金海英
【摘要】籌集資金是城市地下空間開(kāi)發(fā)利用中的主要環(huán)節(jié),由于地下空間開(kāi)發(fā)的投資額度高、投資回收期長(zhǎng)、投資開(kāi)發(fā)之后具有不可逆性等特點(diǎn)。因此,依靠傳統(tǒng)的政府財(cái)政投資的模式難以滿足地下空間的開(kāi)發(fā)所需,政府主導(dǎo)下的地下空間開(kāi)發(fā)多元化投融資模式正是解決問(wèn)題的有效途徑。本文通過(guò)詳細(xì)分析城市地下空間技術(shù)開(kāi)發(fā)的特點(diǎn)、發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題,提出將PPP、BOT、TOT、PFI等多元化投融資模式運(yùn)用到地下空間開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中,來(lái)豐富地下空間技術(shù)開(kāi)發(fā)的資金源頭。
【關(guān)鍵詞】城市地下空間技術(shù)開(kāi)發(fā);投融資模式;多元化
引言
隨著我國(guó)城市化水平的不斷提高,城市用地面積日益緊張、環(huán)境惡化、交通擁堵等問(wèn)題不斷產(chǎn)生。城市地下空間技術(shù)的開(kāi)發(fā)和利用是解決各類問(wèn)題的有效途徑和辦法。隨著我國(guó)各大城市的地下空間開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的進(jìn)展和運(yùn)行,城市問(wèn)題已經(jīng)得到了逐步的緩解和改善。但是,由于城市地下空間開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)周期長(zhǎng)、所需資金量大、投資回收期長(zhǎng)等特點(diǎn),資金問(wèn)題始終制約著我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)的進(jìn)行。以政府為主導(dǎo),結(jié)合多元化投融資模式共同進(jìn)行城市地下空間的開(kāi)發(fā)是有效地解決途徑。
1城市地下空間開(kāi)發(fā)投融資模式認(rèn)知基礎(chǔ)
1.1投融資模式
投資一般是指經(jīng)濟(jì)主體為了在特定時(shí)期內(nèi)收獲利益(或者資金增值),在特定時(shí)期內(nèi)向特定領(lǐng)域投放一定數(shù)額的資金或者等價(jià)的實(shí)物的經(jīng)濟(jì)行為。融資是指供給者提供資金給需求者的過(guò)程,一般是指企業(yè)為了發(fā)展進(jìn)行資金借貸或者有償籌集的活動(dòng)。投融資指的是二者合一,即資金的投入與融通,投融資模式指的是對(duì)于某類擁有共同特點(diǎn)的投資項(xiàng)目進(jìn)行投資融資過(guò)程中可供參考或者重復(fù)運(yùn)用的方案。
1.2城市地下空間開(kāi)發(fā)
地下空間包括土層或巖層中天然形成的或是經(jīng)人工開(kāi)鑿形成的位于地表以下的空間,即在土層或巖層中天然的或人工開(kāi)發(fā)的空間統(tǒng)稱為地下空間。城市地下空間是指城市在發(fā)展過(guò)程中規(guī)劃、開(kāi)發(fā)和建設(shè)的地下空間。隨著我國(guó)城市人口的增長(zhǎng),土地資源日趨緊張,城市空間在開(kāi)發(fā)過(guò)程中也遵循了地上空間和地下空間共同開(kāi)發(fā)的原則,并進(jìn)行有條件的小規(guī)模重點(diǎn)開(kāi)發(fā)。隨著我國(guó)對(duì)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用需求的不斷增長(zhǎng),地下軌道交通、地下能源庫(kù)、地下商城、地下停車場(chǎng)、人行地道、地下管線等設(shè)施被越來(lái)越多的開(kāi)發(fā)和利用起來(lái)。
2實(shí)踐中存在的問(wèn)題
在城市地下空間技術(shù)開(kāi)發(fā)投融資的實(shí)踐過(guò)程中,面臨著許多急須解決的問(wèn)題: 投資主體單一、運(yùn)營(yíng)方式守舊、法規(guī)建設(shè)滯后。
首先從研究投資主體單一方面來(lái)分析,我國(guó)地下空間技術(shù)開(kāi)發(fā)的資金來(lái)源主要是政府財(cái)政投入、城市公共建設(shè)費(fèi)等,這些資金的總額與地下空間技術(shù)開(kāi)發(fā)所需的總費(fèi)用相比杯水車薪。另一種方式是商業(yè)銀行貸款、外資等間接融資渠道,這種渠道貸款期限短,但與地下空間技術(shù)的建設(shè)周期相互矛盾,金融風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大,甚至?xí)l(fā)生地方政府信用危機(jī)。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)起步較晚,而地下空間技術(shù)開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)更是從沒(méi)出現(xiàn)過(guò),因此,地下空間技術(shù)市場(chǎng)化管理更是面臨眾多挑戰(zhàn)。而政府在城市公共設(shè)施建設(shè)中的特點(diǎn):高投入、低效率、資源的高消耗,已經(jīng)演變成為世界性問(wèn)題。
其次從運(yùn)營(yíng)方式守舊來(lái)分析,我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目基本由政府機(jī)關(guān)或其委托的單位進(jìn)行開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)和之后的維護(hù)工作,而不會(huì)按照企業(yè)化或者市場(chǎng)化的規(guī)律進(jìn)行管理。由于缺乏地下空間開(kāi)發(fā)統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo),以及目前在地下空間開(kāi)發(fā)中僵化、守舊的體制以及方法,導(dǎo)致大多公共項(xiàng)目處于虧損或者維護(hù)不善的經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。這中情況不僅造成了資金的浪費(fèi)和地下空間資源的破壞,也嚴(yán)重影響了投資者的信心,使得項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的融資變得困難。
最后從法規(guī)建設(shè)滯后方面來(lái)分析,通過(guò)對(duì)我國(guó)城市地下空間與較早開(kāi)發(fā)地下空間的西方國(guó)家相對(duì)比,可以看出我國(guó)地下空間立法層面設(shè)置的不足。目前,我國(guó)已頒布的物權(quán)法中,對(duì)于地下空間的所有權(quán)及使用權(quán)沒(méi)有明確的界定,導(dǎo)致地下空間開(kāi)發(fā)過(guò)程中,出現(xiàn)了不確定因素。產(chǎn)權(quán)的不明晰,導(dǎo)致無(wú)法充分調(diào)動(dòng)投資者的積極性,影響了投融資的進(jìn)行。
3地下空間開(kāi)發(fā)投融資模式
3.1政府投融資模式
這種模式是指政府作為投資的主體,利用財(cái)政資金,統(tǒng)一協(xié)調(diào)并且組織實(shí)施城市公共設(shè)施建設(shè),并由政府做為擔(dān)保人,開(kāi)展一系列重大的引資融資活動(dòng)。
如:慕尼黑市的城市地鐵建設(shè)和維護(hù)工作,投資的50%來(lái)源為聯(lián)邦政府,其中的30%為巴伐利亞州政府,剩余20%為市政府。車廂的購(gòu)買由地鐵公司墊資,之后由聯(lián)邦政府和州政府進(jìn)行總額50%的補(bǔ)貼。同時(shí),新加坡政府更加重視城市軌道交通公共建設(shè)的社會(huì)效益。城市地鐵建設(shè)主要依靠政府出資,融資途徑過(guò)于有限,建設(shè)投資基金壓力較大。面對(duì)這種困難,新加坡政府的應(yīng)對(duì)辦法是:將商業(yè)業(yè)態(tài)劃分為休閑娛樂(lè)、零售服務(wù)等,通過(guò)將出入口和人行通道與地上部分連通,地上和地下商業(yè)業(yè)態(tài)相互提攜、互為補(bǔ)充。
3.2市場(chǎng)化投融資模式
這種模式是指企業(yè)本著盈利的目的,以項(xiàng)目收益或者企業(yè)信用為基礎(chǔ),通過(guò)商業(yè)貸款和發(fā)行股票等方式做為手段,籌資融資并加以運(yùn)用的資金籌措活動(dòng)。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是可以吸引更多投資者參與到項(xiàng)目建設(shè)中,減輕城市政府的財(cái)政支出壓力,更有利于企業(yè)進(jìn)行投資多元化的制度改革,順利實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換。缺點(diǎn)是融資速度慢、融資金額大、操作環(huán)節(jié)繁多、投入成本過(guò)大、融資過(guò)程較復(fù)雜。
美國(guó)的城市公共設(shè)施建設(shè)為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),其公共設(shè)施服務(wù)大多由民間提供。美國(guó)是少數(shù)將地鐵項(xiàng)目定位為城市公共設(shè)施的國(guó)家之一。政府債券是美國(guó)城市公共設(shè)施建設(shè)進(jìn)行融資的最主要手段,而且發(fā)展歷史較長(zhǎng),已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)融資的重要組成部分。以私人資本參與地下軌道交通建設(shè)的方式最早運(yùn)用于美國(guó)。這種投資的方式代表著地鐵項(xiàng)目的主要資金輸出方可以不單純是政府投資,而是轉(zhuǎn)向?yàn)槭袌?chǎng)化投資的模式。
4多元化投融資模式分析
隨著多種經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展和我國(guó)資本市場(chǎng)的逐步完善,投資主體多元化已經(jīng)成為了基本的趨勢(shì)。在多元化投融資模式當(dāng)中,PPP模式、BOT模式、TOT模式、PFI等模式在近年來(lái)被較多的運(yùn)用到了城市地下空間的開(kāi)發(fā)建設(shè)當(dāng)中。
4.1 PPP模式
PPP模式(Public—Private—Partnership)即公私合營(yíng)模式,指的是政府與私人組織之間,為了提供特定公共物品或者服務(wù),以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ),形成一種彼此之間伙伴式的關(guān)系。
PPP模式的特點(diǎn):
(1)政府不需要制定有關(guān)公共服務(wù)的詳細(xì)技術(shù)規(guī)范,只需要對(duì)需要得到的服務(wù)成果進(jìn)行描述。
(2)由于PPP模式是一種長(zhǎng)期的伙伴關(guān)系,所以在選擇和私人部門進(jìn)行伙伴關(guān)系時(shí),需要慎重。
(3)較之傳統(tǒng)模式而言,PPP模式具有采購(gòu)過(guò)程的靈活性以及類型的多樣性。
城市地下空間的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,雖然具有潛在的利潤(rùn),但由于政策及收費(fèi)價(jià)格沒(méi)有到位等客觀原因,不具備足夠的經(jīng)濟(jì)效益,這類項(xiàng)目可采用PPP模式,政府采用形式各種各樣的扶持措施達(dá)到提高公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度的目的,吸引私人投資者投資開(kāi)發(fā)。
4.2 BOT模式
BOT(全稱Build-Operate-Transfer)模式(即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)是政府將一個(gè)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予承包商,再由承包商在特許權(quán)期內(nèi)負(fù)責(zé)該個(gè)項(xiàng)目的投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng),并收回成本、賺取利潤(rùn),特許權(quán)期結(jié)束后將項(xiàng)目的所有權(quán)移交政府的一種項(xiàng)目運(yùn)作融資模式。
BOT模式的特點(diǎn):
(1)無(wú)論無(wú)追索或是有追索的,舉債不列入國(guó)家外債范圍,債務(wù)的償還只能依靠項(xiàng)目的現(xiàn)有現(xiàn)金流量。
(2)項(xiàng)目的承包商在特許時(shí)間內(nèi)擁有項(xiàng)目的完整所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。
(3)融資成本高。由于承包商承擔(dān)了項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中的所有風(fēng)險(xiǎn),所以項(xiàng)目的融資成本較高。
(4)相較與傳統(tǒng)模式,BOT模式的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率較高。因此,用戶可以得到更高質(zhì)量的服務(wù)。
(5)BOT模式收入的一般是當(dāng)?shù)刎泿?,如果承包商為外?guó)公司,對(duì)于項(xiàng)目所在國(guó)來(lái)說(shuō),項(xiàng)目完成后將會(huì)有大量外匯流出。
根據(jù)BOT模式的以上特點(diǎn),結(jié)合其在國(guó)內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施當(dāng)中運(yùn)用的情況,提出這種模式適用于投資額巨大,建設(shè)周期長(zhǎng)具有收費(fèi)機(jī)制的經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性地下空間項(xiàng)目,如地鐵、地下綜合管廊、地下垃圾回收站等。
4.3 TOT模式
TOT模式(Transfer-Operate-Transfer)即移交—經(jīng)營(yíng)—移交。政府把己經(jīng)投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)項(xiàng)目在一定期限內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給民間投資人,通過(guò)在約定期限的經(jīng)營(yíng),民間投資人收回全部投資和合理回報(bào),在特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束之后,政府將項(xiàng)目的所有權(quán)收回。
TOT模式的特點(diǎn):
(1)由于TOT模式是將現(xiàn)有已經(jīng)建成的設(shè)施轉(zhuǎn)讓給投資者,不涉及項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程,所以吸引外資的成功率高。
(2)可減少政府的財(cái)政壓力。通過(guò)TOT模式,政府部門將原項(xiàng)目移交出去之后,能取得一定金額的資金,用于建設(shè)其他項(xiàng)目。
(3)提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理效率。外資或私人資本通過(guò)TOT模式獲得了基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)后,必定會(huì)運(yùn)用國(guó)際上先進(jìn)的運(yùn)營(yíng)方式和經(jīng)營(yíng)管理辦法。
根據(jù)TOT模式的特點(diǎn)來(lái)看,該模式適用于有資金流入的城市地下空間存量資產(chǎn)項(xiàng)目,如大型公共地下停車場(chǎng)、地下商業(yè)街、地下購(gòu)物中心、地下物流倉(cāng)儲(chǔ)系統(tǒng)等。
4.4 PFI模式
PFI(Private Finance Initiative)模式,是指利用私人或私人機(jī)構(gòu)的資金、人員、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)進(jìn)行公共項(xiàng)目的投資、開(kāi)發(fā)、建設(shè)與經(jīng)營(yíng)。政府對(duì)私人部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行購(gòu)買,也可以以合營(yíng)方式或以授予私營(yíng)部門收費(fèi)特權(quán)的形式出現(xiàn)。
PFI模式的特點(diǎn):
(1)適用的領(lǐng)域廣泛。PFI模式不僅可以運(yùn)用于經(jīng)營(yíng)收益性的城市基礎(chǔ)設(shè)施,還可以用于非營(yíng)利性的城市公益項(xiàng)目。
(2)拓寬了投融資的渠道,緩解政府的資金壓力。
(3)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。
與PPP、BOT、TOT模式相比,PFI模式的優(yōu)勢(shì)在于適用范圍廣,除了經(jīng)濟(jì)收益性的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目外,還可用于非經(jīng)濟(jì)性的城市公益項(xiàng)目。PFI模式在城市地下空間的建設(shè)中主要有地下公路、地下人行道、人防設(shè)施等。
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