的股權(quán)管理職能。具體來講，該公司接受上級政府和財政部門的監(jiān)督管理，發(fā)揮四大金融資產(chǎn)管理公司出資人作用，向資產(chǎn)公司派駐股權(quán)董事，參與股權(quán)轉(zhuǎn)讓、分紅，按股東權(quán)限參與重大資本決策。這種模式可以最大程度上促進所有者代表作為股東的“歸位”。同時可以改變目前財政部直接控股資產(chǎn)公司的局面，豐富國有出資人的種類，還可以使資產(chǎn)公司非常集中的股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化起來，為長城、東方的上市鋪路。

3.提高監(jiān)管專注度和效能

2018年3月通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》明確了“將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行”。職能調(diào)整的邏輯之一是分離金融業(yè)的發(fā)展與監(jiān)管職能，分離監(jiān)管重大規(guī)制的制訂與執(zhí)行職能，降低監(jiān)管部門的裁量權(quán)，提高監(jiān)管行為的原則性和可預(yù)測性，從而促進微觀監(jiān)管部門更加聚焦監(jiān)管執(zhí)行，提升監(jiān)管效能。

目前，人民銀行正通過對五家金融控股公司進行模擬監(jiān)管試點，累積相關(guān)經(jīng)驗，建立相應(yīng)的監(jiān)管制度。鑒于四大資產(chǎn)公司的業(yè)務(wù)規(guī)模、組織架構(gòu)、牌照種類等已經(jīng)具備金融控股集團的形態(tài)，可從金融控股集團監(jiān)管角度，將四大資產(chǎn)公司部分監(jiān)管范疇新增或轉(zhuǎn)隸至人民銀行。

監(jiān)管效能提升方面，進一步充實非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查、行政處罰等監(jiān)管力量。完善監(jiān)管法制法規(guī)，補充日常監(jiān)管和處罰的上位法依據(jù)。完善現(xiàn)有機構(gòu)監(jiān)管體制，提高功能監(jiān)管水平。將日常監(jiān)督和教育指導(dǎo)有機結(jié)合起來。對資產(chǎn)公司所設(shè)立的非金融子公司，也要將其設(shè)立、業(yè)務(wù)范圍、高管資格等納入監(jiān)管范疇。

四、結(jié)語

四大金融資產(chǎn)管理公司是我國金融體系中的一個特殊領(lǐng)域，雖然與銀行業(yè)相比整體資產(chǎn)規(guī)模差距較大，但是在防范化解金融風(fēng)險、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮不可或缺重要作用。筆者認(rèn)為，針對金融資產(chǎn)管理公司的管理體制，要害在于厘清問題、明確目標(biāo)、強化管理責(zé)任，促進四大資產(chǎn)公司國有金融資本保值增值，提升功能屬性，管理體制和機構(gòu)的變動并非本質(zhì)目標(biāo)。當(dāng)然在實現(xiàn)本質(zhì)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)管理體制的完善和機構(gòu)的調(diào)整也可探索。

參考文獻(xiàn)

1.建立健全“四梁八柱”，做強做優(yōu)做大國有金融資本――財政部負(fù)責(zé)人就學(xué)習(xí)貫徹 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》 答記者問.預(yù)算管理與會計，2018（8）.

2.劉明康.健全國有金融資產(chǎn)管理體制.行政管理改革，2010（11）.

3.孫天琦.國有金融資產(chǎn)管理研究.當(dāng)代經(jīng)濟科學(xué)，2004（7）.

4.國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知（國辦發(fā)〔2003〕30號）.

5.國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國保險監(jiān)督管理委員會主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知（國辦發(fā)〔2003〕61號）.