文/沈中

土地檔案是國土資源管理部門在土地資源管理、開發(fā)、使用過程中形成的具有保存和利用價值的文字、圖表、聲像、電子文件等不同形式和載體的歷史記錄，是重要的檔案信息資源。土地檔案管理是國土資源檔案管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，做好土地檔案管理工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。筆者從事國土資源業(yè)務(wù)檔案管理多年，對土地檔案的管理有頗多感觸。

一、 加強(qiáng)土地檔案管理的必要性

國土資源業(yè)務(wù)檔案，是指在國土資源專項(xiàng)業(yè)務(wù)活動中形成的具有保存和利用價值的文字、圖表、聲像、電子文件等不同形式和載體的歷史記錄。2015年12月30日，國土資源部、國家檔案局印發(fā)《國土資源業(yè)務(wù)檔案管理辦法》（國土資發(fā)〔2015〕175號），明確國土資源業(yè)務(wù)檔案是國家檔案的重要組成部分，主要分為土地管理類、地質(zhì)礦產(chǎn)類、地質(zhì)環(huán)境類、不動產(chǎn)登記類和國土資源執(zhí)法監(jiān)察與行政復(fù)議訴訟類等五類。土地檔案是土地管理類檔案的簡稱，是國土資源業(yè)務(wù)檔案的組成部分，它涉及的內(nèi)容較多，主要包括土地調(diào)查與評價、土地利用規(guī)劃、土地審批、耕地保護(hù)、土地市場、土地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)檔案等。土地檔案記載了土地從初期的儲備到審批、開發(fā)、利用的全過程，包括對這一過程進(jìn)行監(jiān)管的全部文字記錄和影像記錄，包含了土地全生命周期管理的所有文件資料。

土地檔案是在土地管理工作過程中形成的專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)檔案，具有數(shù)量種類多、政策性強(qiáng)、科技含量高、經(jīng)濟(jì)價值大、法律效用大、永久性檔案多等特點(diǎn)。土地檔案在依法管地、制定本地國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、合理開發(fā)用地、地籍調(diào)查、權(quán)屬確認(rèn)、解決土地糾紛等方面具有重要價值。在信息技術(shù)高速發(fā)展和國家對檔案管理工作提出新要求的形勢下，把握好土地檔案的規(guī)律和特點(diǎn)，加強(qiáng)土地檔案管理使土地檔案管理走上標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的軌道是實(shí)現(xiàn)土地檔案價值的基本保障。只有管理好土地檔案，才能最大限度地發(fā)揮土地檔案基礎(chǔ)資料、參考依據(jù)、法律憑證、史料等各種憑證作用和參考價值?？傊?，加強(qiáng)土地檔案管理是我們檔案管理人員刻不容緩的責(zé)任和義務(wù)。

二、 土地檔案管理的現(xiàn)狀

2009年機(jī)構(gòu)改革后，上海市城建檔案館對土地檔案重新進(jìn)行了規(guī)范，《關(guān)于試行土地檔案管理中相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（滬城檔辦〔2010〕28號）制定了《土地檔案整理要求》、《土地檔案小類歸屬》、《土地管理檔案著錄表》、《土地檔案文件內(nèi)容及排列秩序》，在保持總體分類大綱不變的前提下，二級類目中增加了土地檔案，包含以下內(nèi)容：土地調(diào)查；土地登記、變更；土地動態(tài)監(jiān)測；農(nóng)轉(zhuǎn)用征地（分批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征用土地審批）；土地劃撥（國有土地劃拔；國有建設(shè)用地劃撥；單獨(dú)選址劃撥；農(nóng)轉(zhuǎn)用征收土地劃撥；土地劃拔決定書核發(fā)、補(bǔ)辦）；建設(shè)項(xiàng)目用地審批（建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審；建設(shè)項(xiàng)目用地批準(zhǔn)核發(fā)；建設(shè)用地批準(zhǔn)書換發(fā)補(bǔ)辦；建設(shè)項(xiàng)目有償用地審批；招拍掛出讓、協(xié)議出讓）；土地開發(fā)整理復(fù)墾立項(xiàng)審核及復(fù)墾確認(rèn)；臨時使用土地；農(nóng)民建房用地；使用集體土地；土地核驗(yàn)、處罰；用地業(yè)務(wù)管理（建設(shè)項(xiàng)目用地調(diào)整事項(xiàng)審核、收地審批、土地儲備、解除土地出讓合同、土地使用行政征收費(fèi)、存量房地產(chǎn)補(bǔ)地價、土地資產(chǎn)處置方案審核）；合同；其它。但各區(qū)在具體執(zhí)行時，根據(jù)本區(qū)土地業(yè)務(wù)管理的實(shí)際情況，在市城建檔案館規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類。以筆者所在的行區(qū)為例，土地檔案包含土地調(diào)查，土地登記、變更，建設(shè)項(xiàng)目用地審批，建設(shè)項(xiàng)目有償用地審批，集體土地管理，土地核驗(yàn)、處罰、用地業(yè)務(wù)管理，等等。截至2018年底，

行區(qū)的土地檔案總共有24606卷，每年預(yù)計(jì)產(chǎn)生1200卷。如此分類復(fù)雜、數(shù)量龐大的土地檔案給 行區(qū)城市建設(shè)檔案管理中心的管理帶來了巨大挑戰(zhàn)。

行區(qū)是上海最靠近市中心的郊區(qū)之一，是近幾年上海城市開發(fā)開放的重要區(qū)域，每年城建檔案的驗(yàn)收項(xiàng)目有100個左右。由此可見， 行區(qū)兼具市區(qū)和郊區(qū)特色，土地檔案種類齊全。 行區(qū)有專業(yè)的土地檔案管理機(jī)構(gòu)。

行區(qū)城市建設(shè)檔案管理中心是 行區(qū)規(guī)劃和自然資源局下屬事業(yè)單位，主要負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)建設(shè)工程竣工檔案的收集、整理、立卷、歸檔、資料編研和提供利用以及對有關(guān)人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)等工作，負(fù)責(zé)區(qū)規(guī)劃和自然資源局系統(tǒng)內(nèi)產(chǎn)生的各類檔案的收集、整理、立卷、歸檔、資料編研和利用。采用主動對接與部門歸檔相結(jié)合的檔案收集方式，經(jīng)過歷年的實(shí)踐， 行區(qū)城市建設(shè)檔案管理中心梳理出了土地檔案的分類，明確哪個部門產(chǎn)生哪些檔案。檔案管理中心通過市規(guī)劃自然資源局的“大機(jī)”系統(tǒng)了解每個月會產(chǎn)生哪些土地管理業(yè)務(wù)檔案，與產(chǎn)生這些檔案的業(yè)務(wù)部門主動對接，整理出移交清單，并要求業(yè)務(wù)部門進(jìn)行部門歸檔，確保案卷內(nèi)容齊全的情況下每季度一交。

紙質(zhì)檔案和電子檔案同步管理。歷史檔案采取一次性收集、一次性數(shù)字化的方式，做到“雙套制”管理。每年的增量檔案，紙質(zhì)檔案和電子檔案同步收集、核對，對于電子檔案缺失的部分則制作電子檔案副本。在管理流程上，土地業(yè)務(wù)管理部門負(fù)責(zé)收集檔案，核對移交清單，在確定文件齊全的情況下，向檔案管理部門移交。檔案管理部門接收后，進(jìn)行整理、立卷和歸檔。

三、加強(qiáng)土地檔案管理的建議

據(jù)了解，目前在上海市、區(qū)各級土地檔案管理中普遍存在的問題主要是：土地檔案量大、種類多；相關(guān)的管理規(guī)范制度不夠健全、不夠完善；土地檔案分類不夠科學(xué)；土地檔案管理信息化水平有待提高；等等。根據(jù)以上問題，筆者結(jié)合工作實(shí)踐，提出以下建議。

（一） 堅(jiān)持科學(xué)治檔和制度治檔，注重制度建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)建立

制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和具有實(shí)踐性的土地檔案管理的規(guī)章制度，是做好土地檔案管理工作的關(guān)鍵。盡管國家檔案局和國家國土資源管理部門制定了一些土地檔案管理方面的法律法規(guī)和規(guī)章制度，如《土地檔案管理暫行規(guī)定》、《土地管理檔案案卷構(gòu)成的一般要求》、《國土資源業(yè)務(wù)檔案管理辦法》，但這些文件比較籠統(tǒng)。從地方層面上看，上海除了2010年上海市城市建設(shè)檔案館制定的《關(guān)于試行土地檔案管理中相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的通知》外，并未再有其他規(guī)范性文件。近年來，隨著土地管理業(yè)務(wù)的拓展，土地檔案的種類和內(nèi)容也發(fā)生了變化，因而市級土地檔案主管部門要在充分研讀檔案方面相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，借鑒其他省市和相關(guān)行業(yè)在檔案管理上的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本市土地檔案的實(shí)際特點(diǎn)和工作實(shí)際，制定全市統(tǒng)一的土地檔案收集、整理、保管、利用等方面的管理制度。細(xì)化土地檔案管理流程，及時對土地檔案收集、歸檔范圍和保管期限進(jìn)行完善和修改，做到與時俱進(jìn)。在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，注重土地檔案管理標(biāo)準(zhǔn)的制定，包括分類大綱、紙質(zhì)檔案和電子檔案的整理標(biāo)準(zhǔn)、入庫標(biāo)準(zhǔn)和檔案查閱制度等。上海的土地檔案管理規(guī)范應(yīng)該依托市規(guī)劃自然資源局的“大機(jī)”系統(tǒng)，結(jié)合“大機(jī)”中的各類土地管理模塊和業(yè)務(wù)審批制度，制定標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則。例如，可以根據(jù)需要在市城建檔案館的基礎(chǔ)上按實(shí)際工作分類。 行區(qū)的土地檔案分類應(yīng)兼具市區(qū)和郊區(qū)土地管理的特色，土地檔案種類要求齊全。

（二）利用信息技術(shù)和專業(yè)力量，推動土地檔案管理的信息化建設(shè)

上海的土地管理信息化水平在全國范圍內(nèi)已名列前茅，但為與檔案信息化相結(jié)合，與國家數(shù)字檔案館、數(shù)字檔案室建設(shè)相契合，土地檔案管理部門要抓住這一契機(jī)，積極采用現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)和信息技術(shù)，對照數(shù)字檔案館（室）建設(shè)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，加快土地檔案信息化建設(shè)，全面提高土地檔案管理的現(xiàn)代化水平。

第一步，做好庫藏土地檔案的數(shù)字化工作，制作檔案副本。以 行為例，庫藏土地檔案始于1985年，檔案中心需要對庫藏檔案進(jìn)行分類，確定歸檔范圍和保管期限，并配置檔案現(xiàn)代化管理所必需的服務(wù)器、存儲、計(jì)算機(jī)、掃描儀等現(xiàn)代化辦公設(shè)備，使庫藏紙質(zhì)檔案全部轉(zhuǎn)換為電子檔案，實(shí)現(xiàn)紙質(zhì)檔案和電子檔案并行管理。當(dāng)然，在確定好電子檔案制作標(biāo)準(zhǔn)后，可以請專業(yè)的檔案信息服務(wù)公司提供專業(yè)的服務(wù)。一些簡單的重復(fù)勞動如檔案掃描等可采取“勞務(wù)外包”的方式，由專業(yè)的檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

第二步，加強(qiáng)檔案信息系統(tǒng)的建設(shè)。土地檔案的管理不能單一地考慮電子檔案入庫，而是要結(jié)合業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)一起考慮，土地檔案的信息化管理只是國土資源信息化建設(shè)的一個“點(diǎn)”。以上海為例，規(guī)劃土地的管理有“大機(jī)”系統(tǒng)，“大機(jī)”系統(tǒng)內(nèi)有各業(yè)務(wù)子系統(tǒng)，各業(yè)務(wù)子系統(tǒng)的業(yè)務(wù)辦理結(jié)束后，電子文件的流向是檔案管理系統(tǒng)，還只是簡單地沉淀在業(yè)務(wù)子系統(tǒng)中。目前，上海市城建檔案館正在建設(shè)基于業(yè)務(wù)系統(tǒng)管理的檔案信息系統(tǒng)，土地檔案的信息化管理是其中的重要組成部分。

第三步，要求地理信息內(nèi)容的“落地”。土地檔案的專業(yè)性較強(qiáng)，有大量的圖紙，前期的電子檔案副本的制作只是簡單的圖片信息，把土地檔案中記載的信息展現(xiàn)在地圖上，才是土地檔案信息化建設(shè)的目標(biāo)。土地檔案分類時應(yīng)與土地業(yè)務(wù)相對接，土地儲備業(yè)務(wù)對應(yīng)的是土地儲備檔案，建設(shè)用地審批對應(yīng)的是用地審批檔案，土地出讓對應(yīng)的是土地出讓檔案，依此類推，分類的標(biāo)準(zhǔn)化有利于土地檔案的信息化管理，有利于土地信息內(nèi)容的分類，便于地圖上的顯示。

目前，上海土地檔案的信息化建設(shè)正處于第二步，即檔案信息系統(tǒng)正在建設(shè)中。市城建檔案館已實(shí)現(xiàn)了第三步，正積極向各區(qū)推廣，搭建完善的土地資源數(shù)據(jù)庫，形成一體化辦公網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域資源的共享，充分發(fā)揮土地檔案管理的價值。

（三）做好土地檔案的開發(fā)利用，專注于土地檔案的編研工作

檔案有效利用是檔案管理工作的最終目標(biāo)，也是衡量檔案工作水平的重要標(biāo)志。隨著檔案信息化、數(shù)字化建設(shè)的進(jìn)一步深入，借助新的技術(shù)設(shè)備，檔案有了更快捷的利用途徑和更廣闊的利用空間。通過加強(qiáng)土地檔案的開發(fā)利用，增強(qiáng)土地檔案管理的活力，使其產(chǎn)生最大最好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)國土資源管理事業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大土地檔案管理工作的社會影響。

做好土地檔案開發(fā)利用的途徑主要包括以下幾個方面：一是全面開展土地檔案收集，豐富土地檔案館藏。檔案的開發(fā)利用是基于檔案館藏的，土地檔案管理部門應(yīng)致力于土地檔案的收集工作。 行地區(qū)處于市區(qū)和郊區(qū)的接合部，除了土地業(yè)務(wù)管理檔案外，還應(yīng)注重于農(nóng)村宅基地檔案的收集工作，不斷地豐富館藏量。二是充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，建立完善的檔案信息檢索體系。隨著城市建設(shè)的不斷推進(jìn)，土地檔案在不斷增加，載體也日益多樣化。如編纂《 行區(qū)志》，需借助完善的土地檔案信息庫，檢索大量的地理信息，了解 行區(qū)域的形成過程和演變過程。三是編制形式多樣、實(shí)用性強(qiáng)的檔案檢索目錄，便于查找和利用。土地檔案的保存形式多樣，因此，要求檔案管理人員編制各類檢索工具。收集、分析、反饋信息，加強(qiáng)利用效益統(tǒng)計(jì)分析工作。收集利用信息的反饋，對用戶利用檔案后的基本情況進(jìn)行調(diào)查和研究，分析總結(jié)出用戶利用規(guī)律和需求動態(tài)。四是充分利用土地檔案信息資源，深化利用，開展土地檔案編研工作，發(fā)揮其資政存史價值。如筆者曾思考過歷史保護(hù)建筑的土地來源問題，想通過土地檔案的匯編檢索相關(guān)內(nèi)容。因此，通過各類土地檔案資料的利用和服務(wù)，可以為正確合理地處理土地問題提供可靠、科學(xué)的數(shù)據(jù)和依據(jù)。