趙祺 徐羅卿

[摘要]隨著大湄公河次區(qū)域合作機制的增多，該區(qū)域合作機制出現(xiàn)“碎片化”問題。分析表明大湄公河次區(qū)域合作機制“碎片化”表現(xiàn)為：合作機制的多元化、合作機制間的重疊以及各種合作機制間相互競爭的關(guān)系?！八槠眴栴}的原因是權(quán)力競爭、利益分化和認同缺失。為了推進“一帶一路”建設(shè)和打造周邊命運共體，我國應(yīng)以共同利益為基礎(chǔ)、以公共產(chǎn)品為切入點和以制度建設(shè)為核心路徑，謹慎應(yīng)對和處理該區(qū)域機制“碎片化”問題。

[關(guān)鍵詞]大湄公河次區(qū)域;合作機制;碎片化

[中圖分類號]D815.5? [文獻標識碼]A ? [文章編號]1009—0274（2019）04—0064—05

從地緣政治的視角來看，加強與湄公河次區(qū)域國家的合作對維護周邊地區(qū)穩(wěn)定、推進“一帶一路”倡議建設(shè)，打造“中國—東盟”命運共同體具有重要的現(xiàn)實意義。自1992年，在亞洲開發(fā)銀行的倡議下，中、柬、老、緬、泰、越六國共同參與大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作以來，一系列合作機制應(yīng)運而生。雖然湄公河地區(qū)多種合作機制并存反映了各方的不同利益和關(guān)注，有利于滿足地區(qū)發(fā)展的多層次需要，但是各機制之間缺乏明顯的聯(lián)系和統(tǒng)一。[1]近年來，域外大國對大湄公河次區(qū)域的介入不斷加強，導致該區(qū)域原本復(fù)雜的合作機制呈現(xiàn)出“碎片化”問題。因此，能否處理好大湄公河次區(qū)域合作機制“碎片化”問題，不僅關(guān)系到我國與次區(qū)域各國的經(jīng)濟發(fā)展，而且關(guān)系到我國周邊地區(qū)的穩(wěn)定。目前，大湄公河次區(qū)域合作的國內(nèi)研究主要以經(jīng)濟路徑為主，涵蓋諸多議題。國外研究則主要圍繞大湄公河次區(qū)域的水資源安全、生態(tài)環(huán)境保護、區(qū)域治理三個議題開展。[2]本文以國際機制的有效性為研究路徑，在探析大湄公河次區(qū)域合作機制“碎片化”原因的基礎(chǔ)上，為我國提出應(yīng)對之策。

一、大湄公河次區(qū)域合作機制“碎片化”的主要特點

“碎片化”概念已廣泛出現(xiàn)在國際關(guān)系。但目前，國際關(guān)系學對“碎片化”概念的界定并不統(tǒng)一。李開盛指出，“碎片化原意為完整的東西分裂成碎片或碎塊，也可以引申為一個機體內(nèi)部的各要素或各部分之間缺乏有機聯(lián)系和統(tǒng)一性”[3]。李慧明認為，碎片化是指在國際關(guān)系特定領(lǐng)域的權(quán)力流散化、制度分散化與行為體多元化的趨勢，亦即出現(xiàn)多個治理中心并行的趨勢和狀態(tài)。[4]韋紅、尹楠楠認為，合作機制碎片化是指，地區(qū)合作領(lǐng)域形成多元化的合作機制，各種合作機制間相互平行、套嵌或者重疊，從而模糊了合作機制的邊界，使得不同的合作機制之間形成了一種競爭的關(guān)系，形成了“復(fù)合碎片化”。[5] 本文基于韋紅關(guān)于合作機制“碎片化”的界定。認為大湄公河次區(qū)域合作機制“碎片化”的特點如下：

（一）各種合作機制的多元化

隨著區(qū)域化的發(fā)展，大湄公河次區(qū)域業(yè)已存在多元化的地區(qū)合作機制，分別是該區(qū)域內(nèi)國家間的合作機制、域外大國主導的合作機制以及以國際組織推動的合作機制。首先，大湄公河次區(qū)域內(nèi)國家間的合作機制主要包括：由泰國、老撾、柬埔寨和越南在1957年成立的湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會（老湄公河委員會）的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的新湄公河委員會（MRC）;由中國、老撾、緬甸和泰國在1993年成立的黃金四角合作機制（QEC）;由中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南在2015年成立的瀾滄江—湄公河合作機制（LMC）;由東盟國家和湄公河區(qū)域國家在1995年成立的東盟—湄公河流域開發(fā)合作機制（AMBDC）。其次，域外大國主導的合作機制主要包括：由美國、泰國、越南、老撾、柬埔寨在2010年成立的湄公河下游倡議（LMI），以及由此衍生出來的美國—湄公河下游國家外長會議（FMI）;由印度、柬埔寨、老撾、緬甸、泰國和越南在2000年成立的恒河—湄公河流域合作（HMC）;由印度、孟加拉國、緬甸、斯里蘭卡、泰國、尼泊爾和不丹等7個國家在1997年組成的環(huán)孟加拉灣經(jīng)濟合作組織（BIMSTEC）;由日本和湄公河五國召開的日本—湄公河外長會議。最后，國際組織推動的合作機制主要包括：大湄公河次區(qū)域（GMS）和東南亞河流網(wǎng)絡(luò)（LRS），前者由亞洲開發(fā)銀行在1992年發(fā)起，目前范圍包括緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南和中國的云南省和廣西壯族自治區(qū)。后者由泰國學者和非政府組織活動者在1999年建立，主要致力于解決由水資源管理而引發(fā)的環(huán)境和社會問題。由此可見，大湄公河次區(qū)域的合作機制呈現(xiàn)出多中心和多樣化的特點。

（二）各種合作機制的相互重疊

大湄公河次區(qū)域存在著大量的重疊機制。重疊機制是指在一個問題領(lǐng)域內(nèi)存在多重機制，但協(xié)議彼此并不相互排斥或附屬。[6]比如，在大湄公河次區(qū)域的合作機制中，以水資源和環(huán)境治理為議題的機制，同時存在著新湄公河委員會（MRC）、湄公河下游倡議（LMI）東南亞河流網(wǎng)絡(luò)（LRS）等，以互聯(lián)互通為議題的機制，同時存在瀾滄江—湄公河合作機制（LMC）、日本—湄公河外長會議以及大湄公河次區(qū)域（GMS）等。此外，在大湄公河次區(qū)域的合作機制中，圍繞經(jīng)濟合作、農(nóng)業(yè)和減貧等議題也存在著相互重疊的機制。盡管從表面上看這些重疊的國際機制可以相互補充和促進，但實際上由于大湄公河區(qū)域內(nèi)國家的發(fā)展水平、需求不同，以及各機制的參加對象，作用和目標的不同，加之近年來域外大國的不斷介入，各種機制的有效性不僅不會增強、反而阻礙該區(qū)域的治理進程。

（三）各種合作機制間存在競爭關(guān)系

從歷史的發(fā)展來看，國際機制的創(chuàng)立離不開大國的支持和倡議。羅伯特·基歐漢指出，國際機制的創(chuàng)立離不開大國的支持，并主要反映了大國的利益訴求。[7]因此，由于域外大國在湄公河區(qū)域的戰(zhàn)略利益博弈，導致各種合作機制之間表現(xiàn)出明顯的競爭關(guān)系。首先，美國想要成為該地區(qū)合作的主導性力量，美國擔心中國在該地區(qū)影響力的增長會威脅到美國的霸權(quán)地位，因而試圖通過加強與中國以外的湄公河次區(qū)域國家的合作來抑制中國的崛起。比如，2009年，希拉里與泰、越、老、柬共同召開五國會議，建立“湄公河下游倡議”合作機制。2011年，美國邀請緬甸以觀察員身份加入該機制。由于該框架刻意排除中國，顯示出美國擴大其影響力和遏制中國崛起的戰(zhàn)略意圖。此外，美國指責中國大湄公河區(qū)域的礦業(yè)開采和林業(yè)采伐引發(fā)嚴重的環(huán)保問題，接著是要求中國停止在湄公河上游地區(qū)（瀾滄江）的水電工程項目，與此同時，極力宣傳“中國威脅論”。[8]其次，湄公河地區(qū)是日本追求其“政治大國”的戰(zhàn)略實驗場。日本通過“日本—湄公河首腦會議”以確保日本在該地區(qū)的主導權(quán)，并利用“湄公河地區(qū)開發(fā)”援助項目，抵制中國建設(shè)的“南北走廊”，大力援建“東西經(jīng)濟走廊”，但忽略了相互合作以達到更好的資源整合以及更高的經(jīng)濟效益。[9]最后，印度為了提高其在亞太地區(qū)的影響力，除了積極推進“東向政策”外，還利用“恒河—湄公河流域合作”與中國以外的大湄公河次區(qū)域五國的政治、經(jīng)濟、安全得到明顯改善，其牽制中國的意圖明顯。隨著域外大國的介入，大湄公河次區(qū)域各種合作機制的競爭性將更加凸顯。

總體而言，大湄公河次區(qū)域各種合作機制缺乏有機聯(lián)系和統(tǒng)一性，呈現(xiàn)出多元化、相互重疊以及彼此競爭的特點。近年來，隨著域外大國的介入，導致各種合作機制在地區(qū)合作主導權(quán)、合作方式以及合作觀念等方面相互對立和競爭，一定程度上阻礙了地區(qū)的發(fā)展和穩(wěn)定。

二、大湄公河次區(qū)域合作機制“碎片化”的原因剖析

國際機制的創(chuàng)立和運行與權(quán)力、利益以及觀念息息相關(guān)。因此，大湄公河次區(qū)域合作機制“碎片化”的主要原因是大國權(quán)力競爭、國家利益分化和認同缺失。

（一）權(quán)力競爭：域外大國爭奪地區(qū)影響力

在國際社會的無政府體系，大國對國際政治格局的影響具有決定性作用。隨著中國的發(fā)展，美國認為自己在全球范圍內(nèi)的影響力正日益受到挑戰(zhàn)，2019年6月，美國最新發(fā)布的《印太戰(zhàn)略》報告中，再次將中國定義為“修正主義國家”。從地理位置來看，大湄公河次區(qū)域下游國家作為聯(lián)通太平洋和印度洋的大陸橋，具有十分重要的戰(zhàn)略位置。因此，美國積極參與大湄公河次區(qū)域合作機制的創(chuàng)建。對美國而言，在該區(qū)域的主要戰(zhàn)略目標是提升自己的地區(qū)影響力以及遏制中國崛起。對中國而言，作為湄公河區(qū)域國家，主要目的在于促進周邊國家的發(fā)展，維護周邊地區(qū)安全與穩(wěn)定，塑造負責任的大國形象。美國在大湄公河次區(qū)域的權(quán)力爭奪，導致大湄公河次區(qū)域內(nèi)國家無法完全主導地區(qū)合作機制。美國選擇加入和創(chuàng)立不同的合作機制，造成了地區(qū)合作機制的多中心、多元化。此外，由于大湄公河五國由于自身實力的局限，根本無法獨自承擔地區(qū)合作機制的建設(shè)和推進。隨著各種合作機制的自由發(fā)展，催生了各種安全機制間緊張和沖突的“碎片化”現(xiàn)象?？傊鳛閲H格局中的主要行為體，美國在大湄公河次區(qū)域具有重要的戰(zhàn)略利益。合作機制作為權(quán)力競爭的重要表現(xiàn)形式，美國對該區(qū)域的權(quán)力爭奪是導致該區(qū)域合作機制“碎片化”的重要原因。

（二）利益分化：民族國家不同的利益訴求

民族國家不同的利益訴求直接導致大湄公河地區(qū)形成相互制衡的戰(zhàn)略三角，掣肘了地區(qū)合作機制的整合。第一，中印緬戰(zhàn)略三角關(guān)系。在印度“東向”戰(zhàn)略中，緬甸是其重要的戰(zhàn)略門戶。隨著中緬政治經(jīng)濟合作不斷提升，印度對中國在緬甸的經(jīng)濟和政治影響力充滿緊迫感。對于緬甸來講，印度在其大國平衡戰(zhàn)略中具有重要的地位。印度作為正在崛起的大國，與緬甸地緣相鄰，加強與印度關(guān)系，可以改變緬甸周邊地緣政治格局，實現(xiàn)中印在緬利益的戰(zhàn)略平衡，因此，印度試圖通過恒河—湄公河流域合作（HMC）、環(huán)孟加拉灣經(jīng)濟合作組織（BIMSTEC）等合作機制提升地區(qū)影響力，平衡中國影響力。第二，中美越戰(zhàn)略三角關(guān)系。作為大湄公河次區(qū)域合作機制的成員國，中越在南海問題上的結(jié)構(gòu)性矛盾及其引發(fā)的沖突一定程度上降低了大湄公河次區(qū)域的地區(qū)性，影響了大湄公河次區(qū)域合作機制的成效和次區(qū)域合作機制的進一步推進。同時，隨著美越關(guān)系不斷加強，使中國在推進次區(qū)域合作機制建設(shè)面臨著更多的壓力。從外在表現(xiàn)來看，美國等域外大國為了遏制中國的崛起，選擇性的參與、扶持或創(chuàng)立不同的合作機制，進而導致大湄公河地區(qū)合作機制的“碎片化”。此外，大湄公河各國為了尋求自身利益最大化，紛紛加入各種合作機制。這必然會分散或動搖大湄公河次區(qū)域國家推進該區(qū)域合作機制建設(shè)的動力。因此，大湄公河地區(qū)合作機制呈現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象。

（三）認同缺失：大湄公河各國缺乏共識和認同

由于缺乏地區(qū)認同，即集體認同，大湄公河次區(qū)域合作機制無法實現(xiàn)從外力驅(qū)動型向內(nèi)生自立型的漸進過渡，進而導致地區(qū)合作機制“碎片化”。地區(qū)認同就是地區(qū)各國從觀念上將自身看作是地區(qū)的子集，主要包括文化價值認同、安全觀念認同和政治身份認同。[10]湄公河次區(qū)域五國在地區(qū)認同上存在著很大問題。首先，從文化價值認同來看，盡管次區(qū)域國家間有著深厚的文化淵源，但卻并未構(gòu)建起文化意識上的認同感;其次，從政治身份認同來看，湄公河各國政治體制的差異卻進一步加重了地區(qū)文化價值認同的分歧。[11]最后，從安全觀念認同來看，在“中國威脅論”、臺灣問題、南中國海主權(quán)爭端、華人華僑問題等因素的影響下，湄公河次區(qū)域一些國家將中國看作是地區(qū)的威脅。加之美國、日本、印度等國家對次區(qū)域的介入，更加劇了湄公河次區(qū)域各國對中國的不信任。盡管中國本是湄公河次區(qū)域國家，但是在談及中國與湄公河次區(qū)域時，中國經(jīng)常被排除在外?？梢姡箐毓哟螀^(qū)域內(nèi)國家缺乏集體身份認同，這是導致大湄公河次區(qū)域合作機制“碎片化”的重要原因。

三、我國的應(yīng)對策略

（一）以共同利益為基礎(chǔ)，推進地區(qū)高階合作

從歷史和現(xiàn)實來看，地區(qū)秩序的建構(gòu)必須以各國間共同利益為基礎(chǔ)，并通過地區(qū)意識的整合實現(xiàn)共同利益的制度化。[12]共同利益可以漸進地塑造國家行為體的行為偏好，促進國家間的相互理解，增進彼此間的認同。大湄公河次區(qū)域國家的共同利益不僅指共同的經(jīng)濟收益，還包括共同政治利益和安全利益。目前，中國是柬埔寨、緬甸、泰國和越南的第一大貿(mào)易伙伴，是柬埔寨、老撾、越南的第一大投資國。[12]可見，經(jīng)濟合作已成為中國與湄公河五國的壓艙石。但共同的經(jīng)濟收益并沒有很好的外溢到政治、安全等領(lǐng)域。作為區(qū)域大國，我國應(yīng)該積極推動大湄公河次區(qū)域合作從低級政治到高級政治的轉(zhuǎn)向。一方面，共同應(yīng)對地區(qū)非傳統(tǒng)安全問題，從而促進安全合作。當前，大湄公河次區(qū)域的非傳統(tǒng)安全問題愈發(fā)突出，恐怖主義、毒品問題、非法移民問題、水資源和生態(tài)安全等問題需要次區(qū)域內(nèi)各國共同解決。同時，我國必須加強與湄公河各國的信息溝通和交流，共同建立一個有效的、綜合的預(yù)防和打擊跨國犯罪的聯(lián)合執(zhí)法機制;另一方面，妥善處理大湄公河次區(qū)域成員國之間的爭端，增加國家間的政治互信。

總之，共同利益與國家利益必然會存在一定的矛盾，但各國應(yīng)積極尋找雙方的利益交匯點，盡可能在此利益分享的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各國共同發(fā)展。隨著共同利益匯聚形成的累積效應(yīng)，必然會增強湄公河次區(qū)域國家間的政治互信和認同。

（二）以地區(qū)公共產(chǎn)品為切入點，塑造負責任大國形象

地區(qū)公共產(chǎn)品有助于提升我國在周邊地區(qū)的軟實力和塑造負責任的大國形象，從而推動地區(qū)合作的發(fā)展。隨著我國實力和影響力的不斷上升，我國應(yīng)在湄公河次區(qū)域地區(qū)發(fā)展中承擔更多責任，承擔責任的具體表現(xiàn)就是向該區(qū)域提供發(fā)展所需的公共產(chǎn)品。在地區(qū)公共產(chǎn)品供給的過程中，不僅應(yīng)使其與湄公河次區(qū)域國家的實際需求相符合，同時還應(yīng)使其惠及普通民眾，這有助于進一步改善和塑造中國形象。[13]

鑒于湄公河地區(qū)的發(fā)展程度，我國應(yīng)加快湄公河次區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，互聯(lián)互通是加強地區(qū)合作的基礎(chǔ)條件。重點推進中老、中泰鐵路建設(shè)，并將昆曼公路和中老鐵路延長至金邊、西哈努克港，打造中老柬經(jīng)濟走廊，使中老鐵路和業(yè)已建成的昆曼公路發(fā)揮更大效應(yīng)，形成示范和帶動效應(yīng);我國應(yīng)與湄公河次區(qū)域各國開展水資源開發(fā)和利用的合作，水資源開發(fā)利用是地區(qū)合作的天然紐帶。由于上下游各國沒有統(tǒng)一的機制安排，導致上下游國家間的矛盾和相互指責。因此，我國應(yīng)與湄公河國家共商、共建具有廣泛約束力且能夠協(xié)調(diào)水資源合作的長效機制。此外，建立與湄公河國家關(guān)于水資源開發(fā)管理和信息交流合作平臺;我國應(yīng)擴大社會文化領(lǐng)域的交流，民心相通是地區(qū)合作的關(guān)鍵。我國應(yīng)鼓勵湄公河各國的媒體、智庫、青年參加青年友好交流項目，通過孔子學院、文化交流中心、文化藝術(shù)節(jié)等渠道加強多領(lǐng)域、多層次、廣覆蓋的人文交流，為民心相通營造良好的人文社會氛圍?？傊?，大湄公河次區(qū)域的公共產(chǎn)品的供給是一個長期的、艱巨的任務(wù)，也是一個需要各國相互交流和溝通的過程。在這個過程中我們要根據(jù)次區(qū)域?qū)嶋H情況和發(fā)展需求，抓好重點項目，扎實推進，以期獲得早期收獲，并盡快產(chǎn)生示范效應(yīng)。

（三）以瀾湄機制為核心，實現(xiàn)機制“大整合”

國際制度是構(gòu)建地區(qū)秩序的核心要素。國際制度可以提供可靠的信息和信息交流渠道，加快信息流通，解決信息的不確定性;可以制約和規(guī)范國家的非理性行為;可以塑造行為體的偏好。因此，國家之間在匯聚共同利益的同時，也應(yīng)推動地區(qū)制度的建立來確保共同利益的匯聚。

不可否認，大湄公河次區(qū)域的各種合作機制為該地區(qū)發(fā)展提供了主要動力，但大多數(shù)合作機制偏重地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護。當前，湄公河各國之間普遍存在政治互信不足，經(jīng)濟與安全出現(xiàn)相互脫離的“二元結(jié)構(gòu)”，經(jīng)濟合作并沒有很好地外溢到政治和安全領(lǐng)域。相反，政治和安全領(lǐng)域長期的“赤字”已經(jīng)開始通過“反向溢出”威脅到次區(qū)域經(jīng)濟合作的進一步深化。[14]因此，我國應(yīng)深化與湄公河國家的政治與安全合作，為湄公河地區(qū)提供更多的政治與安全領(lǐng)域的公共產(chǎn)品，加快“一帶一路”倡議與湄公河各國的發(fā)展戰(zhàn)略對接，使區(qū)域各國分享中國的經(jīng)濟紅利。此外，隨著域外大國的介入，各種合作機制應(yīng)運而生，導致地區(qū)合作機制的影響力正日益下降。在此背景下，我國與其在原有的各種相互掣肘的合作機制中謹慎應(yīng)對，不如積極發(fā)揮自身在大湄公河次區(qū)域的“引領(lǐng)”作用，在“共商、共建、共享”的原則下，落實和優(yōu)化“瀾滄江—湄公河合作機制”、進一步提高和創(chuàng)新大湄公河次區(qū)域在政治、文化以及安全合作的制度供給，打造更為緊密、團結(jié)的瀾湄命運共同體。此外，瀾湄合作機制的建立并不意味著拋棄其他機制，而是與現(xiàn)有次區(qū)域合作機制相互補充，相互促進。

四、結(jié)論

大湄公河次區(qū)域作為中國周邊外交的重點區(qū)域，對于“一帶一路”倡議的推進和打造周邊命運共同體至關(guān)重要。因此，大湄公河次區(qū)域合作機制碎片化問題是大國崛起過程中必須要面對的現(xiàn)實問題。

大湄公河次區(qū)域的機制碎片化主要受權(quán)力競爭、利益分化以及認同缺失的影響。作為大湄公河次區(qū)域的大國，我國應(yīng)在與次區(qū)域國家經(jīng)濟合作不斷深化的情況下，為次區(qū)域在政治和安全方面提供更多的公共產(chǎn)品，塑造我國負責任的大國形象。我國的崛起不應(yīng)是地區(qū)的威脅，而應(yīng)是地區(qū)發(fā)展和繁榮的發(fā)動機。對于域外大國針對性的介入，我國應(yīng)在認真分析基礎(chǔ)上，保持定力，積極發(fā)揮自身在大湄公河次區(qū)域高階合作中的引導作用，落實和優(yōu)化“瀾滄江—湄公河合作機制”、進一步提高和創(chuàng)新大湄公河次區(qū)域合作的制度供給。

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