摘 要 新加坡是一個(gè)法治體系建設(shè)比較完備的國(guó)家，在注重領(lǐng)袖人物個(gè)人意志和道德表率的同時(shí)，也根據(jù)本國(guó)國(guó)情吸收和傳承西方尤其是英國(guó)的法治傳統(tǒng)，形成了獨(dú)具特色的新加坡法治模式，而出色的法治體系和能力也為其贏得了卓越的國(guó)際影響力和美譽(yù)。在新加坡，法治作為一種信仰已經(jīng)深深地植入了每個(gè)新加坡人的基因。每個(gè)新加坡人都懂得只有法律體系的完備才能確保秩序的養(yǎng)成，并最終在此基礎(chǔ)上走出了一條符合新加坡國(guó)情的法治之路。這一切的取得，首先還是要?dú)w功于其立法工作的成功。而在其成功的立法成績(jī)背后則很好地規(guī)避了“立法碎片化”這一問(wèn)題，主要經(jīng)驗(yàn)就是政府對(duì)立法過(guò)程的控制、堅(jiān)持民主立法與科學(xué)立法相結(jié)合、堅(jiān)持立法的針對(duì)性和務(wù)實(shí)性。

關(guān)鍵詞 新加坡 立法 法治社會(huì) 碎片化

基金項(xiàng)目：本文是山東政法學(xué)院科研計(jì)劃項(xiàng)目“新加坡族群治理的法治化及對(duì)中國(guó)的借鑒意義”的中期成果（項(xiàng)目編號(hào)：2015Q 21B）。

作者簡(jiǎn)介：劉國(guó)棟，中國(guó)石化山東威海石油分公司黨委書記，山東政法學(xué)院新加坡研究中心兼職研究員，工程師。

中圖分類號(hào)：D9339? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.003

一、新加坡立法的基本情況

新加坡是一個(gè)法治體系建設(shè)比較完備的國(guó)家，在注重領(lǐng)袖人物個(gè)人意志和道德表率的同時(shí)，也根據(jù)本國(guó)國(guó)情吸收和傳承西方尤其是英國(guó)的法治傳統(tǒng)，形成了獨(dú)具特色的新加坡法治模式，而出色的法治體系和能力也為其贏得了卓越的國(guó)際影響力和美譽(yù)。新加坡的立法體系包括兩部分，由一院制國(guó)會(huì)和總統(tǒng)組成，兩者共同行使國(guó)家的立法權(quán)。新加坡國(guó)會(huì)有權(quán)制定、修正和廢止法律，但是在確立了總統(tǒng)制以后，所有的法律最終要經(jīng)過(guò)總統(tǒng)批準(zhǔn)才能生效。具體而言，新加坡國(guó)會(huì)立法程序要經(jīng)過(guò)法案草擬、國(guó)會(huì)辯論通過(guò)立法、總統(tǒng)最終批準(zhǔn)法律。內(nèi)閣是法案的主要提出者，當(dāng)然也可以由議員個(gè)別提出立法要求，只是現(xiàn)實(shí)中較少出現(xiàn)。法案的草擬程序也要經(jīng)歷三個(gè)階段，即政策形成階段、通知起草階段和擬定法案階段。政策形成階段是指政府各部門將某些政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉?，因此各部門要考慮是否需要制定或是修改法律以實(shí)現(xiàn)這些政策。通知起草階段是指政府部門向總檢察署提供說(shuō)明或是法律草案以便闡述政策的基本情況。當(dāng)進(jìn)入擬定法案階段以后，負(fù)責(zé)法律起草的部門根據(jù)已經(jīng)確定的立法范圍，負(fù)責(zé)具體起草法案的內(nèi)容。

由于新加坡所具有的英聯(lián)邦身份和繼承的英國(guó)法治傳統(tǒng)，其立法也要通過(guò)三讀程序來(lái)完成。一般而言，一讀時(shí)會(huì)由內(nèi)閣的相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人一般是部長(zhǎng)對(duì)即將立法的法案進(jìn)行說(shuō)明，并將草案印發(fā)給國(guó)會(huì)全體議員，并確定法案的二讀日期。在二讀階段，將引入國(guó)會(huì)的一般性辯論，針對(duì)具體的政策和原則展開(kāi)，而提出法案的部門負(fù)責(zé)人要回應(yīng)辯論中來(lái)自其他議員的質(zhì)詢。如法案存在較大爭(zhēng)議，則還需要提交特別委員會(huì)進(jìn)行討論。經(jīng)過(guò)二讀以后，法案要求會(huì)繼續(xù)征求有關(guān)部門和個(gè)人的意見(jiàn)、建議以及如何修改等條款以后，便會(huì)啟動(dòng)三讀程序。三讀階段即可提出修正案，在國(guó)會(huì)辯論之后進(jìn)入投票環(huán)節(jié)。一般性的法案，只要參與投票者的簡(jiǎn)單多數(shù)即可以視為通過(guò)，而憲法修正案中，一般性的憲法修正案需要全體國(guó)會(huì)議員2/3以上的贊成票才可通過(guò);如果涉及到國(guó)家的主權(quán)等重大議題的修正案則要由全民公決，2/3以上多數(shù)的公民贊成票才能通過(guò)。

經(jīng)國(guó)會(huì)審議通過(guò)的立法法案還要經(jīng)過(guò)少數(shù)族群權(quán)利理事會(huì)的審閱，因?yàn)樾录悠率嵌嘣迦簢?guó)家，族群議題自建國(guó)以來(lái)就是一個(gè)重大議題，政府在處理相關(guān)議題時(shí)非常謹(jǐn)慎。當(dāng)法案經(jīng)過(guò)少數(shù)族群權(quán)利理事會(huì)審閱，確定內(nèi)容不存在族群和宗教歧視的情況之后，便進(jìn)入立法的最后一個(gè)程序，即提交總統(tǒng)批準(zhǔn)。法案在經(jīng)總統(tǒng)簽署批準(zhǔn)后，便成為正式法律，從公布之日起生效。新加坡總檢察署設(shè)有立法司，負(fù)責(zé)起草新加坡有效實(shí)施政府政策和公共部門計(jì)劃的立法?！傲⒎ㄋ具€就政府和其他公共部門機(jī)構(gòu)制定和將公共政策轉(zhuǎn)化為立法和初步實(shí)施立法提供咨詢，并確保全天候在線訪問(wèn)新加坡的立法?！?/p>

二、新加坡立法的基本特征

新加坡在建立法治社會(huì)的過(guò)程中，堅(jiān)持將法治的普遍性原理與本國(guó)的法治建設(shè)實(shí)踐相結(jié)合的原則，創(chuàng)建了獨(dú)具新加坡特色的法治模式。立法嚴(yán)密、嚴(yán)密、及時(shí)而平等和重罰等特點(diǎn)也凸顯了新加坡立法的細(xì)致與類別之多，但是，新加坡的立法雖然有著事無(wú)巨細(xì)的特點(diǎn)，但是卻并沒(méi)有呈現(xiàn)出碎片化的缺陷，這是非常值得肯定的。總的來(lái)看，當(dāng)前新加坡立法的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，立法嚴(yán)明，法律規(guī)范具體而細(xì)致，涉及國(guó)家與社會(huì)生活的方方面面。所謂的立法嚴(yán)明就是指新加坡雖然立法眾多，但是規(guī)定十分明確，在是與非、罪與罰等問(wèn)題上界限清楚，在某一犯罪活動(dòng)該適用何種法律，給予什么處罰方面非常清晰。由于立法嚴(yán)明，所以執(zhí)法也就鮮有回旋的余地。也正式由于法律規(guī)定明確，違反哪條法律規(guī)定就按相應(yīng)的法律規(guī)定處理，使得司法程序十分迅速和簡(jiǎn)化，效率極高。有人將新加坡視作是一個(gè)保姆國(guó)家，并將建國(guó)總理李光耀視作是新加坡曾經(jīng)最大的政治保姆。這一比喻雖然有些夸張，但是并非毫無(wú)道理。在李光耀的領(lǐng)導(dǎo)下，新加坡的法治體系細(xì)化到了入微的地步。比如新加坡的法律規(guī)定私人汽車或者出租車司機(jī)必須要系安全帶，摩托車司機(jī)以及乘客必須要帶好安全頭盔，不能隨地吐痰和隨地大小便，不能生產(chǎn)和銷售口香糖等等，如果不遵守這些規(guī)范，將會(huì)受到重罰。在比如禁煙問(wèn)題，嚴(yán)禁在公共場(chǎng)所吸煙，即使在家中吸煙如果被鄰居投訴也要受到重罰。1994年曾經(jīng)發(fā)生的美國(guó)少年邁克菲因涂鴉而遭鞭刑的事例更是讓世人見(jiàn)識(shí)了新加坡的法律之具體和嚴(yán)苛。

其次，立法嚴(yán)密，法律體系完備成為新加坡法治進(jìn)程得以有效推動(dòng)的重要基礎(chǔ)。所謂立法嚴(yán)密，強(qiáng)調(diào)的是新加坡的立法細(xì)密而滴水不漏，以至于幾乎無(wú)懈可擊。而由于新加坡法律體系非常龐大， 法治社會(huì)在新加坡可以說(shuō)是貫徹到了從國(guó)家政治領(lǐng)域到具體的百姓生活的方方面面，只要是可以通過(guò)法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行調(diào)控和管理的領(lǐng)域基本上都制定了詳細(xì)的法律法規(guī)。所以，在新加坡的不同場(chǎng)合都可以看到被法律禁止等等的字樣，比如地鐵上也會(huì)隨處可見(jiàn)禁止飲食、禁止吸煙、禁止攜帶榴蓮等等方面的標(biāo)志。而在諸如組屋外墻的粉刷頻率和顏色、小販中心的衛(wèi)生管理，甚至個(gè)人家庭中的積水處理等都有具體的法律法規(guī)，不論是觸及哪一條法律法規(guī)都會(huì)受到應(yīng)有的懲罰。

第三，立法及時(shí)，立法效率比較高且建立起較為有利的體制條件。新加坡的立法機(jī)構(gòu)是國(guó)會(huì)，是“一院制”，沒(méi)有其他西方國(guó)家所存在的兩院制的制衡程序，從而確保了立法的效率。立法程序通過(guò)上文所述的幾個(gè)程序階段以后，一般也就是半年到一年左右的時(shí)間，相比其他西方國(guó)家而言速度要快的多。如果是國(guó)家和社會(huì)亟需的法律換言之就是面臨急需解決的社會(huì)或者國(guó)家層面的問(wèn)題時(shí)，政府會(huì)推動(dòng)立法機(jī)關(guān)以最快的速度立法，從而在最短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)有法可依，為法治進(jìn)程創(chuàng)造必要條件。比如1974年所制定的《新聞出版法》在三讀程序中都盡可能的加快了速度，甚至三讀僅用了39分鐘，當(dāng)時(shí)國(guó)會(huì)共有9人參與辯論，且無(wú)一人反對(duì)，立法當(dāng)場(chǎng)獲得通過(guò)。為了打擊危害極大的私會(huì)黨，警察局抓捕私會(huì)黨徒的第二天，國(guó)會(huì)就啟動(dòng)三讀全部程序通過(guò)了取締私會(huì)黨的法律，確認(rèn)抓獲罪犯的行為全部合法。這種立法效率在世界上其他國(guó)家是不可能存在的，而即使如此快速的立法也能保證其立法質(zhì)量，這不能不說(shuō)是新加坡所創(chuàng)造的一個(gè)奇跡，當(dāng)然這與其小國(guó)寡民的先天條件有著必然的聯(lián)系。

第四，懲罰嚴(yán)厲，不僅處罰面寬而且非常重，是典型的嚴(yán)刑峻法國(guó)家。新加坡人常向外人以“新加坡是一個(gè)fine city”來(lái)自嘲，這里的fine一語(yǔ)雙關(guān)，既是強(qiáng)調(diào)新加坡是一個(gè)美麗的花園城市，也是凸顯了新加坡是一個(gè)處處是“處罰（fine）”的城市?；蛘呖梢哉f(shuō)新加坡就是一個(gè)通過(guò)重罰而建立起來(lái)的美好城市。一方面新加坡罰款之嚴(yán)表現(xiàn)為罰的多，很多地方都可以看到罰款的警告，而且警告非常明確清楚，任何不良行為都可能早知罰款的處罰。在公園可以看到不準(zhǔn)釣魚、不準(zhǔn)亂拋垃圾、不準(zhǔn)騎自行車等警告牌，而比如亂扔垃圾則會(huì)罰款100新元，隨地吐痰罰款可以高達(dá)1000新元，如果上廁所不沖水可能將收入罰光。所有這些自然會(huì)給人留下深刻的印象，所以每個(gè)人都不敢以身試法，以致最終形成自覺(jué)遵守各項(xiàng)法律規(guī)范和規(guī)章，從而營(yíng)造起一個(gè)良好的社會(huì)秩序的新加坡。而這必然是與其立法原則和最基本的立法精神相一致的。

第五，人人平等，任何人都不得凌駕于國(guó)家和法律之上。在立法過(guò)程中，最基本的一個(gè)原則還有就是注重平等原則，在法律面前沒(méi)有高低貴賤之分，在立法過(guò)程中也沒(méi)有官民差異。因此，新加坡自建國(guó)以來(lái)從不徇私、堅(jiān)決貫徹法治社會(huì)的公正平等原則，最終創(chuàng)造了法治社會(huì)建設(shè)的一個(gè)奇跡。如果國(guó)家公職人員尤其是高級(jí)公務(wù)員觸犯了法律，他們不但要與普通民眾犯法一樣受到法律的懲罰和治罪，而且如果是人民行動(dòng)黨黨員還會(huì)以更嚴(yán)厲的黨紀(jì)進(jìn)行內(nèi)部處理。在對(duì)待外國(guó)人的裁決方面，也是始終堅(jiān)持了平等公正原則，并不會(huì)因?yàn)槠鋰?guó)籍身份而照顧或者豁免，絕不容許任何人凌駕于法律之上。比如在建國(guó)之初對(duì)抓獲的印尼恐怖分子處以極刑進(jìn)而影響到新加坡和印尼關(guān)系的案例，再比如1994年邁克菲涂鴉案，雖然美國(guó)總統(tǒng)克林頓出面求情也僅僅是將原來(lái)的打六鞭的鞭刑減為打四鞭，并沒(méi)有屈于外交壓力而赦免邁克菲。

三、新加坡立法嚴(yán)密性的體現(xiàn)

如前所述，新加坡立法呈現(xiàn)出了立法嚴(yán)密、嚴(yán)明等特征，使得新加坡基本上事事有法可依，近乎于一個(gè)保姆型的國(guó)家。在不同的領(lǐng)域都建立起了相應(yīng)的法律規(guī)范體系，比如環(huán)保領(lǐng)域、社會(huì)保障領(lǐng)域、新聞出版及新媒體領(lǐng)域等等都是比較典型的代表。

首先，新加坡政府在環(huán)境治理過(guò)程中，充分發(fā)揮了法律法規(guī)的規(guī)范和強(qiáng)制作用。1964年，《牲畜法案》出臺(tái)，其內(nèi)容中明確規(guī)定牲畜養(yǎng)殖必須在規(guī)定的區(qū)域內(nèi)，如又違反規(guī)定在非養(yǎng)殖區(qū)飼養(yǎng)牲畜的，牲畜將被授權(quán)官員直接送往屠宰場(chǎng)。對(duì)于牲畜的擁有者承擔(dān)不超過(guò)1000新元的罰款或者是不超過(guò)12個(gè)月的監(jiān)禁。開(kāi)始養(yǎng)殖牲畜或者轉(zhuǎn)移牲畜養(yǎng)殖地都必須得到相關(guān)部門的許可。

《公共環(huán)境衛(wèi)生法案》于1987年開(kāi)始實(shí)行，該法案對(duì)公共場(chǎng)所的情結(jié)、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)等均作出具體的規(guī)范和要求，明確要求任何人不得將人類的排泄物作為肥料澆灌在公共土地上。任何個(gè)人不得將骨灰、污垢和廢紙等物品放置或丟棄在公共領(lǐng)域。任何沒(méi)有執(zhí)照的清潔器械也不得在場(chǎng)合使用。工業(yè)垃圾必須放置在獲得允許的處理場(chǎng)所，在其他任何公共領(lǐng)域丟棄工業(yè)垃圾的行為都是違法的?！督乖谔囟ǖ攸c(diǎn)吸煙法案》于1992年開(kāi)始實(shí)行，該法案規(guī)定新加坡境內(nèi)所有人員不得在公共場(chǎng)合以及公共交通工具中吸煙。1998年，《傳染源和殺蟲劑防治法案》頒布，用于鞏固和加強(qiáng)消滅傳染源以及控制母嬰傳染的帶菌病，同時(shí)控制殺蟲劑的銷售。并明確要求任何人不得與西安為預(yù)防傳染源而存在的殺蟲劑做廣告，同時(shí)不得提供相關(guān)物質(zhì)或是混合物。所有傳染源控制物品的生產(chǎn)都必須獲得衛(wèi)生署長(zhǎng)的許可。

1999年新加坡頒布了《環(huán)境保護(hù)和管理法令》，2002年修訂該法案。法案內(nèi)容對(duì)建筑物排放許可、空氣污染防止、水資源污染防治、土地污染防治、危險(xiǎn)物質(zhì)防治、噪音防治等方面做出規(guī)定，同時(shí)對(duì)環(huán)境污染給出評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。該法案是新加坡政府環(huán)境保護(hù)和治理的基礎(chǔ)，政府和環(huán)境保護(hù)部門在執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中必須按照該法案來(lái)進(jìn)行。2003年，《傳染病法案》獲得國(guó)會(huì)通過(guò)實(shí)行。該法案對(duì)新加坡境內(nèi)的傳染病控制做出規(guī)定，特別強(qiáng)調(diào)了對(duì)艾滋病和艾滋病傳染源的防治，對(duì)于牛痘等具有傳染性質(zhì)的疾病，家長(zhǎng)必須帶領(lǐng)新生兒注射疫苗。2012年，能源問(wèn)題越來(lái)越受到國(guó)際社會(huì)的關(guān)注，新加坡通過(guò)了《能源節(jié)約法案》，旨在對(duì)新加坡境內(nèi)的工業(yè)和家庭能源使用作出規(guī)范和限制，以實(shí)現(xiàn)能源的高效和合理利用。