劉俊宇

摘 要：當(dāng)前PPP業(yè)務(wù)總量趨穩(wěn)，項(xiàng)目落地和開工率逐步提升，行業(yè)相對(duì)集中于市政、交通等領(lǐng)域，存在的主要問題是立法相對(duì)滯后和潛在風(fēng)險(xiǎn)上升。為了可持續(xù)發(fā)展，需要加快PPP立法進(jìn)程，多渠道化解政府端和投資資隱藏的風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：PPP業(yè)務(wù) 現(xiàn)狀 問題 對(duì)策

2014年以來，政府和社會(huì)資本合作模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域掀起了新一輪推進(jìn)熱潮，幾年過去，有必要對(duì)PPP在我國的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，找準(zhǔn)不足，研究對(duì)策，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

一、PPP現(xiàn)狀描述

PPP項(xiàng)目總量趨穩(wěn)。PPP項(xiàng)目總量可以從財(cái)政部PPP入庫金額、PPP管理庫金額兩方面考察。在入庫金額方面，自2017年三季度的17.8萬億元攀升至2017年年末的18.2萬億元的階段高點(diǎn)后，2018年起連續(xù)六個(gè)季度在17.3萬億元到17.8萬億元浮動(dòng)。在管理庫金額方面，自2017年三季度的10.8萬億元小幅攀升至2019年二季度的13.6萬億元，且增速環(huán)比逐步降低。

PPP項(xiàng)目的落地和開工率逐步提升。財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫進(jìn)入簽約執(zhí)行階段的項(xiàng)目在個(gè)數(shù)和金額上都呈現(xiàn)同比增長的趨勢(shì)。在項(xiàng)目個(gè)數(shù)上，從2017年三季度的2388個(gè)逐步增長至2019年二季度的5811個(gè);在項(xiàng)目金額上，從2017年三季度的4.1萬億元逐步增長至2019年二季度的8.8萬億元，項(xiàng)目落地率穩(wěn)定提升。與此同時(shí)，落地項(xiàng)目的開工率也相應(yīng)提高，從2017年三季度的914個(gè)逐步增長至2019年二季度的3446個(gè)，開工率也從38%提升至59%。

PPP項(xiàng)目行業(yè)分布相對(duì)集中。在項(xiàng)目個(gè)數(shù)方面，至2019年二季度，管理庫項(xiàng)目中市政工程類3598個(gè)約占總量的40%，交通運(yùn)輸類1278個(gè)約占14%，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類880個(gè)約占10%，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類571個(gè)約占6%，教育類431個(gè)約占5%，其次依次為水利建設(shè)、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、政府基礎(chǔ)設(shè)施、文化等項(xiàng)目。在項(xiàng)目金額方面，至2019年二季度，管理庫項(xiàng)目中交通運(yùn)輸類4.14萬億元約占總額的30%，市政工程類4.03萬億元約占30%，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類1.89萬億元約占14%，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類0.95萬億元約占7%，旅游類0.47萬億元約占3%，其次依次為水利建設(shè)、教育、政府基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等項(xiàng)目。不論是在項(xiàng)目個(gè)數(shù)還是項(xiàng)目金額方面，市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)環(huán)保都是當(dāng)前PPP項(xiàng)目布局的熱點(diǎn)，四類項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比達(dá)70%，項(xiàng)目金額占比達(dá)81%。

二、當(dāng)前存在的兩個(gè)主要問題

立法相對(duì)滯后。2014年以來關(guān)于PPP項(xiàng)目的立法進(jìn)程明顯加快，但相對(duì)無序、關(guān)鍵規(guī)章缺乏。在國家法律層面，我國目前與PPP相關(guān)的法律主要有《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《預(yù)算法》、《合同法》、《公司法》等，都只是分別涉及到PPP業(yè)務(wù)的相關(guān)部分，還缺少一部能統(tǒng)籌指導(dǎo)PPP業(yè)務(wù)開展的綜合性法律。2015年12月財(cái)政部公布的《PPP法》（征求意見稿）和2017年7月三部委聯(lián)合公布的《PPP條例》（征求意見稿）均未成正果。國務(wù)院繼2017、2018連續(xù)兩年將PPP條例列入立法工作計(jì)劃且未果后，在2019年并未繼續(xù)本項(xiàng)工作，出臺(tái)的《政府投資條例》對(duì)PPP業(yè)務(wù)的針對(duì)性不強(qiáng)。在部門規(guī)章層面，財(cái)政部和發(fā)改委各自2014年以來分別陸續(xù)發(fā)布了一系列關(guān)于PPP業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見、管理辦法、操作指南等規(guī)章制度，由于政出多門，這些規(guī)章多達(dá)數(shù)十個(gè)，還不太統(tǒng)一，在政府和企業(yè)等執(zhí)行層面產(chǎn)生困擾。

潛在風(fēng)險(xiǎn)上升。當(dāng)前PPP業(yè)務(wù)潛在的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在政府和投資方兩端。政府端的風(fēng)險(xiǎn)主要源于管理經(jīng)驗(yàn)不足、預(yù)算約束不強(qiáng)。PPP業(yè)務(wù)的操作流程、交易合同多以財(cái)政部相關(guān)的規(guī)章作為遵循，其專業(yè)較強(qiáng)、內(nèi)容設(shè)計(jì)復(fù)雜，多數(shù)政府尤其是縣級(jí)基層政府對(duì)于PPP業(yè)務(wù)的管理經(jīng)驗(yàn)、人才儲(chǔ)備嚴(yán)重不足，影響了PPP業(yè)務(wù)的開展。另一方面，轉(zhuǎn)型時(shí)期部分政府領(lǐng)導(dǎo)還持GDP主導(dǎo)的傳統(tǒng)政績觀，在沒有對(duì)本地區(qū)資源稟賦、財(cái)政承受能力等進(jìn)行深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，利用PPP合作期相對(duì)較長的特點(diǎn)，重視引資輕視合作責(zé)任，甚至不科學(xué)地上項(xiàng)目，增加后期負(fù)擔(dān)。

投資端的風(fēng)險(xiǎn)主要來自于非國有投資主體。以從事生態(tài)環(huán)保的東方園林、碧水源兩家上市公司為例，主營園林工程的東方園林在從2014年起深度參與PPP業(yè)務(wù)之后，合同額、營業(yè)額、利潤額等業(yè)績指標(biāo)一度突飛猛進(jìn)，但自2018年之后積弊顯現(xiàn)，公司周轉(zhuǎn)不靈陷入虧損，公司控制權(quán)也被迫轉(zhuǎn)手至國資背景公司。主營水處理的碧水源在發(fā)展軌跡上也呈現(xiàn)相似性，高增長的PPP業(yè)務(wù)份額反過來成為了制約其發(fā)展、拖累其利潤的主要原因。龍頭民營公司的類似境遇，既有投資主體重視市場(chǎng)份額擴(kuò)張輕視風(fēng)險(xiǎn)控制、重視賬面利潤輕視現(xiàn)金流平衡等內(nèi)部原因，也有政府預(yù)算約束不強(qiáng)帶來的合同履約度打折等外部原因。

三、對(duì)策分析

加快PPP立法進(jìn)程。國外PPP立法主要分兩種情況，一種是以法國為代表的PPP系統(tǒng)立法模式，其在2004—2016年間陸續(xù)頒布了《PPP合同行政法規(guī)》、《PPP合同法》、《基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營行政法規(guī)》及《特許經(jīng)營合同行政法規(guī)》，共同組成了指導(dǎo)PPP業(yè)務(wù)的法律體系。另一種是以英國為代表的以合同條例和業(yè)務(wù)指南代替專門立法的模式，這種模式下，各國都相應(yīng)明確了一個(gè)部門來代表政府履行職責(zé)，如英國和新加坡由財(cái)政部代表，澳大利亞以基礎(chǔ)設(shè)施部代表。借鑒國外PPP立法經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)我國的實(shí)際情況，在加快PPP法或PPP條例出臺(tái)的前提下，宜以財(cái)政部作為責(zé)任主體代表政府履行主體責(zé)任，協(xié)調(diào)各行業(yè)主管部門一起推動(dòng)PPP立法及業(yè)務(wù)開展。

化解政府端風(fēng)險(xiǎn)。政府部門應(yīng)積極調(diào)動(dòng)內(nèi)部資源和借助外部資源來化解政府端風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部資源方面，政府要深入調(diào)研本地區(qū)自然資源稟賦狀況，在可引入社會(huì)資本進(jìn)入的公共服務(wù)領(lǐng)域找準(zhǔn)優(yōu)勢(shì)，找到可行項(xiàng)目;通過人才引進(jìn)、培養(yǎng)學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)鍛煉、合作交流等多種方式，加快各相關(guān)職能部門的PPP管理人力資源儲(chǔ)備;統(tǒng)籌處理好當(dāng)期與長遠(yuǎn)關(guān)系，精確識(shí)別、測(cè)算PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，確保政府能履行合同義務(wù)。外部資源方面，各級(jí)政府要積極爭(zhēng)取上級(jí)政府或部門的政策支持及資金支持吃透用活扶持政策、爭(zhēng)取并用好扶持資金，彌補(bǔ)本級(jí)財(cái)政資金發(fā)展PPP項(xiàng)目的不足;多方借助中介機(jī)構(gòu)的智力支持和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對(duì)本地區(qū)的資源稟賦、項(xiàng)目發(fā)展?jié)摿?、?xiàng)目可行性、項(xiàng)目實(shí)施操作等方面進(jìn)行調(diào)查研究、梳理規(guī)劃、商業(yè)包裝;注重與社會(huì)資本的合作共贏，通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則認(rèn)真履責(zé)，使投資者有長期穩(wěn)定收益，吸引投資者按照市場(chǎng)化原則出資，并與投資者一道通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式多渠道向市場(chǎng)舉債，爭(zhēng)取到金融機(jī)構(gòu)、合格投資者的債權(quán)性資金支持。作為一項(xiàng)商業(yè)行為，各方對(duì)PPP的投資、投入有回報(bào)，才能長久發(fā)展。

化解投資端風(fēng)險(xiǎn)。投資方尤其是民營性質(zhì)的投資方在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，由于項(xiàng)目占據(jù)本企業(yè)資產(chǎn)、信貸額度、經(jīng)濟(jì)資源的比重較大，一旦明確經(jīng)營戰(zhàn)略之后一般都有急于擴(kuò)張、過于追求業(yè)務(wù)市場(chǎng)份額和公司市值管理的心態(tài)。有鑒于既有案例的教訓(xùn)，建議投資方克服短視心理，系統(tǒng)地對(duì)PPP項(xiàng)目可能產(chǎn)生的政策風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行充分論證，完善合同設(shè)計(jì)，健全糾紛解決和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，適當(dāng)控制業(yè)務(wù)擴(kuò)張速度，避免出現(xiàn)剎車不及、積重難返的現(xiàn)象。

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