林爽 張杰

摘 要：近年來，隨著《政府信息公開條例》的實(shí)施，我國政府逐漸完善了信息公開制度，行政主體的行政行為透明度也得到了很大提高。政府信息公開制度的完善推動(dòng)了我國法治政府建設(shè)進(jìn)程，同時(shí)也保障了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，也為人們生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)提供了便捷。

關(guān)鍵詞：政府信息公開;知情權(quán);公開范圍

中圖分類號(hào)：D630.1 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2019）08-0042-02

《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）頒布與實(shí)施以來，政府為公眾提供的行政服務(wù)質(zhì)量明顯改善，工作透明度也有很大提高;部分地區(qū)、某些相關(guān)部門處理的與政府信息公開有關(guān)的行政復(fù)議、行政訴訟案件呈階段性增長趨勢(shì)。但由于《條例》內(nèi)容的寬泛性與概括性，在實(shí)踐中各行政機(jī)關(guān)對(duì)具體條款的理解有差異，部分決策內(nèi)容并未得到及時(shí)貫徹落實(shí)。在當(dāng)今大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息在社會(huì)生活中扮演著至關(guān)重要的角色，同時(shí)人民對(duì)信息公開、公平法治、民主政治等方面的要求日益增長，而政府信息公開正是承載著民主、公平、法治、正義的重要法律制度。因此，我們要不斷總結(jié)該制度這十多年來的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，分析運(yùn)行中存在的問題，推動(dòng)政府信息公開制度的逐步完善。

一、政府信息公開制度的概念

信息是指用符號(hào)傳送的報(bào)道，報(bào)道的內(nèi)容是接受符號(hào)者預(yù)先不知道的[1]。在學(xué)術(shù)上，學(xué)者們對(duì)政府信息這一概念的理解見仁見智，主流觀點(diǎn)贊同立法上的表述，政府信息是指政府所掌握的信息，即政府在履行其職責(zé)中獲取的、并通過一定的方式加以保存的信息。國務(wù)院辦公廳在發(fā)布的工作意見中縮小了政府信息的范圍，明確將內(nèi)部過程性信息、管理信息和需加工的信息加以排除，且要求向申請(qǐng)人提供的信息應(yīng)是正式、準(zhǔn)確和完整的。這些條款為我們準(zhǔn)確界定政府信息提供了重要依據(jù)。

政府信息公開指國家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，在行使國家行政管理職權(quán)的過程中，通過法定形式和程序，主動(dòng)將政府信息向社會(huì)公眾或依申請(qǐng)而向特定的個(gè)人或組織公開的制度[2]。由此可知，政府信息公開分為主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開政府信息兩種形式。一般而言在政府的宏觀管理活動(dòng)中較少涉及具體行政相對(duì)人，大多數(shù)政府信息屬于政府依職權(quán)主動(dòng)公開的范圍，其在實(shí)踐中多采用出版物、政府官網(wǎng)、宣傳欄、微信公眾號(hào)等方式。對(duì)于依申請(qǐng)公開政府信息的方式，立法沒有限制申請(qǐng)主體的范圍，公民、法人或者其他組織都可以提出申請(qǐng);申請(qǐng)形式以書面申請(qǐng)為主，也包括數(shù)據(jù)電文形式，特殊情況下可口頭申請(qǐng);申請(qǐng)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括申請(qǐng)人姓名或者名稱、聯(lián)系方式、內(nèi)容描述以及提供信息的形式要求[3]。

二、政府信息公開制度的特點(diǎn)

（一）明確了各級(jí)政府應(yīng)主動(dòng)公開政府信息的范圍

《條例》列舉了政府信息的公開范圍。首先，第9條以肯定的形式列舉了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的政府信息情形，為行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開各類政府信息提供了標(biāo)準(zhǔn);其次，《條例》第10-12條分別列舉了三類重點(diǎn)公開的政府信息，主要分為三類：一是在公共財(cái)政上的收支，二是具體行政行為的信息，如行政許可、行政收費(fèi)，三是涉及公共安全和公共健康的信息。對(duì)于《條例》沒有列舉到的，也屬于第9條所包含的應(yīng)當(dāng)由政府主動(dòng)公開的信息，為人民提供服務(wù)的行政機(jī)關(guān)亦應(yīng)主動(dòng)公開。

（二）確立了依申請(qǐng)公開政府信息制度

適用依申請(qǐng)公開政府信息制度的前提是存在該申請(qǐng)人申請(qǐng)的政府信息，若不存在該政府信息或者不屬于本行政機(jī)關(guān)公開，根據(jù)《條例》第21條第3項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)告知申請(qǐng)人，對(duì)能夠確定該政府信息的公開義務(wù)機(jī)關(guān)的，應(yīng)該告知申請(qǐng)人該行政機(jī)關(guān)的名稱和聯(lián)系方式。若行政機(jī)關(guān)答復(fù)信息不存在的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政府信息不存在的舉證責(zé)任，包括證明申請(qǐng)公開的政府信息不屬于本機(jī)關(guān)的法定職責(zé)范圍、不可能制作或者獲取信息、已履行合理查詢與檢索相關(guān)信息的義務(wù)。

（三）逐漸形成了政府信息公開渠道多元化格局

自《條例》實(shí)施以來，行政機(jī)關(guān)不斷探索政府信息公開的方式，利用多媒體擴(kuò)大公開的政府信息的傳播面，形成了以門戶網(wǎng)站為政府信息公開支點(diǎn)、多種信息公開方式相協(xié)調(diào)的多元化局面。在信息化時(shí)代，一些網(wǎng)絡(luò)傳播媒體早已打破了“空間結(jié)界”，及時(shí)、便捷、快速地傳遞公開的政府信息，比如通過微信、微博轉(zhuǎn)發(fā)、轉(zhuǎn)載。這種多元化的政府信息公開方式，不僅為群眾獲取政府信息提供了方便、保障了群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，也促使政府信息公開的范圍不斷擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)由保密主導(dǎo)下的公開向公開主導(dǎo)下的保密邁進(jìn)。

三、政府信息公開制度存在的問題

自《條例》實(shí)施以來，政府信息公開制度在實(shí)踐操作中取得了一些成就，比如基本建立了信息公開制度框架、培育了公開文化并使之快速發(fā)育。但隨著我國社會(huì)的發(fā)展，政府信息公開制度逐漸暴露出來一些問題。

（一）政府信息公開制度缺少高效力的法律基礎(chǔ)

如前所述，政府信息公開制度自始便沒有高位階的法律基礎(chǔ)，在實(shí)施過程中困難重重?！稇椃ā分须m有多個(gè)條文明確肯定承認(rèn)了公民的知情權(quán)，但要使之成為政府信息公開的立法依據(jù)難免牽強(qiáng)。即便2008年《政府信息公開條例》實(shí)施，也只是在行政法規(guī)的效力位階上建設(shè)制度體系，沒有國家根本大法的效力支持，不僅立法依據(jù)上缺乏說服力，政府信息公開制度的后續(xù)發(fā)展和完善也阻力重重。

（二）政府信息公開的主體、范圍、程序等實(shí)體內(nèi)容規(guī)定不清

前有所涉，《條例》規(guī)定的政府信息公開的義務(wù)主體范圍模糊，我國理論上對(duì)此也頗有爭議，但總體上政府信息公開的主體呈多元化發(fā)展趨勢(shì)。在公開范圍上規(guī)定的也模棱兩可，比如在關(guān)于依申請(qǐng)公開的政府信息的范圍上，要求申請(qǐng)人根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要才有權(quán)申請(qǐng)信息公開，那么什么才是“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”呢？《條例》并沒有清晰地解釋這個(gè)問題。政府主動(dòng)公開的信息多是一般性信息，難以滿足公民的知情權(quán)行使，而依申請(qǐng)公開政府信息的程序又不健全，不僅使得工作效率低，而且也沒有實(shí)際保障公民權(quán)利。

（三）救濟(jì)制度不健全、成本高

《政府信息公開條例》規(guī)定了一些救濟(jì)途徑，人們行使知情權(quán)的意識(shí)也漸漸提升了，于是與政府信息公開有關(guān)的行政訴訟、行政復(fù)議案件相應(yīng)增加，可實(shí)踐中人民法院和行政機(jī)關(guān)在立案和裁決階段大多超過法定期間，手續(xù)和需證明的事項(xiàng)也多得讓想救濟(jì)自己權(quán)利的當(dāng)事人“望而卻步”。另外，《條例》對(duì)關(guān)于政府信息公開救濟(jì)提起的行政訴訟受案范圍要求具體行政行為侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益，但在政府信息公開案件中，當(dāng)事人證明其在人身和財(cái)產(chǎn)上的損害都有很大的難度。

四、政府信息公開制度的完善建議

政府信息公開制度是法治化建設(shè)的重要組成部分，在我國建立政府信息公開制度已經(jīng)達(dá)成一致，并且在理論和實(shí)踐中都已取得一定成績，但有問題我們也要客觀面對(duì)，有針對(duì)性地解決。

（一）提升立法層級(jí)，確定《憲法》保護(hù)

我國政府信息公開制度及其救濟(jì)途徑缺少高效力的法律依據(jù)，最根本的解決方法是將保障公民的知情權(quán)寫入《憲法》。如前所述，《憲法》并沒有將知情權(quán)作為公民的基本權(quán)利保護(hù)，雖然有行政法規(guī)和一些地方規(guī)章中有明確規(guī)定政府信息公開，但效力低，作用有限，無法建立完善的政府信息公開制度，形成完備的政府信息公開體系。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將《條例》的行政法規(guī)層級(jí)提升至法律層級(jí)，制定《政府信息公開法》，在法律的高度上明確政府信息公開的基本原則以及具體規(guī)則，將公民的知情權(quán)在憲法上確認(rèn)為公民基本權(quán)利，配合《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》構(gòu)建完善的政府信息公開體系及其救濟(jì)體系。

（二）明確政府信息公開的實(shí)體法內(nèi)容

實(shí)體法內(nèi)容模糊常常成為行政機(jī)關(guān)侵犯公民知情權(quán)的借口，也導(dǎo)致法院審理案件缺少明確的指引，這就給我國政府信息公開實(shí)踐造成很大阻礙。因此，我們要明確實(shí)體法的內(nèi)容，筆者認(rèn)為政府信息公開的主體應(yīng)該主要是行政機(jī)關(guān)，而權(quán)利主體和監(jiān)督主體應(yīng)主指人民群眾。在范圍上，應(yīng)堅(jiān)持“以公開為原則，不公開為例外”，由信息公開漸漸走向政務(wù)公開、數(shù)據(jù)公開，具體說來，將更多信息納入主動(dòng)公開范圍，既要公開概括性的統(tǒng)計(jì)信息，也應(yīng)包括個(gè)案信息的統(tǒng)一、全面發(fā)布?！俺绦蚴强吹靡姷恼x”，將政府信息公開的程序法律化會(huì)直接增強(qiáng)政府信息公開的效果，有利于打造服務(wù)型政府。筆者認(rèn)為，政府信息公開制度既要有政府機(jī)關(guān)內(nèi)部約束，更要在法律上加以規(guī)定，明確不同機(jī)關(guān)層級(jí)和不同類型的政府信息應(yīng)遵循的公開程序，限定政府主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開工作中的期間以及流程，提高行政效率，使政府信息公開過程可預(yù)期、可救濟(jì)。

（三）完善政府信息公開的救濟(jì)體系

無救濟(jì)的權(quán)利不能稱得上是權(quán)利。當(dāng)公民關(guān)于政府信息公開的知情權(quán)受到侵犯，《條例》第33第2款提供了行政訴訟和行政復(fù)議兩種救濟(jì)途徑，尊重了當(dāng)事人的選擇權(quán)，但《條例》規(guī)定的合格救濟(jì)主體在理論上和實(shí)踐中都范圍狹小，僅限于“合法權(quán)益”受到損害的直接利害關(guān)系人。因此，筆者建議，非直接利害關(guān)系人因政府作為或者不作為方式遭受知情權(quán)損害的情況，也應(yīng)該被允許選擇行政訴訟或者行政復(fù)議救濟(jì)自己的合法權(quán)利。另外，行政訴訟受案范圍狹窄也限制了政府信息公開的救濟(jì)，使得大量案件沒有機(jī)會(huì)得到公正的司法裁決。因此，我們應(yīng)該擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，突破抽象行為的不可訴性，結(jié)合政府信息公開行為的特殊性，將政府在信息公開工作中侵害不特定人利益而引發(fā)的正義納入受案范圍，增加受案范圍中相對(duì)人的損害類型，不能僅限于人身損害與財(cái)產(chǎn)損害。

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