高德

[內(nèi)容提要]鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的重要抓手，在鄉(xiāng)村治理過程中，公共性、民主性以及回應(yīng)性是其遵循的基本價(jià)值取向，但是在當(dāng)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境之下，出現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的政策價(jià)值偏離現(xiàn)象，以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的畸形化等諸多問題。因此，在鄉(xiāng)村治理中應(yīng)該更強(qiáng)調(diào)公共政策的價(jià)值依歸。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村治理 價(jià)值偏離 價(jià)值回歸

一、公共政策價(jià)值在制定過程中的體現(xiàn)以及重要性

1.公共性。公共性所涉及的是公共空間即公域，而非私人領(lǐng)域，其指向是公共的共同的，是一種共享和非排他的，其公共性包含有三種含義：公平、公正、公開。公平是主體平等，無特權(quán)、無例外;公正是指將政策的合理合法，以及公民的認(rèn)同，作為其價(jià)值為依歸;公開是指在政策制定過程中，公民參與和透明度即公民可以通過多種合法的渠道參與其中。公共性是民主性和回應(yīng)性的前提和保證。

2.民主性。民主是現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵，同時(shí)也是公共政策制定過程中凸顯的關(guān)鍵性要素，民主即多數(shù)人的意志或多數(shù)人的統(tǒng)治，民主的深層含義是強(qiáng)調(diào)集中民智，反映民意和回應(yīng)公民的訴求，而非精英政治，其更傾向于“外在創(chuàng)始型”的政策制定過程，講求的是相關(guān)者可以，并且有多種合法合理的民意反映渠道，表達(dá)民眾個(gè)人的利益訴求，而且他們的利益訴求在政策制定時(shí)會(huì)被平等的對(duì)待。民主有效地推廣，不僅有利于減少政策推行時(shí)的阻力，而且還可以有效防止權(quán)力的濫用。

3.回應(yīng)性。公共政策，無論是制定還是執(zhí)行，回應(yīng)性都是其重要的標(biāo)準(zhǔn)，在制定公共政策過程中，強(qiáng)調(diào)回應(yīng)性，有利于收集各方面的信息，達(dá)成政府與公民的良性互動(dòng)的局面，解決政府單方面信息閉塞的短板，集思廣益，有助于公共政策的合法化，在執(zhí)行過程中，有利于不良政策實(shí)施時(shí)帶來的損失及時(shí)止損，最大限度的挽回不合理的政策所造成的損失，但是一切的前提是，必須保證有廣泛的公民參與以及具有暢通的民意反饋渠道，在這里又涉及到了上文所提到的民主，只有廣泛推行民主，才能保證回應(yīng)性，兩者是相互依存的關(guān)系，共同保證了政策的合理合法性。

二、鄉(xiāng)村治理過程中政策價(jià)值的偏離以及原因

1.“效率優(yōu)位”致使效率和公平關(guān)系的失衡。在鄉(xiāng)村振興背景下，許多鄉(xiāng)村在發(fā)展致富的過程中，慢慢的趨于畸形化，片面的追求做大做強(qiáng)，單純追求數(shù)量上的上升，而忽視了人民的實(shí)際需求。在這種環(huán)境下，公共政策更加偏向于效率優(yōu)先，而忽視了公平，因此在當(dāng)下鄉(xiāng)村治理的過程之中，效率和公平是公共政策制定時(shí)必須面臨的兩個(gè)現(xiàn)實(shí)性的問題，要真正的做到兼顧，而不是空有其表，以公平為前提。只有這樣，才能夠保證治理過程之中公共政策的民主性、回應(yīng)性和公共性。

2.“精英政治”限制了民意反饋的渠道。所謂的“精英政治”，顧名思義就是少數(shù)人統(tǒng)治多數(shù)人，與之相對(duì)應(yīng)的是政策創(chuàng)始的類型是“內(nèi)在創(chuàng)始型”，其注重的是吸收一些專家學(xué)者對(duì)問題的見解，而忽視民眾的意見，將民眾排除在外，這類政策的制定多半是系統(tǒng)內(nèi)部人員認(rèn)定的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，鄉(xiāng)村出現(xiàn)利益主體多元化和利益碎片化，精英型的“內(nèi)在創(chuàng)始型”的政策制定路線，很難滿足不同利益主體的需求，將社會(huì)公眾排除在外的政策制定方式，背離了政策制定的公正理念價(jià)值，民眾的心聲很難被當(dāng)權(quán)者考慮或采納，政策所體現(xiàn)的也只是少數(shù)人的意志，而非大多數(shù)人的意愿。

3.體制不健全致使政策的制定相對(duì)被動(dòng)?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)行政權(quán)力有限，遇到一件涉及到多條法令的事件時(shí)，他們顯得無所適從，手段也相對(duì)單一化，很難及時(shí)的應(yīng)對(duì)多變的村務(wù)狀況，而且在各部門因?yàn)楹ε聯(lián)?zé)而相互推諉扯皮，很少有部門主動(dòng)站出來去解決問題。另外，干部的問責(zé)機(jī)制不健全，對(duì)于基層干部的行為約束和監(jiān)督不到位，以至于基層干部行為懶散不辦實(shí)事。

三、鄉(xiāng)村治理的公共政策價(jià)值的回歸路徑

1.不斷完善社會(huì)保障體系，促進(jìn)社會(huì)公平。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府對(duì)公平和效率的優(yōu)先之分，社會(huì)貧富分化呈現(xiàn)嚴(yán)重之勢(shì)，使公共政策價(jià)值取向發(fā)生偏離，影響了民生和社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，對(duì)于社會(huì)主義和諧社會(huì)的建立提出了挑戰(zhàn)。因此，需要不斷完善社會(huì)保障體系。一是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。城鄉(xiāng)二軌制給農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展帶來一系列問題，外出打工的農(nóng)民不能享受城市的各種公共資源和福利，農(nóng)民對(duì)城市的認(rèn)同感和歸屬感匱乏，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有利于城市的公共資源流向農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村的振興，使整個(gè)社會(huì)基本公共服務(wù)均等化，讓農(nóng)民真正感受到公平。二是不斷建立健全農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。隨著農(nóng)村老齡化日益嚴(yán)重，城鄉(xiāng)戶籍制度的存在，農(nóng)村的養(yǎng)老問題成為農(nóng)村振興必須要解決的問題之一。政府要不斷加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老的財(cái)政支持，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率，這不僅有利于全面建成小康社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)公平，更是對(duì)城市反哺農(nóng)業(yè)的有力證明。

2.構(gòu)建鄉(xiāng)村治理主體的多元化。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)利益追求面加大，利益主體增多，因此構(gòu)建鄉(xiāng)村治理主體的多元化不僅符合當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，還能更好地反映多方的利益需求，通過彼此之間的利益博弈，相互妥協(xié)，并且將達(dá)成的訴求輸送到政府手中，使各方的利益在公共政策中均可以得到體現(xiàn)，達(dá)到一種利益均衡狀態(tài)。為此，應(yīng)該采取措施構(gòu)建多元化的鄉(xiāng)村治理主體。一是提高村民的主體地位，完善村民自治制度。提高群眾主體地位的重要舉措就是要轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建一種有限政府，使政府切實(shí)履行職責(zé)，不能越位更不能缺位。不斷推進(jìn)完善村民自治制度，拓展相關(guān)的利益表達(dá)機(jī)制，使村民更好的參與決策，促進(jìn)農(nóng)村的社會(huì)和諧。二是不斷建立完善農(nóng)村服務(wù)組織，形成多方位治理。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型，治理對(duì)象趨于復(fù)雜化和多元化，因此僅僅依靠“村兩委”已經(jīng)不能滿足鄉(xiāng)村問題的解決。政府應(yīng)該支持新興社會(huì)組織的發(fā)展，這些組織有利于彌補(bǔ)其他主體的不足，有利于農(nóng)村的全方位治理，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的振興具有重要的意義。

3.轉(zhuǎn)變基層政府的權(quán)力觀念，構(gòu)建服務(wù)型政府。長期以來，我國自然經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，而自然經(jīng)濟(jì)對(duì)政治權(quán)力過度依賴，形成“權(quán)力本位”思想，在我國進(jìn)入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)后，這個(gè)“毒瘤”依然存在。因此，轉(zhuǎn)變基層政府的權(quán)力觀念，對(duì)于振興農(nóng)村有關(guān)鍵性的作用。一是要構(gòu)建有限政府。隨著社會(huì)不斷發(fā)展，社會(huì)公眾對(duì)政治參與呈現(xiàn)積極態(tài)勢(shì)，而我國基層政府的權(quán)力觀還處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，意圖重新打造全能型政府，基層治理就會(huì)產(chǎn)生一系列新問題和新挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)變基層政府的權(quán)力觀念就變得尤為重要，該管的努力管好，做到不缺位，不該管的堅(jiān)決不能管，做到不越位，尋求基層政府與農(nóng)民之間的良性關(guān)系，使政府的職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。二是打破政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷地位。在服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，通過私人部門的介入，迫使政府提供更好的服務(wù)，降低成本，提高效率，促使公共部門或者私營部門回應(yīng)公民訴求，打造服務(wù)型政府。

4.拓展民眾的訴求渠道，增強(qiáng)政府的回應(yīng)性?；鶎诱蛔鳛楹凸娫V求渠道不暢通，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張。一是要不斷拓展群眾訴求的渠道。隨著我國越來越重視基層群眾意見，現(xiàn)已建立了社會(huì)聽證制度、上訪制度、設(shè)立市長電話和市長信箱等一系列渠道，但是很多基層政府把這些渠道視為形式主義，出現(xiàn)聽而不證，上訪時(shí)窗口沒人，市長電話沒人接，寫信沒人回等問題，所以切實(shí)保證渠道的暢通，使群眾的利益訴求能夠真正的通過這些路徑通向政府議題。二是要強(qiáng)化基層政府的責(zé)任意識(shí)，打造責(zé)任型政府。政府的權(quán)力是人民授予的，這也意味著政府在行使權(quán)力時(shí)必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，維護(hù)人民的利益。如果權(quán)力與責(zé)任不再掛鉤，政府的權(quán)力就變得沒有約束，法制也就無從談起。目前，關(guān)鍵在于強(qiáng)化基層政府的責(zé)任，做到有權(quán)必有責(zé)，在賦予權(quán)力的同時(shí)明確責(zé)任，同時(shí)不斷完善權(quán)利救濟(jì)，制定和完善引咎辭職、罷免等制度，真正做到讓權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。

（作者單位：遼寧大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：宋爽