文/文心

隨著2017年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、公安部、財(cái)政部、原國(guó)土資源部、人民銀行、稅務(wù)總局、原工商總局、證監(jiān)會(huì)等八部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》，從而在國(guó)家政策層面對(duì)住房租賃企業(yè)、住房租賃交易服務(wù)平臺(tái)、租賃住房供應(yīng)以及住房租賃管理和服務(wù)作出了明確規(guī)定。根據(jù)相關(guān)政策的指引，國(guó)有企業(yè)開(kāi)始逐漸在當(dāng)前的住房租賃市場(chǎng)中積極發(fā)揮自身的引領(lǐng)與帶動(dòng)作用，為公共住房租賃事業(yè)的發(fā)展助力。本文旨在基于當(dāng)前國(guó)內(nèi)公共租賃住房的供應(yīng)現(xiàn)狀，揭示公共租賃住房房源供應(yīng)體量難以明確等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并提出相關(guān)解決對(duì)策，以期為有效發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)、完善公共租賃住房體系建設(shè)、全面深化住房體制改革提供新的理念與思路。

一、公共租賃住房的概念與特點(diǎn)

一般而言，公共租賃住房屬于租賃住房的范疇，是租賃住房的一種形式。相較廉租住房而言，公共租賃住房的覆蓋范圍更加廣泛，主要面向中低收入、無(wú)購(gòu)買(mǎi)商品住房能力卻有住房需求的人群。公共租賃住房大多依靠政府出資建設(shè)或統(tǒng)一籌措。政府通過(guò)將其建設(shè)與籌措的房源以租賃的形式出租給符合條件且有住房需要的人群，解決這部分群體的住房問(wèn)題。政府制定的出租價(jià)格一般低于市場(chǎng)租賃價(jià)格，且政府會(huì)根據(jù)不同人群的實(shí)際情況，給予承租人一定的補(bǔ)貼。

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)公共租賃住房進(jìn)行分析不難發(fā)現(xiàn)，雖然各地對(duì)于公共租賃住房的定義尚未完全統(tǒng)一，但其特征卻已得到社會(huì)的廣泛認(rèn)同。公共租賃住房的特征，主要有三個(gè)方面。一是公益性。在《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》中明確指出，推進(jìn)租賃住房建設(shè)、培養(yǎng)住房租賃市場(chǎng)是建立租購(gòu)并舉住房制度的重要內(nèi)容。公共租賃住房的開(kāi)發(fā)與建設(shè)對(duì)解決新市民住房問(wèn)題、加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有十分重要的作用。公共租賃住房的開(kāi)發(fā)與建設(shè)不僅能夠健全我國(guó)的住房保障體系，還有助于保障中低收入人群住房權(quán)益，滿足中低收入家庭的住房需要，為中低收入家庭在城市提供較為穩(wěn)定的住房，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)他們的各項(xiàng)配套權(quán)益，防止產(chǎn)生各種不穩(wěn)定的情況。二是政府參與性。公共租賃住房的規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)都離不開(kāi)政府，政府在其中發(fā)揮著重要的主導(dǎo)作用。作為城市住房保障體系的重要組成部分，政府參與公共租賃住房建設(shè)有其合法性與合理性。與普通商品住房不同，公共租賃住房的規(guī)劃與建設(shè)基本不受房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響，不受市場(chǎng)供需關(guān)系的影響，完全服務(wù)于城市中低收入人群。政府參與公共租賃住房建設(shè)的行為主要表現(xiàn)在其對(duì)于公共租賃住房土地使用的規(guī)劃與支持、對(duì)公共租賃住房開(kāi)發(fā)企業(yè)的政策與稅收扶持、對(duì)公共租賃住房房源的籌措與資金支持、對(duì)公共租賃住房運(yùn)營(yíng)管理的監(jiān)督以及對(duì)公共租賃住房使用資格的審核與管理等。三是產(chǎn)權(quán)歸屬政府或有關(guān)組織機(jī)構(gòu)。由于公共租賃住房不以營(yíng)利為目的，旨在滿足中低收入人群的住房需要。因此，承租的人群或家庭只擁有承租房屋的使用權(quán)限，其產(chǎn)權(quán)歸屬政府或有關(guān)組織機(jī)構(gòu)。四是覆蓋范圍廣泛。相較廉租住房而言，公共租賃住房的限制條件較為寬松，其覆蓋范圍也更為廣泛，可以覆蓋許多廉租住房與共有產(chǎn)權(quán)住房無(wú)法覆蓋的人群。

二、國(guó)有企業(yè)參與公共租賃住房供應(yīng)的難點(diǎn)分析

（一）公共租賃住房房源供應(yīng)體量難以明確

公共租賃住房，究其本質(zhì)屬于準(zhǔn)公共物品范疇，是由政府為了緩解住房供應(yīng)不足和困難家庭住房問(wèn)題而提供的一項(xiàng)準(zhǔn)公共物品。一般情況下，設(shè)立公共租賃住房是為了滿足剛畢業(yè)的大學(xué)生、進(jìn)城務(wù)工人員以及城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房需要。而前兩者的數(shù)量相對(duì)而言浮動(dòng)較大，無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)估，因此無(wú)法確定公共租賃住房的具體需求量。不僅如此，公共租賃住房的供需如出現(xiàn)問(wèn)題，則會(huì)造成住房租賃市場(chǎng)的失衡，將對(duì)公共租賃住房的福利性產(chǎn)生巨大的影響。

（二）公共租賃住房的周邊設(shè)施配套不完善

為了擴(kuò)大租賃房源，《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》明確指出，在增加租賃住房供給方面，“盤(pán)活存量房屋用于租賃時(shí)，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)將閑置廠房和低效利用辦公用房改建為租賃住房以增加房源的供應(yīng)方式”。然而，這部分閑置的國(guó)有企業(yè)廠房與辦公用房大多處于市郊或偏僻區(qū)域，且位置較為分散，配套設(shè)施較為薄弱，不能有效滿足居民的日常生活需要。不僅如此，在這些閑置房屋的周邊，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等公共服務(wù)資源也較為稀缺，而政府有關(guān)部門(mén)也無(wú)法及時(shí)提供或改造相關(guān)公共服務(wù)，就醫(yī)難、入學(xué)難等問(wèn)題無(wú)法得到有效解決，使區(qū)域社會(huì)秩序受到一定影響。

（三）公共租賃住房的租后管理問(wèn)題重重

隨著新畢業(yè)大學(xué)生與進(jìn)城務(wù)工人員的不斷增加，公共租賃住房建設(shè)與管理也面臨著各種各樣的問(wèn)題，租后管理問(wèn)題更是層出不窮?！蛾P(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》中雖然明確政府應(yīng)在土地、財(cái)稅、信貸等方面支持公共租賃住房建設(shè)，然而國(guó)有企業(yè)在租后管理方面卻存在著十分明顯的問(wèn)題。諸如配租的程序問(wèn)題、租金的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題、配套商業(yè)的運(yùn)營(yíng)問(wèn)題、產(chǎn)權(quán)的持有問(wèn)題、物業(yè)管理問(wèn)題、日常修繕問(wèn)題等都會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)公共租賃住房的后續(xù)運(yùn)營(yíng)與管理造成不良影響。

（四）其他公共租賃住房供應(yīng)主體主觀性受挫

《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》指出，國(guó)家不僅鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)參與公共租賃住房的開(kāi)發(fā)、建設(shè)與管理，同樣鼓勵(lì)其他社會(huì)主體參與到公共租賃住房的開(kāi)發(fā)建設(shè)管理過(guò)程中。然而，政府給予國(guó)有企業(yè)的相關(guān)政策不能惠及所有參與公共租賃住房開(kāi)發(fā)建設(shè)管理的單位，這必然會(huì)影響相關(guān)主體參與的積極性。不僅如此，扶持政策的缺乏還會(huì)使部分有意愿的單位由于資金等受到限制而無(wú)法參與，這對(duì)于公共租賃住房的建設(shè)與管理殊為不利，將直接導(dǎo)致參與主體的類型趨向單一，影響公共租賃住房產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（五）公共租賃住房面臨多頭管理，協(xié)調(diào)難度較大

公共租賃住房由于其涉及規(guī)劃、建設(shè)、房管、民政、稅務(wù)等多個(gè)部門(mén)，長(zhǎng)期面臨著多頭管理的窘境。分析我國(guó)公共租賃住房發(fā)展的情況不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國(guó)內(nèi)的公共租賃住房管理模式仍有較大的提升改進(jìn)空間。無(wú)論是民政、社保、稅務(wù)的申請(qǐng)者條件審核、人數(shù)分析以及動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制，還是規(guī)劃、建設(shè)、房管部門(mén)的開(kāi)發(fā)管理數(shù)量問(wèn)題，都面臨著聯(lián)動(dòng)管理的窘境。對(duì)于地方政府而言，打通數(shù)據(jù)壁壘，使上述各方面的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)能夠第一時(shí)間被相關(guān)部門(mén)所掌握，進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整與前瞻性設(shè)計(jì)，成為 需解決的燃眉之急。因此，理順地方政府有關(guān)部門(mén)之間的關(guān)系、解決信息孤島與部門(mén)協(xié)調(diào)問(wèn)題十分必要。

三、國(guó)有企業(yè)參與公共租賃住房開(kāi)發(fā)建設(shè)管理的優(yōu)化對(duì)策

（一）提升運(yùn)營(yíng)能力，強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)

相較民營(yíng)企業(yè)而言，國(guó)有企業(yè)在公共租賃住房運(yùn)營(yíng)方面的優(yōu)勢(shì)較弱，其關(guān)鍵原因在于國(guó)有企業(yè)與國(guó)有資本對(duì)于利益的敏感程度較民營(yíng)企業(yè)為弱，對(duì)于資本的周轉(zhuǎn)速度較民營(yíng)企業(yè)而言略遜一籌。然而，國(guó)有企業(yè)也具有民營(yíng)企業(yè)不具備的顯著優(yōu)勢(shì)，這主要可以分為兩個(gè)方面，一方面，國(guó)有企業(yè)在國(guó)資委系統(tǒng)與國(guó)有金融系統(tǒng)內(nèi)的融資渠道與資金籌措方面較民營(yíng)企業(yè)而言有著天然的優(yōu)勢(shì)，其資金的籌措力度與速度遠(yuǎn)高于民營(yíng)企業(yè)。雖然公共租賃住房的建設(shè)與管理具有回收周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，長(zhǎng)周期往往需要20年-30年，短周期也需要10年-15年，銀行等金融機(jī)構(gòu)往往因?yàn)檫@漫長(zhǎng)的投資回報(bào)周期而拒絕向開(kāi)發(fā)企業(yè)提供資金支持，但國(guó)有企業(yè)開(kāi)發(fā)投資建設(shè)公共租賃住房受到政府政策扶持，再加上其具有國(guó)有屬性，因此可以獲得國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的信貸支持。不僅如此，地方政府還會(huì)根據(jù)企業(yè)的實(shí)際狀況調(diào)整土地出讓模式，從而降低企業(yè)的開(kāi)發(fā)建設(shè)成本。眾所周知，開(kāi)發(fā)企業(yè)建設(shè)的主要成本無(wú)外乎兩項(xiàng)，其一為拿地成本，其二為建設(shè)成本。地方政府以國(guó)有土地劃撥等形式出讓土地，有效減免了開(kāi)發(fā)企業(yè)的拿地成本，大大降低了開(kāi)發(fā)企業(yè)的建設(shè)成本，從而使企業(yè)能夠快速周轉(zhuǎn)資本，提升公共租賃住房的建設(shè)效率。另一方面，國(guó)有企業(yè)在公共租賃住房的房源供應(yīng)上也具有較為明顯的優(yōu)勢(shì)。相較于市場(chǎng)化租賃機(jī)構(gòu)與民營(yíng)企業(yè)，國(guó)有企業(yè)盤(pán)活存量房屋更為便捷，其與政府主管部門(mén)的溝通也更為順暢。國(guó)有企業(yè)應(yīng)充分利用這一優(yōu)勢(shì)，積極聯(lián)系主管職能部門(mén)，在轉(zhuǎn)型開(kāi)發(fā)的閑置廠房與辦公用房周邊加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)公共資源布置，提升改造后的公共租賃住房環(huán)境，在提升資產(chǎn)使用效率、提高經(jīng)濟(jì)收益的情況下，滿足入住居民的日常生活需要。

（二）健全公共租賃住房法規(guī)體系，強(qiáng)化公共租賃住房租后管理

公共租賃住房的可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵不僅在于規(guī)劃建設(shè)，更在于后期運(yùn)營(yíng)管理。完善公共租賃住房的后期管理對(duì)于保障中低收入人群的住房權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展有著十分重要的意義?！蛾P(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》明確指出，“公安部門(mén)要按規(guī)定將承租人登記錄入暫住人口管理信息系統(tǒng)，實(shí)行統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)租客信息的有效對(duì)接”，“建立糾紛調(diào)處機(jī)制，及時(shí)化解租賃矛盾糾紛”，“發(fā)揮基層組織的作用，實(shí)行住房租賃的網(wǎng)格化管理”。通知雖然對(duì)公共租賃住房的管理作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但在住房的保障目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)等方面卻沒(méi)有作出明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，政府應(yīng)從以下兩個(gè)方面加以完善。一是專門(mén)設(shè)立公共租賃住房的專門(mén)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共租賃住房的一應(yīng)事宜。同時(shí)，鑒于公共租賃住房事務(wù)的復(fù)雜性，建議由市政府主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，相關(guān)委辦局參與，建立公共租賃住房規(guī)劃建設(shè)管理聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開(kāi)會(huì)議，聯(lián)席會(huì)議辦公室可設(shè)在專門(mén)管理機(jī)構(gòu)。二是推動(dòng)公共租賃住房管理法制化建設(shè)。建議由公共租賃住房的專門(mén)管理機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性梳理現(xiàn)有公共租賃住房的相關(guān)規(guī)章制度，及時(shí)根據(jù)公共租賃住房的全生命周期管理情況，制定完善相關(guān)法規(guī)制度，提交地方人大、政府或主管部門(mén)審核批準(zhǔn)。

（三）優(yōu)化房源供應(yīng)，合理配置資源

長(zhǎng)期以來(lái)，公共租賃住房的供應(yīng)始終十分緊張，排隊(duì)輪候情況十分突出。部分地市出現(xiàn)了長(zhǎng)達(dá)一年、兩年的輪候，申請(qǐng)人員只能依靠暫時(shí)的財(cái)政補(bǔ)助而在租賃市場(chǎng)中以高于公共租賃住房的價(jià)格租賃房屋，其住房需求無(wú)法得到滿足，住房品質(zhì)遠(yuǎn)低于社會(huì)平均水平。然而，大量規(guī)劃建設(shè)公共租賃住房也不可取，公共租賃住房畢竟屬于保障性住房，其過(guò)渡性質(zhì)十分明顯。不僅如此，貿(mào)然加大公共租賃住房的建設(shè)不僅可能使公共租賃住房閑置或廢棄從而浪費(fèi)社會(huì)資源，更可能對(duì)平穩(wěn)的住房租賃市場(chǎng)乃至交易市場(chǎng)產(chǎn)生影響。因此，政府應(yīng)及時(shí)委托相關(guān)部門(mén)或第三方機(jī)構(gòu)對(duì)公共租賃住房需求進(jìn)行調(diào)研，并針對(duì)不同地域的供求關(guān)系進(jìn)行詳細(xì)排摸調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分析研究，進(jìn)而協(xié)調(diào)布置相關(guān)國(guó)有企業(yè)在部分供求關(guān)系緊張的區(qū)域建設(shè)公共租賃住房或籌措閑置房源。如此一來(lái)，不僅能夠避免供大于求與供不應(yīng)求情況的發(fā)生，還能及時(shí)掌握入住人員的狀況，及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，從而保持公共租賃住房秩序，防止出現(xiàn)“虛假申請(qǐng)”等情況，使公共租賃住房能夠發(fā)揮最大的效用，推動(dòng)公共租賃住房市場(chǎng)平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展。

（四）鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)參與，引導(dǎo)多元主體供應(yīng)

正如上文所述，雖然國(guó)有企業(yè)對(duì)于公共租賃住房建設(shè)具有較大優(yōu)勢(shì)，但是不應(yīng)將公共租賃住房的開(kāi)發(fā)主體局限于國(guó)有企業(yè)。當(dāng)前全國(guó)各地面臨的住房困難問(wèn)題仍十分突出，房源供應(yīng)仍十分緊張，居民居住條件仍然十分有限，因此，應(yīng)積極鼓勵(lì)更多社會(huì)主體參與到公共租賃住房的開(kāi)發(fā)建設(shè)中。政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步健全完善相應(yīng)政策制度，明確國(guó)有企業(yè)以外的社會(huì)機(jī)構(gòu)在參與公共租賃住房開(kāi)發(fā)建設(shè)管理中所應(yīng)享受的便利條件，鼓勵(lì)多元社會(huì)主體參與到公共租賃住房的開(kāi)發(fā)建設(shè)管理中。同時(shí)，要積極發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)在確保自身公共租賃住房建設(shè)管理的基礎(chǔ)上，協(xié)助各種社會(huì)主體參與建設(shè)管理，從而推動(dòng)公共租賃住房事業(yè)平穩(wěn)發(fā)展。

四、結(jié)束語(yǔ)

公共租賃住房的開(kāi)發(fā)建設(shè)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要政府、國(guó)有企業(yè)以及各種社會(huì)主體的廣泛參與。國(guó)有企業(yè)的參與不僅可以有效增加公共租賃住房的供應(yīng)，緩解部分地區(qū)住房困難家庭的住房問(wèn)題，還有利于構(gòu)建多層次的住房保障體系，彌補(bǔ)當(dāng)前國(guó)內(nèi)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的短板，健全公共租賃住房保障體系。盡管當(dāng)前國(guó)有企業(yè)在參與公共租賃住房的建設(shè)與管理中面臨各種各樣的問(wèn)題，但隨著“租購(gòu)并舉”政策的不斷實(shí)施，有關(guān)政府部門(mén)正在逐漸完善住房租賃的相關(guān)法律法規(guī)，健全包括公共租賃住房制度在內(nèi)的各種規(guī)章制度，使公共租賃住房的開(kāi)發(fā)建設(shè)管理更加有章有序。相信在不遠(yuǎn)的未來(lái)，國(guó)有企業(yè)在公共租賃住房方面將發(fā)揮更大的作用，我國(guó)的公共租賃住房事業(yè)也將惠及更多的需求人群。