黃石松 紀競垚

[摘要] 人口老齡化是全人類面臨的共同命題。在我國，人口老齡化與城市化發(fā)展相疊加是老齡工作面臨的基本國情。適應升級換代需要，科技創(chuàng)新將在養(yǎng)老服務中發(fā)揮越來越重要的作用。我國養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的痛點與難點主要表現(xiàn)為發(fā)展不平衡不充分的結構性矛盾。積極應對人口老齡化，要堅持立足我國國情，全面深化養(yǎng)老服務供給側結構性改革。

[關鍵詞] 人口老齡化;? 養(yǎng)老服務;? 供給側結構性改革

[中圖分類號] C913.6? ? ? [文獻標識碼] A? ? ? [文章編號] 0529-1445（2019）07-0044-04

國際上把60歲以上的人口占總人口比重達到10%，或65歲以上人口占總人口比重達到7%作為進入老齡化社會的標準。按照這個標準，2000年前后，全球已經(jīng)進入老齡化社會，盡管世界各國采取了一系列措施，但只能減緩人口老齡化的速度，并不能改變這一趨勢。2018年底我國60歲及以上老年人口數(shù)量有2.49億，占全國總人口的17.9%1。老齡化往往伴隨著獨居、孤寡、失能、失智等，使得老齡群體的養(yǎng)老保障、照護服務、社會參與、老年人權益保障變得更加復雜，這也成為我國養(yǎng)老服務的難解之題。

人口老齡化與城市化發(fā)展疊加是我國老齡工作面臨的基本國情

與西方發(fā)達國家先實現(xiàn)城市化和工業(yè)化之后，逐步進入人口老齡化不同，我國的人口老齡化與城市化、工業(yè)化發(fā)展幾乎同步。

1978年改革開放開啟了我國經(jīng)濟快速發(fā)展的歷史新時期。市場經(jīng)濟制度的建立和完善加速了生產(chǎn)要素的流動，伴隨著城市化和工業(yè)化進程，人口日益向大城市尤其是以北京、上海等城市為主的京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)流動。人口遷移、產(chǎn)業(yè)布局、技術、資本和信息等要素的流動疊加人口老齡化，使大城市在應對人口老齡化工作上更具挑戰(zhàn)性。

以北京市為例，1990年，北京市60歲及以上常住老年人口為110萬人，占常住人口總數(shù)的10.1%，北京市已進入老齡化社會。從1990年到2017年，伴隨著人口總量的增長，人口老齡化也呈加速發(fā)展的態(tài)勢，到2017年底，北京市60歲及以上常住老年人口為358.2萬人，占常住人口總數(shù)的16.5%2。人口老齡化程度持續(xù)深化伴隨著勞動年齡人口減少、撫養(yǎng)比升高，將影響財政支出的分配，為城市經(jīng)濟發(fā)展與公共服務資源配置帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

習近平總書記指出，要轉變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。人口遷移的水平與模式對人口老齡化有重要影響。城市發(fā)展要在提升服務水平與科技創(chuàng)新能力的要求下，增加對高素質(zhì)、高能力、特別是符合城市發(fā)展定位的重點產(chǎn)業(yè)稀缺人才的引進，對于補齊人口結構短板，增強社會發(fā)展活力具有積極作用。在對人口規(guī)模進行總體調(diào)控的基礎上，應保持一定的政策彈性，允許人口流動對勞動年齡人口進行適當補充，長期來看將有助于平衡人口結構，緩解人口老齡化進程。

科技創(chuàng)新是發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)、提升養(yǎng)老服務的重要支撐

信息化特別是信息技術、生物技術、人工智能等技術的融合發(fā)展，帶來了傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活方式的變革，也必然推動養(yǎng)老方式的多樣化和養(yǎng)老服務業(yè)的升級換代。

從我國的現(xiàn)實情況來看，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要運用互聯(lián)網(wǎng)科技、各種涉老輔具和服務機器人等手段來實現(xiàn)養(yǎng)老服務供需的精準對接，降低養(yǎng)老對房屋土地和人力資源的依賴，提高養(yǎng)老服務的安全性和可靠性，這既是有效手段也是必然選擇。但老年用品和輔具的開發(fā)生產(chǎn)具有專業(yè)細分鏈條長、領域廣、跨學科融合的特點，產(chǎn)品的適應性測試需要大規(guī)模的人體實驗和海量樣本測試，需要老年人和家庭、街道社區(qū)、醫(yī)療或養(yǎng)老機構等多個主體相協(xié)調(diào)，單一企業(yè)或科研機構既沒有能力組織，也很難負擔相應的成本，這就是當前我國養(yǎng)老服務科技產(chǎn)品曇花一現(xiàn)，經(jīng)不起市場檢驗、難以推廣應用的重要原因之一。

同樣，互聯(lián)網(wǎng)技術和養(yǎng)老信息化平臺的應用也離不開基礎的數(shù)據(jù)庫。從供給側來看，需要建立足夠多的合格供應商數(shù)據(jù)庫;從需求側看，需要建立基于老年人身體狀況評估的數(shù)據(jù)庫。這是實行分級分類管理、確定財政補貼發(fā)放的范圍和標準、開展居家入戶服務、保證質(zhì)量可監(jiān)控的基礎，也是建立長期護理保險制度的基礎。但基礎數(shù)據(jù)庫和平臺的搭建需要聯(lián)合民政、衛(wèi)健、統(tǒng)計、公安等多個部門，整合各方面的資源，數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)安全也是不容忽視的問題?？傊?，在養(yǎng)老領域應由政府提供的公共信息服務已滯后于現(xiàn)實發(fā)展的需要，這也是我國互聯(lián)網(wǎng)技術在商品交易、金融服務等領域快速發(fā)展，但在養(yǎng)老服務領域卻裹足不前的主要原因。

養(yǎng)老需求的特點是多層次、多樣化、個性化，所以，我國必須大力鼓勵和發(fā)展養(yǎng)老服務及其相關產(chǎn)業(yè)，使市場在資源配置中起決定性作用，同時更好發(fā)揮政府的作用。在這個過程中，必須牢牢把握科技創(chuàng)新這個根本，圍繞老年人這個最大的服務群體和消費市場，在老年用品輔具、抗衰老等醫(yī)療健康產(chǎn)品、無人駕駛等服務技術、人才培養(yǎng)等方面開展技術和體制創(chuàng)新，研發(fā)和掌握一批具有自主知識產(chǎn)權的產(chǎn)品，培養(yǎng)一批具有國際競爭力的世界級企業(yè)，培養(yǎng)和儲備一批世界級領軍人才。

結構性矛盾是制約我國養(yǎng)老服務發(fā)展的痛點和難點

黨的十八大以來，我國在促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展方面取得了很多成績，但發(fā)展不平衡、不充分的矛盾仍然突出。新時代制約我國養(yǎng)老服務發(fā)展的痛點和難點，主要表現(xiàn)為結構性矛盾。

養(yǎng)老供給與需求的結構性矛盾。傳統(tǒng)上講，我國的養(yǎng)老需求主要依靠家庭來實現(xiàn)。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，家庭規(guī)模小型化、子女外出就業(yè)等使得傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老顯得力不從心，養(yǎng)老需求總量在逐漸提升。同時，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和老年人口受教育水平、生活水平的提高，逐漸形成多層次、多樣化、個性化的養(yǎng)老服務需求。一方面，老年人口預期壽命的延長和疾病譜的轉變，使得以往急性傳染性疾病的治療需求逐漸轉變?yōu)閷β苑莻魅拘约膊淼目祻秃烷L期照護的需求。另一方面，我國社會化養(yǎng)老服務發(fā)展起步晚、養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展不成熟，市場發(fā)育不充分，普遍存在養(yǎng)老服務供給效率低、有需求無供給或有供給價格不合理、質(zhì)量不高等問題。養(yǎng)老服務供給與需求的結構性矛盾日漸突出。

城鄉(xiāng)倒置的結構性矛盾。近年來，伴隨著城市化進程，我國人口老齡化出現(xiàn)了城鄉(xiāng)倒置的現(xiàn)象。由于生產(chǎn)資源的代際轉移以及農(nóng)村收入單一、養(yǎng)老公共服務和設施不足等原因，農(nóng)村養(yǎng)老面臨比城市更加復雜的問題。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2015年我國農(nóng)村老年人口比例達到18.47%，比城鎮(zhèn)高4.14個百分點1。農(nóng)村人口老齡化程度高于城市一方面會加劇農(nóng)村養(yǎng)老供需方面的結構性矛盾，另一方面使得城市接受大量外來年輕勞動力，在享受人口紅利的同時掩蓋了城市養(yǎng)老公共服務的政策和設施建設的真實需求。另外，由于一些政策限制，部分隨遷老人以及農(nóng)民工群體在退休后并不能回到農(nóng)村，但現(xiàn)有的城市養(yǎng)老服務體系中并沒有考慮到這一部分人的需求，隨著第一代農(nóng)民工跨入60歲以上年齡，這一被忽視的群體的養(yǎng)老問題也將日益凸顯。

傳統(tǒng)養(yǎng)老方式與新興養(yǎng)老方式的結構性矛盾。養(yǎng)老方式歸根到底是一種生活方式，與一般市場經(jīng)濟意義上的商品和服務不同，養(yǎng)老服務具有顯著的社會屬性。經(jīng)過長期的探索和實踐，我國目前形成了機構、社區(qū)、居家三種養(yǎng)老方式，但其不足之處也比較明顯。機構養(yǎng)老存在區(qū)域間床位不足與高空置率并存的現(xiàn)象;社區(qū)養(yǎng)老定位不明確、可持續(xù)運營的模式不清晰，供求不匹配;居家養(yǎng)老存在市場發(fā)育不充分，輔具消費欠缺等現(xiàn)象?？梢哉f，三種養(yǎng)老方式之間還沒有形成錯位經(jīng)營、互相融合、有效銜接的局面。隨著20世紀60年代出生的人逐步進入老齡化群體，他們不論是在消費觀念、消費能力、使用互聯(lián)網(wǎng)新技術等方面都有很大提升，養(yǎng)老方式和養(yǎng)老服務業(yè)也面臨著升級換代。這就要求政策和法律層面，必須堅持從老年人的實際需求出發(fā)，順應生活方式和養(yǎng)老方式變化的需要，在養(yǎng)老設施和資源的配置方式、住房方式、社區(qū)治理方式等方面做出與時俱進的變革。

要素價格與成本的結構性矛盾。從市場要素來看，養(yǎng)老服務成本和老年人及家庭愿意支付、可支付的能力倒掛。在房價地價較高的地區(qū)建設養(yǎng)老機構和設施的成本過高，養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)難以擴張;以街鄉(xiāng)、社區(qū)為單元的社會治理體系在一定程度上導致了養(yǎng)老服務市場的行政區(qū)域切割，規(guī)?；?jīng)營困難，規(guī)模效應難以實現(xiàn);社會融資成本高與養(yǎng)老服務業(yè)回報率低、回收周期長形成反差，養(yǎng)老服務企業(yè)的輕資產(chǎn)經(jīng)營與融資需要抵押物形成矛盾，導致資本不愿意、也難以進入養(yǎng)老服務業(yè)，養(yǎng)老服務經(jīng)營單位總體上呈現(xiàn)負擔重、可持續(xù)經(jīng)營困難的局面。

深化養(yǎng)老服務供給側結構性改革是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向

新時代，深化我國養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)供給側結構性改革，要堅持“黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動”的基本原則，堅持新發(fā)展理念，建立新機制，培育新動能，激發(fā)新動力，實現(xiàn)新跨越。

出臺國家應對人口老齡化中長期發(fā)展規(guī)劃。從各國的經(jīng)驗來看，世界各國和地區(qū)為應對人口老齡化，推出了適合本國國情的中長期發(fā)展規(guī)劃。我國應進一步認清人口老齡化的發(fā)展趨勢，進一步明確積極應對人口老齡化的工作原則、任務目標、路徑安排、實施保障，制定適合我國國情的人口老齡化中長期發(fā)展規(guī)劃勢在必行也迫在眉睫。要貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，進一步發(fā)揮我國特有的制度優(yōu)勢和文化優(yōu)勢，為全球應對人口老齡化工作提供中國智慧和中國方案。

建立健全養(yǎng)老財政投入長期穩(wěn)定增長和動態(tài)調(diào)節(jié)機制。落實《中華人民共和國老年人權益保障法》，在國家預算管理制度上作出安排，建立長期穩(wěn)定的養(yǎng)老財政投入和動態(tài)調(diào)節(jié)機制。在現(xiàn)行政府財政預算體系和《政府收支分類科目》下，各部門涉老資金預算編制口徑不一、收支分類科目的使用不統(tǒng)一，不利于養(yǎng)老財政投入的統(tǒng)籌規(guī)劃、預算管理和績效考核。要進一步明確各級政府的責任，明確政府與市場的邊界，使財政投入更加符合養(yǎng)老服務的實際需求，更好起到撬動家庭和老年人消費、社會資本及民間投資的作用。要改革現(xiàn)行轉移支付機制，加大薄弱環(huán)節(jié)、重點領域、農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老資金投入。

完善支持家庭發(fā)揮基礎作用的制度體系。孝親敬老是我國的文化傳統(tǒng)，也是發(fā)揮家庭照護基礎作用的良好文化和社會道德基礎，在傳承和建設具有民族特色、時代特征的孝親敬老文化的同時，要建立健全家庭照顧者支持政策，以經(jīng)濟補償、稅收減免、服務配套、休假安排等方式減輕家庭養(yǎng)老負擔、鼓勵家庭開展力所能及的照護。教育引導和法律強制性要求相結合，完善老年人維權機制，加強家庭建設，自覺承擔家庭責任、樹立良好家風，鞏固家庭養(yǎng)老基礎地位。

完善社會化老年健康服務體系。健康老齡化是新時代養(yǎng)老需求的顯著特點，多年來，我國形成了醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)配置醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務中心等醫(yī)療資源的“一張網(wǎng)”，以及民政系統(tǒng)牽頭建設養(yǎng)老服務體系的“一張網(wǎng)”。要實現(xiàn)健康養(yǎng)老，我國應建立健全基于全生命期、面向基層的整合型老年健康服務體系，為老年群體提供綜合有效的基層基礎健康服務，如全周期呵護的健康管理、疾病預防、疾病診療、康復服務和失能護理、安寧防護等;完善老年人口健康數(shù)據(jù)收集與評估制度;促進老年健身與老年健康相融合;加強醫(yī)療衛(wèi)生服務體系為老服務能力;加快建立長期護理保險制度，實現(xiàn)雙網(wǎng)融合。

深化基層社會治理體制改革?？茖W界定基層政府在養(yǎng)老服務體系建設中的職責，推進基層治理改革，建立起街鄉(xiāng)和國土規(guī)劃、建設、市政、交通、衛(wèi)健、民政等職能部門的協(xié)作機制，提高基層治理能力和水平。完善社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務相關制度，科學布局和合理確定社區(qū)養(yǎng)老設施的建設標準和服務功能，注重地區(qū)差異和資源統(tǒng)籌，推動社區(qū)養(yǎng)老設施和文化活動、衛(wèi)生服務等公共設施共建共用、錯時錯峰運營，真正打通服務的最后一公里，實現(xiàn)街鄉(xiāng)、社區(qū)基層治理的現(xiàn)代化。

建立健全老齡科技創(chuàng)新體系。要將科技支撐老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展放在戰(zhàn)略高度，針對為老科技研發(fā)鏈條長、涉及學科多等特殊性，加快制定相關政策，推進多部門、多學科、產(chǎn)學研用相結合。要整合老齡科技資源，加快養(yǎng)老信息化基礎工作，大力發(fā)展康復輔具、信息化平臺，積極引導互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術在為老助老領域的運用，集中力量，組織聯(lián)合攻關，掌握一批具有獨立自主知識產(chǎn)權的核心技術，培育一批具有國際競爭力的科技型養(yǎng)老服務企業(yè)，培育一批老齡科技領軍人才，為老齡技術革命的到來做好儲備。

[參考文獻]

[1]李志宏.新時代我國老齡工作的新使命：積極應對人口老齡化構建理想老齡社會[J].老齡科學研究，2018（9）.

（作者簡介：黃石松，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院首席研究員、北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員;紀競垚，中國人民大學老年學研究所博士研究生）

責任編輯 / 曹? ?晶