劉圓

摘 要：作為社會資本的一部分，我國的農(nóng)村社會組織一直處于發(fā)展較為薄弱的階段。進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村社會組織，鄉(xiāng)村治理既是完善國家治理體系、提高鄉(xiāng)村治理能力的關(guān)鍵，更是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。為此，中共十九大報告指出，要打造共建共治共享的社會治理格局。本文著重分析了現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村治理存在的問題，并從減少行政干預(yù)、健全法律機(jī)制、提升專業(yè)能力三個方面給出了具體建議，從而進(jìn)一步發(fā)展壯大農(nóng)村社會組織。

關(guān)鍵詞：社會資本;國家治理;農(nóng)村社會組織

中圖分類號：C912 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）08-0075-03

改革開放40多年以來，我國農(nóng)村社會組織在曲折發(fā)展的過程中不斷成熟壯大，在社會治理方面取得了豐碩成果。黨的十九大報告指出，要打造共建共治共享的社會治理格局?！睹裾筷P(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》還提出，力爭到2020年，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)平均擁有不少于10個社區(qū)社會組織，農(nóng)村社區(qū)平均擁有不少于5個社區(qū)社會組織。進(jìn)入新時代后，農(nóng)村社會組織在釋放活力、規(guī)范管理等方面依然面臨許多挑戰(zhàn)，在脫貧攻堅(jiān)、化解社會矛盾、提供公共服務(wù)方面仍有發(fā)展?jié)摿Α?/p>

一、新時代下發(fā)展我國農(nóng)村社會組織的現(xiàn)實(shí)意義

（一）有利于推進(jìn)國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化

亨廷頓曾指出：“組織是通往政治權(quán)力之路，也是政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)，因而也是政治自由的前提……身處正在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化之中的當(dāng)今世界，誰能組織政治，誰就能掌握未來?！鄙鐣M織化程度已成為衡量一個國家現(xiàn)代化發(fā)展水平的重要標(biāo)志之一。當(dāng)前我國社會組織存在總量不足、質(zhì)量低下和結(jié)構(gòu)失衡的問題，只有不斷發(fā)展壯大農(nóng)村社會組織，健全社會組織體制機(jī)制，形成多元共治格局，才能實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。

（二）有利于增加利益表達(dá)，化解鄉(xiāng)村社會矛盾

當(dāng)今，我國改革已進(jìn)入攻堅(jiān)克難的階段，各種社會矛盾也日益凸顯，在鄉(xiāng)村脫貧、土地流轉(zhuǎn)、房屋拆遷等方面糾紛不斷增多，村民之間、村干部與村民間、村民與村委會間的矛盾呈現(xiàn)復(fù)雜化、多樣化的趨勢。鄉(xiāng)村社會矛盾本屬于人民內(nèi)部矛盾，但如果處理不當(dāng)，就有可能將矛盾激化，發(fā)展演變?yōu)槿后w性上訪事件，增加社會對抗性與失范性風(fēng)險。發(fā)展農(nóng)村社會組織，有助于暢通農(nóng)民利益表達(dá)渠道，有效反饋基層群眾合理訴求，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防和化解社會矛盾機(jī)制建設(shè)。

（三）有利于整合鄉(xiāng)村資源，豐富公共產(chǎn)品供給

農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金短缺，難有財(cái)力支持鄉(xiāng)村公共事業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致公共產(chǎn)品與服務(wù)供給不足。另一方面，隨著鄉(xiāng)土文化的流失，鄉(xiāng)村呈現(xiàn)原子化、分散化趨勢，不能僅依靠村委會組織鄉(xiāng)村事務(wù)，更需要社會組織激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。通過社會組織自下而上整合資源，使農(nóng)民自發(fā)組織起來解決切身利益問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會組織的自我教育、自我管理、自我引導(dǎo)與自我成長，不斷推動社會治理重心向基層下移，實(shí)現(xiàn)社會與村民的良性互動，從而形成多元化公共產(chǎn)品供給模式。

二、我國農(nóng)村社會組織的現(xiàn)存問題

（一）行政干預(yù)過多，組織發(fā)展缺少空間

從1949—1980年的30余年時間中，嚴(yán)格地說，在中國農(nóng)村沒有任何資源、自主意義上的民間組織。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人民公社的逐步瓦解，農(nóng)村基層社會才大量興起草根性的社會組織，豐富了共同利益的空間。但是，進(jìn)入20世紀(jì)80年代后期，我國政府開始對社會組織進(jìn)行清理整頓、對口管理、法制約束，對農(nóng)村合作基金會等組織進(jìn)行了整頓、取締，使得原本就先天不足的農(nóng)村社會組織進(jìn)入曲折發(fā)展階段。1989年，國務(wù)院通過了《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，規(guī)定社會團(tuán)體必須在民政部門登記注冊，并具體規(guī)定了我國社會組織的雙重管理體制。這種管理體制帶來了兩方面的問題，一方面登記機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管部門權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致為了規(guī)避責(zé)任而互相推諉;另一方面，嚴(yán)格的組織入口更擠壓了農(nóng)村社會組織的發(fā)展空間。

在“行政吸納社會”的體制中，國家與社會融合，很容易帶來農(nóng)村社會組織的異化，使農(nóng)村社會組織趨于依附化、行政化。政府通過行政手段控制社會組織的發(fā)展，使其發(fā)展不會對國家權(quán)威產(chǎn)生挑戰(zhàn)，但這阻礙了更為深層的社會自主治理與改革發(fā)展。合村并組后，為了加速新村莊的內(nèi)部融合，政府通過各種途徑對其施加影響，包括對干部競選者施加干預(yù)、利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威處理鄉(xiāng)村事務(wù)，使得村級組織的行政性進(jìn)一步被強(qiáng)化。正如賀雪峰講到的“合村并組，后患無窮”，村民忙于“政務(wù)”而不是“村務(wù)”，同時進(jìn)一步加重了作為“半熟人社會”的鄉(xiāng)村的治理負(fù)擔(dān)與成本，對于具有自治屬性的農(nóng)村社會組織則疏于發(fā)展和管理，農(nóng)村社會組織發(fā)展的消極因素逐漸增多。

（二）法律體制不健全，組織發(fā)展缺少保障

法律是社會組織參與社會治理的基礎(chǔ)，然而，現(xiàn)階段我國針對農(nóng)村社會組織的相關(guān)法律體系尚未建立。我國關(guān)于農(nóng)村社會組織的相關(guān)法律法規(guī)還較為欠缺，存在一定的滯后性。2007年我國出臺了《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》，雖然農(nóng)村社會組織發(fā)展有了一定的法律依據(jù)，但是范圍的限定阻礙了農(nóng)村社會組織的多元化發(fā)展，同時法律的盲區(qū)也導(dǎo)致其他農(nóng)村社會組織的責(zé)任與權(quán)利游離于法律之外，缺少社會權(quán)威性?！渡鐣F(tuán)體登記管理?xiàng)l例》就社會組織成立方面，沒有依據(jù)城市與農(nóng)村的差異進(jìn)行分類管理，不能促使農(nóng)村社會組織個性化發(fā)展，對農(nóng)村社會組織要求過高，導(dǎo)致部分農(nóng)村社會組織處于非法的尷尬境地。雖然，政府倡導(dǎo)創(chuàng)新社會治理，但現(xiàn)階段常停留在宏觀的文件層面，缺少微觀層面的政策法規(guī)，難以法律形式引導(dǎo)其規(guī)范發(fā)展。

社會組織因其公益性產(chǎn)權(quán)與非營利性特征，必須接受公開的社會監(jiān)督，而我國農(nóng)村社會組織缺乏外部監(jiān)督機(jī)制與內(nèi)部自律機(jī)制。一方面，外部監(jiān)督機(jī)制的缺失使得民間社會組織處于真空狀態(tài)，公益性侵吞財(cái)產(chǎn)事件頻發(fā)，直接影響了其社會公信力。此類事件常通過社會媒體曝光，目前還未形成公益財(cái)產(chǎn)保護(hù)的公眾舉報機(jī)制，阻礙了農(nóng)村社會組織的可持續(xù)性發(fā)展。另一方面，內(nèi)部自律機(jī)制的缺失，加之農(nóng)村“灰色勢力”“村霸”等現(xiàn)象的存在，使得農(nóng)村社會組織未形成民主化的現(xiàn)代管理模式，決策權(quán)常集中在少數(shù)人的手中，個人常以有限的社會資源謀取私利。

（三）自身能力不足，組織發(fā)展缺少動力

組織運(yùn)行的基礎(chǔ)是人，具備較強(qiáng)專業(yè)素質(zhì)的人才將推動農(nóng)村社會組織的可持續(xù)性發(fā)展，對組織的高層次、高水平發(fā)展給予指導(dǎo)。當(dāng)前，社會組織從業(yè)人員總量不足，加之城鄉(xiāng)二元化發(fā)展帶來的影響，農(nóng)村社會組織從業(yè)人員的待遇差、工資低，難以留住高素質(zhì)從業(yè)人才。由于缺少高素質(zhì)人才的專業(yè)化管理，我國的農(nóng)村社會組織存在小且散的特點(diǎn)，在成立后難以形成規(guī)模，后續(xù)發(fā)展力量不足。合村并組后，現(xiàn)階段的農(nóng)民合作參與意識不足，難通過協(xié)商、合作的方式解決農(nóng)村現(xiàn)存問題。在參與鄉(xiāng)村治理的過程中，缺少理性的公民精神，存在參與行為失范、參與效能不足、參與能力不足的問題。加之小農(nóng)意識與鄉(xiāng)土文化的流失，部分農(nóng)民只注重個人的經(jīng)濟(jì)效益，對新的組織形式缺乏認(rèn)同感與歸屬感，求穩(wěn)怕變的心理阻礙了農(nóng)村社會組織的成長。

由于農(nóng)村社會組織缺乏專業(yè)化人才，其未能經(jīng)常開展相關(guān)培訓(xùn)、學(xué)習(xí)與服務(wù)活動，回應(yīng)村民生產(chǎn)經(jīng)營等訴求時存在滯后性問題。例如，民政部等相關(guān)部門出臺的關(guān)于農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會、農(nóng)民用水者協(xié)會的建設(shè)意見都缺少專業(yè)社會組織人才開展技術(shù)指導(dǎo)的相關(guān)具體措施，僅憑具有奉獻(xiàn)與公益精神的志愿者參與此類社會組織運(yùn)作，難以促成農(nóng)村社會組織的專業(yè)化發(fā)展。因此，農(nóng)村社會組織缺乏較大的影響力，經(jīng)費(fèi)來源主要為村委會和政府支持，社會籌資的渠道、范圍較小，社會資源獲取能力偏低。而且各地的農(nóng)村社會組織缺少相互交流，更缺少與政府、社會、媒體等多方面的互動，政府難以深入實(shí)際、發(fā)現(xiàn)典型從而加以推廣，形成以點(diǎn)帶面的示范效應(yīng)，嚴(yán)重阻礙了組織的創(chuàng)新發(fā)展、資源整合與人才培養(yǎng)。

三、我國農(nóng)村社會組織的發(fā)展路徑

（一）減少行政干預(yù)，釋放自主性空間

農(nóng)村社會組織的建設(shè)既需要黨政機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌引領(lǐng)，更需要釋放組織自主性空間，培養(yǎng)其獨(dú)立發(fā)展的能力。在現(xiàn)代治理的大背景下，應(yīng)抓緊理順政府與農(nóng)村社會組織的關(guān)系，明確兩者責(zé)任，在黨政機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)下，進(jìn)一步突出組織的主體地位。

黨的十九大提出，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。在思想意識方面，政府應(yīng)給予農(nóng)村社會組織平等公正的發(fā)展地位與空間，拓寬兩者協(xié)商對話的渠道，不斷培育信任，從而增進(jìn)合作。政府可通過購買公共服務(wù)的方式，在減輕政府治理負(fù)擔(dān)的同時，農(nóng)村社會組織可依靠更精準(zhǔn)的供求信息，為村民提供針對性更強(qiáng)的產(chǎn)品和服務(wù)。將社會組織的培育納入政績考核體系中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極推動下，推進(jìn)農(nóng)村社會組織治理現(xiàn)代化。面對我國NGO發(fā)展歷史較短的現(xiàn)狀，要廣泛借鑒英美法等國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國情找準(zhǔn)自身定位理順雙方利益關(guān)系，完善組織管理機(jī)制，整合現(xiàn)有資源，將農(nóng)村社會組織扶大做強(qiáng)。同時，農(nóng)村社會組織更要以理性平和的心態(tài)，與政府開展交流合作，提出自己的合理訴求。在政策方面，可將登記制管理為備案制管理，降低社會組織準(zhǔn)入門檻，鼓勵其發(fā)展壯大。

政府在管理過程中，應(yīng)明確其管理者的角色定位，堅(jiān)持寬進(jìn)嚴(yán)管、分類管理的原則，引導(dǎo)其靈活規(guī)范發(fā)展。一方面，根據(jù)新農(nóng)村的建設(shè)情況，政府可引導(dǎo)在文化、教育、農(nóng)業(yè)等多方面的農(nóng)村社會組織建設(shè)，在傳承弘揚(yáng)鄉(xiāng)土文化、關(guān)愛留守兒童、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)都能發(fā)揮重要作用，樹立積極向上的鄉(xiāng)村新風(fēng)。另一方面，面對社會組織復(fù)雜的人員構(gòu)成、黨員偏少導(dǎo)致黨組織發(fā)揮作用不突出的現(xiàn)狀，應(yīng)創(chuàng)新基層黨建，探索農(nóng)村社會組織黨建的新思路、新方法，加強(qiáng)黨員的教育管理。

（二）健全法律機(jī)制，保障組織發(fā)展

現(xiàn)階段，我國社會組織方面的立法較為薄弱，進(jìn)程較為滯后，應(yīng)加快社會組織的立法工作，特別應(yīng)針對當(dāng)?shù)氐木唧w特點(diǎn)，從微觀層面加快農(nóng)村社會組織地方性規(guī)章制度建設(shè)，因地制宜地發(fā)展農(nóng)村社會組織，構(gòu)建全面、多層次的農(nóng)村社會組織法律體系。從法律保障層面，對農(nóng)村社會組織的性質(zhì)、權(quán)利義務(wù)、審批流程、監(jiān)管細(xì)則、不同類型的發(fā)展培育等問題做出具體規(guī)定。在沒有現(xiàn)行法律的情況下，各省、市可以通過出臺管理?xiàng)l例的方式規(guī)范社會組織的發(fā)展，同時不斷理順政府與社會組織的關(guān)系，積極探索農(nóng)村社會組織的發(fā)展空間。同時，大力弘揚(yáng)法治精神，加強(qiáng)普法教育，農(nóng)村社會組織的發(fā)展需納入現(xiàn)行的法治軌道中來，避免不規(guī)范發(fā)展帶來的負(fù)面影響。

農(nóng)村社會組織的可持續(xù)發(fā)展，要將外部監(jiān)督與內(nèi)部自律機(jī)制有效地結(jié)合起來。依托當(dāng)今高度發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)平臺，可構(gòu)建社會組織監(jiān)督系統(tǒng)，將組織、人事、財(cái)務(wù)公開化、透明化，自覺接受社會公眾的監(jiān)督。同時加強(qiáng)第三方評估級建設(shè)，各地民政局應(yīng)依據(jù)民政部關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機(jī)制的指導(dǎo)意見，充分利用現(xiàn)有資源，客觀公正地開展評估工作，不斷提升農(nóng)村社會組織質(zhì)量。另一方面，要不斷完善農(nóng)村社會組織的內(nèi)部自治機(jī)制，例如《榮成市漁業(yè)協(xié)會章程》，就對協(xié)會的組織制度、獎懲制度等做了詳細(xì)規(guī)定。通過增強(qiáng)農(nóng)民的監(jiān)督維權(quán)意識，鼓勵其以平和理性的方式解決自身利益問題，既強(qiáng)化對自身誠信、法治意識的底線要求，又不斷提升社會組織的自律意識。同時應(yīng)不斷放大社會組織的“同心圓”，不斷加強(qiáng)交流合作，借鑒自律管理中的典型經(jīng)驗(yàn)，不斷實(shí)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)部互律。

（三）提升專業(yè)能力，提供發(fā)展動力

農(nóng)村社會組織的發(fā)展離不開專業(yè)人才等社會力量的支持，相關(guān)部門應(yīng)積極引進(jìn)應(yīng)屆畢業(yè)生、優(yōu)秀人才參與到農(nóng)村社會組織的發(fā)展建設(shè)中來，同時在勞動保障、政策補(bǔ)貼等方面給予獎勵。對農(nóng)村社會組織的專業(yè)人才，應(yīng)采用“選、育、管、用”的培養(yǎng)模式，堅(jiān)持嚴(yán)格把關(guān)、全程培訓(xùn)、量化考核、因材而用，通過長期業(yè)務(wù)培訓(xùn)提升專業(yè)素養(yǎng)，不斷健全教育培訓(xùn)體系，彌補(bǔ)現(xiàn)階段人員不足、素質(zhì)較低的人力資源劣勢。此外，可以發(fā)揮典型示范的帶動方式，通過政府支持幫扶多種類型的重點(diǎn)公益性社會組織，不斷提升農(nóng)村社會組織的品牌影響力，形成以點(diǎn)帶面、上下合力推的主動局面。此外，應(yīng)不斷壯大農(nóng)村社會組織的志愿服務(wù)隊(duì)伍，積極挖掘社會實(shí)踐資源，與高校開展長期合作，將公民意識的培養(yǎng)融入青年社會實(shí)踐中去。

我國對于社會組織等“社會資本”的修復(fù)是一個長期的過程，一方面通過政府扶植搞活農(nóng)村社會組織，另一方面要通過自身造血建強(qiáng)農(nóng)村社會組織。政府可通過購買公共服務(wù)的方式，支持其獨(dú)立自主地發(fā)展，同時給予發(fā)展較好、成長較快的社會組織一定的稅費(fèi)減免、優(yōu)惠補(bǔ)助等政策，以多種途徑、多種方式保障組織經(jīng)費(fèi)。另一方面，要打破區(qū)域、類型的局限，加強(qiáng)社會組織間的交流合作，借鑒彼此經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)合起來建立與政府的溝通橋梁。農(nóng)村社會組織的成員要嚴(yán)防組織變異，不斷提升自我法治精神、內(nèi)省精神，以理性平和的方式加強(qiáng)與政府的交流合作，保證組織健康發(fā)展。

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