陳朋

摘要：如何對地方官員實施有效激勵，促使其致力于實現(xiàn)國家和地區(qū)的良善治理，是當前在應對“為官不為”等突出問題過程中必須妥善解決的重要問題。從政策制定的預期看，容錯機制被寄希望于釋放激勵效能，鼓勵官員以更積極的態(tài)度參與公共事務治理。但是，容錯機制本身與其激勵效果之間并不存在直線性的對應關系。容錯機制能否得以應用并釋放出相應的激勵效能，同“容錯”與“問責”之間能否實現(xiàn)合理均衡、容錯政策本身的清晰度和程序的規(guī)范度、上級部門對裁定結果的認可態(tài)度、主政者的理解認知及政策標準的合理拿捏等因素密切相關。雖然容錯機制確有必要，但終究是補救措施。因此，應盡可能減少容錯機制的使用頻率。在減少失誤的情況下同步推進容錯，才能更好激發(fā)激勵之效能。

關鍵詞：容錯;激勵;問責;效能;治理

中圖分類號：D60 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1001-862X（2019）04-0070-007

容錯本身是信息技術領域的專業(yè)術語，原意指“盡管發(fā)生一個或若干個故障，程序或系統(tǒng)仍能正確執(zhí)行其功能的稱謂。它往往包括三方面的功能。第一是約束故障，防止故障影響繼續(xù)擴大;第二是檢測故障;第三是恢復系統(tǒng)”[1]。在信息系統(tǒng)中，容錯能力往往被視作衡量其整體效能的重要參考指標。政治系統(tǒng)同樣如此，其有效運行亦是在不斷試錯中實現(xiàn)的。這就意味著一個富有韌性的政治系統(tǒng)，必須蘊含著科學合理的容錯機制。近年來，中國共產(chǎn)黨著眼于整個政治系統(tǒng)的效能提升，尤其是調(diào)整和糾偏官僚系統(tǒng)出現(xiàn)的“不作為”等問題，將“建立容錯糾錯機制”作為激發(fā)改革發(fā)展?jié)撃芎驼喒倭畔到y(tǒng)不良作風的重要抓手。2018年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟?，對激勵廣大干部擔當作為提出明確要求。這既給地方政府作出相應探索提供了頂層設計和宏觀指導，同時也以“倒逼”的形式強有力地推動了地方政府作出努力探索。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前已有上海、浙江、江蘇、陜西、廣東、四川、安徽等地在省級層面出臺相應政策文本，市級層面出臺的相應文件更不勝枚舉。

從公共政策的角度看，出臺任何一項政策的主要目的在于解決相應問題。容錯機制自然同理，其根本指向在于釋放相應的激勵效能，激發(fā)官僚系統(tǒng)干事創(chuàng)業(yè)的“精氣神”。這是分析容錯機制時理應把握的基準點。遺憾的是，當前相關研究主要集中在解析容錯機制基本內(nèi)涵、價值取向、不同文本比較、建構路徑等層面。這些研究確實有助于深化人們對容錯機制的理解，但是對容錯機制的微觀運行情況和實際效能并不甚清楚。事實上，在宏觀政策指向已非常清晰和地方實踐探索已全面推進的當前，亟須深入思考的重點問題應是：現(xiàn)實中這一機制所發(fā)揮的激勵作用如何？其激勵效能的發(fā)揮到底受哪些因素影響？

一、容錯機制的生成背景及理論預設

（一）容錯機制的生成背景

世界上的任何事物都有其原因和內(nèi)在關聯(lián)。恩格斯早在170多年前就提出：“相互作用是事物的真正的終極原因。……只有從這種普遍的相互作用出發(fā)，我們才能認識現(xiàn)實的因果關系。”[2]482容錯機制的形成亦是多重因素共同推動的結果，有其深刻的現(xiàn)實背景，總體上看，主要基于兩個方面的考慮。

一是對最大限度凝聚改革正能量的現(xiàn)實考慮。改革是推動一個政治共同體或社會系統(tǒng)謀求發(fā)展的重要動力。相較于革命以極端的方式推翻原有政權以求改變現(xiàn)狀，改革則是在現(xiàn)有體制內(nèi)謀求漸進式的變革。因而，它具有深厚的社會基礎。對于當代中國而言，改革是近40年來的重大核心主題。通過改革，中國人民擺脫了挨餓、跨越了溫飽、實現(xiàn)了小康。社會生產(chǎn)力得到極大提高，社會主義制度優(yōu)越性得以充分顯示?？梢哉f，40年改革歷程讓中國發(fā)生了歷史性變化。歷史和實踐已經(jīng)證明，改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招，也是決定實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵一招。然而，改革的進程難免遇到一些挑戰(zhàn)和困難。由于矛盾雙方的力量對比和此消彼長的不平衡性以及改革進程自身的不確定性，不可避免導致改革會此起彼伏、迂回曲折。更何況，當前的改革逐漸進入“深水區(qū)”，好吃的“肉”都吃掉了，剩下的都是難啃的“硬骨頭”。在這種情況下，必須激發(fā)、凝聚所有有助于推動改革發(fā)展的力量。然而，一方面改革進程本身具有一定程度的復雜性和不確定性，另一方面人們的認識能力具有一定程度的有限性，“會在實踐上和理論上出差錯，從歪曲的、片面的、錯誤的前提出發(fā)，循著錯誤的、彎曲的、不可靠的道路行進，往往當正確的東西碰到鼻子尖的時候還沒有得到它”[2]499。鑒于此，理應寬容改革發(fā)展進程中的曲折，建立健全科學合理的容錯機制，以激發(fā)擔當有為、勇于創(chuàng)新、銳意進取的行為。

二是正視管黨治黨過程中的衍生問題是其直接考慮。腐敗并不完全是指權力妄為、公權私用，“為官不為”等問題也是一種腐敗，只不過其形態(tài)較為隱蔽而已。當前，一些地方和領域存在“為官不為”的突出問題。深層次看，“‘為官不為是一個政治問題。政治層面上‘為官不為的內(nèi)涵用馬克思的定義來說，就是權力的異化現(xiàn)象”[3]。只不過，需要對“為官不為”作出理性區(qū)分。有人認為它可以分三種情況：其一，動力不足“不想為”;其二，能力不足“不能為”;其三，擔心出事“不敢為”。在筆者的一項調(diào)研中，對于“為官不為”的問題，62.3%的受訪者認為與“害怕出錯而不敢為”密切相關。事實上，任何探索行為都或多或少含有不確定性，可能成功也可能失敗。更何況，有些探索的對與錯，需要實踐和時間來檢驗。在這種情況下，就應該通過妥善的政策設計，解除人們“想干事又怕出事”的后顧之憂。對此，容錯機制可以看作是一個應對之策。它通過科學設定可容之“錯”與須當問“責”之間的界限，讓改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)者輕裝上陣，把心思用在“干事”上。

（二）容錯機制的理論預設

綜合對公共政策的學理分析和容錯機制政策本身的研判，可以看出容錯機制本身預設著三個層面的內(nèi)涵。

其一，容錯機制是一個系統(tǒng)性工程。從其基本構成看，容錯機制是一個復雜的系統(tǒng)工程，主要包括主體、客體、載體和保障這四大要素。所謂主體，就是容錯政策的制定者。他們在綜合考慮各方因素的基礎上劃定容錯的標準、程序和結果處理辦法。但他們不僅僅是政策的制定者，還是理念的持有者，其理念、態(tài)度直接決定著容錯政策的總體設計和作用發(fā)揮。所謂客體，就是容錯機制作用的對象，即通常意義上所講的“為官者”。他們對容錯機制的認可、信賴程度直接影響著容錯機制能不能得到有效落實。所謂載體，就是官僚系統(tǒng)的組織、機構、信息傳播、社會交往網(wǎng)絡等等。所謂保障，就是推動容錯機制得以落實的法律規(guī)范、社會風氣、公共精神以及社會輿論等等。作為支撐杠桿，它對容錯機制的落實發(fā)揮著潛移默化的影響和制約。實踐證明，容錯機制能不能得到廣泛應用和有效落實，同這四大因素密切相關。但這四大因素是有機統(tǒng)一體，并不是截然分開，共同構成容錯機制的有力支撐。

其二，容錯機制的應用和落實，既維系于精致的頂層設計，也離不開具體明晰的細則。也就是說，既要對容錯機制作出系統(tǒng)性規(guī)劃和整體性設計，又要根據(jù)其總體思路就具體問題給出明確解析。比如，對“錯”的界定、具體情形與適用范圍，容錯糾錯的程序、結果使用等內(nèi)容都要作出詳細規(guī)定。正所謂“細節(jié)決定成敗”，在總體思路和宏觀政策均已明朗的情況下，具體細則是否清晰將直接決定著容錯機制能不能得以應用，其激勵效能能不能得以發(fā)揮。

其三，任何政策都是在一定時空環(huán)境中生成的，其執(zhí)行情況也受特定時空環(huán)境及多重復雜因素影響。容錯機制不僅涉及具體的事，而且關涉到具體的人，其應用落實需要考慮多重復雜因素。在中國區(qū)域發(fā)展本身就不均衡的情況下，各地具體政策的松緊程度、社會輿論的關注度、當事人的心理承受能力等等，都會對容錯機制的實施及其效能產(chǎn)生差異性影響，從而使容錯機制在不同地區(qū)呈現(xiàn)出不同景觀。

二、容錯機制有效應用的典型案例分析

如前所述，容錯機制的主要點在于激發(fā)官僚系統(tǒng)干事創(chuàng)業(yè)的積極性和精氣神。因此，近年來全國各地都在著力探索容錯糾錯機制，并在客觀上產(chǎn)生了一些典型案例。但是，囿于多重因素影響特別是所在地區(qū)相關部門及當事人的顧慮，公之于眾的典型案例并不多見。這里，筆者利用近年來在江蘇、浙江、陜西等地圍繞容錯糾錯機制開展專題調(diào)研所獲取的數(shù)據(jù)及資料，對其政策文本和實踐探索作出梳理、分析。調(diào)研主要采取問卷調(diào)查、召開集中座談會和個別訪談等方法展開。綜合這些調(diào)研素材，仔細梳理出3個典型案例。（1）

案例1，A市為積極應對太湖藻草收割打撈緊急采購設備盡力“兜底”。

風險是現(xiàn)代社會的顯著特征。在現(xiàn)代社會，風險幾乎存在經(jīng)濟社會發(fā)展的每個角落。丹尼爾·貝爾在分析美國進入現(xiàn)代社會后所存在的風險時就曾言，“20世紀50年代美國的繁榮帶來了新的不安、緊張和危機，從而打破了繁榮可以解決一切社會問題的簡單觀念”[4]。對正處于增長速度換擋期、結構調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的當代中國而言，風險和不確定性是突出的。“風險社會既是社會環(huán)境中復雜性和不確定性迅速增長的結果，同時也是既有社會治理體系陷入治理失靈的結果?！?[5]如何妥善應對風險是擺在政府面前的重大現(xiàn)實議題。政府應對社會風險，不僅需要具備相應的能力，還需要兼具原則性和靈活性的機制。其中，容錯機制是一個重要支撐。因為，在社會風險面前，人的判斷極易受到干擾，原本正常的思維可能“短路”。正常情況下“按部就班”的工作機制難以應對突如其來的危機。此時，如果仍拘泥于既定程序則必然延誤對風險的處理。因此，亟須建立容錯機制以靈活應對突發(fā)的事件。

2017年春，太湖水位偏低、氣溫偏高，來勢兇猛的藍藻與瘋長的水草相遇，導致藻草混雜現(xiàn)象十分突出，且湖中部分區(qū)域出現(xiàn)較大面積淤積現(xiàn)象，原有打撈船無法應對。此時，如果不及時響應，必然嚴重影響當?shù)鼐用裆a(chǎn)生活，且會污染太湖水源地生態(tài)環(huán)境。為此，急需采購一批特殊打撈設備。但是，若按正常程序采購，打撈時間和打撈效果都無法保證。一旦延誤，必定存在釀成重大負面事件的巨大風險。B區(qū)政府果敢批準《B區(qū)藍藻（水草）集中突發(fā)應急預案》《B區(qū)太湖藍藻（水草）打撈、處置應急工程設備采購管理辦法》，B區(qū)水利局隨即購買2艘10噸收割船、6艘6噸收割船和1艘收集卸貨船。設備購置后，B區(qū)水利局迅速啟動打撈行動。經(jīng)過1個多月的集中打撈，藻草混雜聚集現(xiàn)象基本消除。對此，A市政府認為B區(qū)政府的應對開拓進取、積極作為，屬于容錯范疇，給予免責處理。

案例2，對基層干部出于公心、無心之過行為，免于紀律處分。

利益是人們行動的出發(fā)點和邏輯起點。但是，利益本身是一個復雜的概念，不僅包含個體的利益訴求，還包含“公共善”。特別是到了近代社會，人們不僅關注個體利益，還意識到要關注公共利益。這種公共利益“是在同一社會關系，尤其是經(jīng)濟關系和經(jīng)濟地位基礎上的，是處于同一社會關系和社會地位中的人們的各自利益的相同部分……通常所說的群體利益或者特定群體中的公共利益，僅僅是指該群體成員的共同利益”[6]。對利益的追求包括對公共利益的維護往往受一定時空環(huán)境的影響和制約。特別是在一些緊急狀況下，則需要為特殊情況下的個案行為作出預設。容錯機制正是從這一點出發(fā)，為人們解除公心辦事出錯后“怎么辦”的焦慮。

2011年3月，一境外貿(mào)易發(fā)展有限公司下屬企業(yè)C公司與M鎮(zhèn)簽訂了500畝土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，但此后一直未能按照協(xié)議及時投資到位，土地租金也未及時支付，引起已流轉(zhuǎn)土地群眾集體上訪。2011年9月上旬，M鎮(zhèn)黨委派鎮(zhèn)政府干部羅某赴C公司追要土地租金。經(jīng)洽談，C公司同意先行墊付50萬元。因當天已晚，資金無法打入M鎮(zhèn)政府賬戶。羅某請示鎮(zhèn)黨委書記同意后，讓C公司將50萬元打入羅某兒子銀行賬戶?；丶液?，羅某按要求將50萬元轉(zhuǎn)賬到鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站會計代理中心，用于兌付農(nóng)民土地租金。后來，C公司以羅某個人收受50萬元為由舉報?？h紀委調(diào)查發(fā)現(xiàn)，羅某雖違反財經(jīng)紀律，但是為了處置不良招商引資項目、維護群眾利益、保護經(jīng)濟發(fā)展，且事出緊急。為此，根據(jù)相關規(guī)定，對其免于紀律處分。實際上，檢視一些地方制定的容錯激勵辦法可以發(fā)現(xiàn)，大多都把出于公心辦事作為容錯免責的重要標準之一。比如，安徽省制定的《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈膶嵤┮庖姟吩诿鞔_容錯糾錯機制的政策界限時就提出要堅持“三個區(qū)分開來”，明確規(guī)定是否給予容錯要看主觀動機，是出于公心還是假公濟私、以權謀私，分清是無心之過還是明知故犯。

案例3，對基層干部及時補救、主動糾錯的行為，免于紀律處分。

“隨著全球化的擴散和現(xiàn)代化建設，社會治理的環(huán)境復雜多變，治理的風險正在加劇，我國社會治理步入嶄新階段?！?[7]應對風險是現(xiàn)代社會治理的主要任務之一。在風險面前，出于對突發(fā)情況的緊急處置需要，人們可能需要采取臨時緊急應對措施。這種措施是常態(tài)下所不允許的，但終究是不得已為之。如果不采取有效應對措施，則會面臨更大損失。而且采取不得已為之的措施后，能迅速補救、主動糾錯。也就是說，這種緊急情況下的錯是一種“知錯就改”的錯。比如，《江蘇省進一步健全容錯糾錯機制的辦法》《陜西省黨政干部容錯糾錯辦法》都把“積極主動消除影響或挽回損失”“及時補救、主動糾錯”作為重要參照。這樣的例子不在少數(shù)。

2015年5月，G鄉(xiāng)引進的外地種糧大戶張某，因流轉(zhuǎn)資金暫時短缺，不能及時足額支付農(nóng)民土地租金，導致部分村民阻止其收割小麥。張某隨即向G鄉(xiāng)農(nóng)機專業(yè)合作社理事李某求援。李某與另兩名村干部周某等人商議后認為，如不能及時收割，張某和農(nóng)戶都會面臨巨大經(jīng)濟損失，還可能引發(fā)更多群體上訪。于是，三人商討以張某種植農(nóng)作物為抵押擔保，從合作社賬戶借款8萬元給張某。同年7月、11月，張某分兩次歸還全部借款。2016年6月，周某等主動支付該借款所產(chǎn)生的利息損失700元。G鄉(xiāng)黨委經(jīng)調(diào)查研究，認為周某等人將集體資金借給私人，確實違反財經(jīng)紀律，但是為化解矛盾糾紛，而且主動糾錯。根據(jù)有關規(guī)定，免于紀律處分。

綜合分析以上案例，可以厘清對容錯機制的基本認識。

其一，為什么要容錯。這既是容錯政策文本的元問題，也是在分析具體案例時必須弄清楚的基本問題。分析中央及各地有關容錯政策文本，“激勵和保護干部改革創(chuàng)新的積極性”是基本共識和通?？紤]。具體而言，它有兩個層面的含義：一是從政治系統(tǒng)提供“組織保障”的角度，激發(fā)官僚系統(tǒng)保持應有的干事創(chuàng)業(yè)精氣神，促進其有效作為，防止出現(xiàn)不擔當、不作為情形;二是從人文關懷的角度，既給當事人應有的關懷，同時也向其他人傳遞出“只要積極進取，出于公心辦事，組織必定為有為者擔當”的強烈信號。比如，案例1中的A市政府為B區(qū)政府容錯就屬于這種情形。事實證明，它不僅為B區(qū)容錯，而且也向其他區(qū)及部門傳遞出了“激發(fā)積極作為”的強烈信號。案例2和案例3亦是如此，都是著眼于保護當事人，同時也為了激發(fā)整個隊伍保持干事創(chuàng)業(yè)的充足的精神風貌。

其二，容什么錯。這是容錯機制的核心之處，也是防止容錯出現(xiàn)偏差的關鍵所在。從政策文本看，能否對容錯的邊界和標準作出清晰界定，直接影響其實踐操作;從實際運行看，能否準確把握容錯細則，則直接關乎容錯機制能否發(fā)揮實際效用并且不走偏。案例分析表明，容錯機制所容的“錯”，顯然不是違紀違法行為，而是在改革創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的非主觀性錯誤，或者說在法律、政策允許范圍內(nèi)的錯誤。對此，可以從四個方面作出判斷：一是看動機，是因客觀條件還是主觀故意造成的錯誤;二是看程序，是經(jīng)過了認真調(diào)研、充分論證和風險評估，還是武斷地“拍腦袋”決策;三是看政策，是否符合國家改革方向，是否屬于法律明令禁止的行為;四是看后果，有無造成不可挽回的重大后果。由此可見，容錯機制容的不是“主觀犯錯”，而是“探索性失誤”。比如，案例2中羅某的行為，其主觀上并不是為了侵占追討的租金，而且提前向鎮(zhèn)黨委負責人作了匯報，更主要的是在情況較為緊急的情況下作出的不得已選擇。這些都構成可以容錯的要件，屬于容錯的范疇。

其三，怎樣容錯。容錯機制的有效應用和落地，不僅需要明確區(qū)分“錯”的性質(zhì)和內(nèi)容，而且也需要科學合理的容錯程序。缺乏必要的程序，容錯機制將被誤用、濫用，進而當成違紀違法行為的“擋箭牌”。一般而言，容錯程序包括當事人申請、有關部門啟動調(diào)查、審議核實、作出處理意見等步驟。其中，“調(diào)查核實”環(huán)節(jié)處于中樞位置，也是還原整個事情經(jīng)過、分辨“錯”與“責”的過程。以上述3個案例為例，之所以最后認定當事人可以免責，主要原因就是上級部門經(jīng)過嚴肅、認真的調(diào)查，在綜合分析各種調(diào)研素材的基礎上，最后給予免于紀律處分的決定。如果缺乏這個程序，任何部門都難以作出準確決斷。至于當事人申請，雖然不同的政策文本都提出鼓勵當事人主動提出容錯申請，但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)鮮有當事人主動提出容錯申請。大多數(shù)情況是其所在單位或上級部門主動啟動容錯程序。

其四，容錯后怎么辦。容錯自然意味著“免責”或“減責”。這是所有政策文本作出的明確規(guī)定。3個典型案例情況就是如此。比如說，直接免除紀律處分。如果說啟動容錯程序?qū)Ξ斒氯藖碇v是邁出的關鍵一步。那么，給予“免責”或“減責”則是其目標期待和主要追求。一旦“免責”，則意味著當事人及所在單位在評先評優(yōu)、表彰激勵和考核任用等方面不受影響。比如，案例2中的羅某，在被認定“免責”后，年度考核和提拔任用都沒有受到影響。

三、影響容錯機制發(fā)揮激勵效能的主要因素

上述案例表明的是容錯機制在現(xiàn)實生活中的成功應用，釋放出了積極的激勵效能。但不可否認的是，容錯機制在有些地方的實施效果并不理想，尚處于被“懸空”的狀態(tài)。這就需要認真分析一個重點問題：為什么容錯機制在有的地方能得到應用，而有的地方卻被擱置？其影響因素到底何在？總體上看，主要有四個因素從不同程度上對容錯機制的應用和作用產(chǎn)生影響。

一是“容錯”與“問責”之間的合理均衡發(fā)揮深層次的規(guī)制作用。理論上講，容錯與問責是辯證統(tǒng)一的，都是著眼于提高公共權力的運行效能。只不過問責是從防止權力出錯的角度，容錯則是從鼓勵改革創(chuàng)新的角度，其根本目標是一致的，都在于引導權力健康規(guī)范運行。從根本上解決官僚系統(tǒng)不擔當?shù)膯栴}，不僅僅在于嚴苛問責，還要借助容錯機制來激發(fā)其“愿干事、敢干事、能干成事”的積極性?？陀^而言，“容錯免責”與“監(jiān)督問責”之間存在著激勵與懲戒的矛盾。紀律不僅是為了懲處，更應該通過執(zhí)行紀律保護大多數(shù)黨員干部。[8]平衡“容錯”與“問責”之間的關系并非易事，如何合理調(diào)控寬嚴尺度、容錯限度與問責力度，不少地方尚存在分歧。比如，《法治政府建設實施綱要（2015—2020）》提出，要“嚴格決策責任追究。健全并嚴格實施重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。其釋放出強烈信號：決策失誤也要問責，尤其是重大決策失誤必須嚴厲問責，而且是終身追責。顯然，這樣的設定既符合公共治理的現(xiàn)實要求，也契合公共政策的基本邏輯。但是地方在應用、落實的時候則面臨兩難困境：既要容許一定范圍內(nèi)的決策失誤，又要對決策失誤問責。那么，哪些決策失誤屬于容錯范疇，哪些決策失誤要追責，“失誤”由誰來認定，由誰來監(jiān)督？事實上，同樣一個行為不可能同時既適用問責又可以容錯。否則，就會造成政策之間的相互抵牾。這是目前困擾很多地方的突出問題。