羅平安?曹慧群

摘 要：本文從分析河湖管理執(zhí)法現(xiàn)狀出發(fā)，總結(jié)河湖管理執(zhí)法方面存在的管理職責(zé)交叉、管理目標沖突等問題。針對河湖管理執(zhí)法存在的問題，以全面推行河長制為依托，從高位推動河湖管理等方面，提出河湖多部門聯(lián)合管理執(zhí)法措施，為維護河湖健康生命、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。

關(guān)鍵詞：河長制;河湖管理;部門聯(lián)合;管理執(zhí)法

中圖法分類號：TV213.4? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0413

我國的河流管理執(zhí)法職責(zé)分散在水利、環(huán)保、公安、交通、農(nóng)業(yè)、住建等多個部門，長期以來形成了“多龍管水”的河湖管理格局，部門間職責(zé)交叉重疊，推諉現(xiàn)象時有發(fā)生。現(xiàn)有的多部門分工負責(zé)的河流管理體制不能滿足當前水資源利用和水環(huán)境保護的要求[1]。

新時期河流管理執(zhí)法迫切需要加強部門協(xié)同。2015年4月，國務(wù)院發(fā)布了《水污染防治行動計劃》，簡稱“水十條”[2]，明確要完善國家督查、省級巡查、地市檢查的環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法機制，強化環(huán)保、公安、監(jiān)察等部門和單位協(xié)作;完善流域協(xié)作機制，建立健全跨部門的水環(huán)境保護議事協(xié)調(diào)機制，加強部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，提升執(zhí)法監(jiān)管水平。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》）[3]，提出建立健全法規(guī)制度，加大河湖管理保護監(jiān)管力度，建立健全部門聯(lián)合執(zhí)法機制;要求各級河長制辦公室加強組織協(xié)調(diào)，督促相關(guān)部門單位按照職責(zé)分工，落實責(zé)任，密切配合，協(xié)調(diào)聯(lián)動，共同推進河湖管理保護工作。2018年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》，提出建立健全湖泊、入湖河流所在行政區(qū)域的多部門聯(lián)合執(zhí)法機制。

1? ?河湖管理執(zhí)法存在的問題

目前，我國各級水行政主管部門通過建立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)小組等臨時機構(gòu)和聯(lián)席會議等制度推動河湖跨部門協(xié)同管理。傳統(tǒng)的部門間議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和會議制度，針對單一問題，難以實現(xiàn)河湖的綜合及長效管理。河湖管理執(zhí)法面臨諸多問題。

1.1? ? 河湖管理職責(zé)存在交叉

河湖管理涉及多個部門，各個部門職能交叉，政出多門，各行其是。環(huán)保不下水，水利不上岸;水利管水面，漁業(yè)管養(yǎng)殖;水利管河道，交通管航道;水利管水體，林業(yè)管濕地等[4]。在河湖管理立法方面，一些部門側(cè)重考慮各自的管理職責(zé)，且受到專業(yè)化知識的限制，忽視立法的整體性和協(xié)同性，使得不同部門制定的法律法規(guī)存在相互沖突，職責(zé)存在交叉。這種沖突，在水利和生態(tài)環(huán)境方面表現(xiàn)的尤為突出。

1.2? ? 河湖管理目標存在沖突

目前，由于我國河湖管理涉及的各個部門按專業(yè)分工來設(shè)置，部門間的專業(yè)知識存在較大差異，這種“條狀”管理機構(gòu)的設(shè)置容易導(dǎo)致各部門針對同一問題看法不一，從而導(dǎo)致各部門制定的目標不同，甚至存在沖突[5]。在土地開發(fā)利用方面，普遍存在開發(fā)建設(shè)與河湖爭地的現(xiàn)象，一些部門和房地產(chǎn)企業(yè)，為了追求經(jīng)濟效益最大化，無視水域岸線保護和利用規(guī)劃，圍繞黃金水域岸線開發(fā)土地，圍墾擠占河湖。

1.3? ? 河湖執(zhí)法存在“真空地帶”

根據(jù)我國目前的部門執(zhí)法體制，明確的專業(yè)分工在處理歸口清晰的公共事務(wù)問題上具有較高的效率，但對于河湖管理執(zhí)法，由于存在上下游、左右岸、跨行政區(qū)域等問題，往往容易出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。對于涉及部門利益大，而且執(zhí)法難度相對低的公共事務(wù)問題，河湖執(zhí)法相關(guān)部門從自身利益出發(fā)，矛盾時有發(fā)生;對于涉及部門利益小，并且執(zhí)法難度相對較大的公共事務(wù)問題，河湖執(zhí)法相關(guān)部門往往不想管，相互推諉，可能導(dǎo)致出現(xiàn)河湖管理執(zhí)法的真空地帶[1]。

此外，河湖管理范圍劃界不清也影響河湖管理執(zhí)法。目前，我國還有較多河湖尚未劃定管理范圍，河湖執(zhí)法邊界模糊，執(zhí)法界限難以界定。水利部對此高度重視，2014年已印發(fā)通知要求各地加快推進河湖管理范圍劃定工作，逐河逐湖劃定管理保護界限，并明確了時間要求。

1.4? ?河湖信息共享存在障礙

在河湖管理中，有關(guān)職能部門通過監(jiān)測、調(diào)查等途徑獲得流域水資源狀況、水域岸線利用、水環(huán)境質(zhì)量、污染源布局和污染物排放等數(shù)據(jù)，獨自利用而不與其他有關(guān)部門共享信息。根據(jù)水利部門和環(huán)保部門關(guān)于水質(zhì)監(jiān)測的職責(zé)分工，水利部門負責(zé)水質(zhì)監(jiān)測、管理和發(fā)布水質(zhì)信息，生態(tài)環(huán)境部門又負責(zé)環(huán)境監(jiān)測和信息的統(tǒng)一發(fā)布。在執(zhí)行過程中，水利部門和生態(tài)環(huán)境部門均對水質(zhì)進行監(jiān)測，發(fā)布監(jiān)測數(shù)據(jù)，易造成政出多門，資源浪費，數(shù)據(jù)權(quán)威性受損等問題[6]。在信息平臺建設(shè)方面，各地已逐步上線的信息化管理系統(tǒng)包括PC端、移動終端、APP、微信公眾號。目前，全國還沒有形成從上到下的綜合河湖管理信息系統(tǒng)，大多數(shù)省份也沒有形成統(tǒng)一的河湖管理信息系統(tǒng)，現(xiàn)有的各個河湖管理信息系統(tǒng)，由于主體不同，開發(fā)的軟件模塊設(shè)置各不相同，導(dǎo)致很多河湖數(shù)據(jù)不能實現(xiàn)共享[7]。

2? ?基于河長制的河湖多部門聯(lián)合管理執(zhí)法研究

河長制是各地依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，堅持問題導(dǎo)向，落實地方黨政領(lǐng)導(dǎo)河湖管理保護主體責(zé)任的一項制度創(chuàng)新。河長制以水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等為主要任務(wù)，通過構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。

2.1? ? 健全領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制，高位推動河湖管理

（1）政府高位推動河湖管理

河長制要求各地全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)立總河長，由黨委或政府主要負責(zé)同志擔任;各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長，由省級負責(zé)同志擔任，各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級分段設(shè)立河長，由同級負責(zé)同志擔任。在河湖管理實踐中，實行了由各級黨政負責(zé)同志擔任轄區(qū)內(nèi)河湖的河長、高位推動河湖管理保護的模式。

（2）健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制為核心的責(zé)任體系

河長制的實施，進一步落實了地方黨委、政府對河湖管理保護的主體責(zé)任，做到守土有責(zé)。“黨政同責(zé)”這一制度，通過河長制實施，在河湖管理中得到有效落實，使得在河湖治理之中能夠充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢[8]。黨委的權(quán)力較為充分，將河湖管理的重任落實到黨委，有助于充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢，調(diào)配資源加強河湖管理和保護[9]。

2.2? ? 強化河湖管理部門聯(lián)動

（1）明確各級河長統(tǒng)籌管理職責(zé)

各級河長負責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護工作，包括水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等，牽頭組織對侵占河道、圍墾湖泊、超標排污、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚等突出問題依法進行清理整治，協(xié)調(diào)解決重大問題;對跨行政區(qū)域的河湖明晰管理責(zé)任，協(xié)調(diào)上下游、左右岸實行聯(lián)防聯(lián)控;對相關(guān)部門和下一級河長履職情況進行督導(dǎo)，對目標任務(wù)完成情況進行考核，強化激勵問責(zé)。河長制中，河長具有足夠的權(quán)力和權(quán)威，在河長的組織下，水利、國土、環(huán)保、公安等相關(guān)部門各司其職，密切配合，以河長制為平臺加強部門聯(lián)動，可有效解決涉水管理職能分散、交叉的不足，形成河湖管理保護的合力。

（2）明確河長制相關(guān)單位管理職責(zé)

各地在印發(fā)全面推行河長制工作方案或?qū)嵤┓桨傅耐瑫r，明確建立河長制工作委員會，并對委員會成員單位的管理職責(zé)進行劃分。河長制工作委員會負責(zé)研究制定相關(guān)制度和辦法，審核年度工作計劃，組織協(xié)調(diào)相關(guān)綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃的制定與實施，協(xié)調(diào)處理部門之間、地區(qū)之間的重大爭議，組織開展綜合考核工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他重大事項。河長辦主要承擔河長制組織實施具體工作，落實河長確定的事項。河長制工作委員會主要成員單位的管理職責(zé)見表1。

2.3? ?加快建立河湖管理考核指標體系

（1）明確河長制考核要求

《意見》指出，全面推行河長制必須堅持四項基本原則，其中，堅持強化監(jiān)督、嚴格考核是河長制推行有實效、有長效的重要保障和必然要求?！兑庖姟访鞔_提出河長制考核重點要解決的三個問題：一是明確考核形式，規(guī)定縣級以上的河長負責(zé)組織對應(yīng)河湖的下一級河長進行考核;二是明確考核內(nèi)容，重點考核河長制推行進展情況，包括水資源保護、河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法管理六大任務(wù)的落實、河長制推行成效、治理實效等;三是明確考核結(jié)果，要把河長制的考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)，實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。

（3）加快構(gòu)建河長制考核指標體系

由于各級河長所管轄的河湖范圍、所屬層面、執(zhí)行權(quán)限均不相同，各級河長的工作職責(zé)應(yīng)各有側(cè)重，各級河長的考核指標也應(yīng)因地制宜，實行差異化的績效評價考核[10]。通過河長制的實施，由政府統(tǒng)籌制定河湖管理和保護目標，化解河湖不同管理部門目標不一的問題。按照河長制的組織體系和分工，省級河長的職責(zé)側(cè)重于做好頂層設(shè)計、全面指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào);市級河長的職責(zé)側(cè)重于制定方案、督促落實、做好保障工作;縣級河長的職責(zé)側(cè)重于落實河湖整治;鄉(xiāng)級河長的職責(zé)側(cè)重于河湖具體管護。

河長制考核指標設(shè)置，可以根據(jù)河長的職責(zé)內(nèi)容，分別從組織體系、工作機制、河長履職和工作成效四個維度細化河長的考核指標，其中工作成效是考核維度中的最重要環(huán)節(jié)，其評價的是河長的工作績效，是否完成預(yù)期任務(wù)、達到預(yù)期目標，分年度對照目標逐項考核[11]。

2.4? ? 推進河湖管理綜合執(zhí)法

（1）明確各執(zhí)法部門職責(zé)

河道違法行為，通常由流經(jīng)省、市、縣（區(qū)）地方政府的相關(guān)行政部門進行執(zhí)法，不同類型違法行為由對應(yīng)部門進行執(zhí)法。生態(tài)環(huán)境部門負責(zé)水污染、水環(huán)境問題執(zhí)法，包括對重大環(huán)境污染事故和生態(tài)破壞事件進行調(diào)查處理，組織開展環(huán)境保護執(zhí)法檢查活動;負責(zé)推行環(huán)境保護執(zhí)法責(zé)任制;負責(zé)環(huán)境保護行政處罰;負責(zé)環(huán)境監(jiān)理和環(huán)境保護行政稽查。水務(wù)部門負責(zé)法定權(quán)限內(nèi)重大涉水違法事件的查處工作，協(xié)調(diào)、裁決跨縣（區(qū)）水事糾紛，指導(dǎo)水政監(jiān)察和水行政執(zhí)法工作;組織、指導(dǎo)水庫、水電站大壩等安全監(jiān)管;按權(quán)限指導(dǎo)河流的治理和開發(fā)，指導(dǎo)岸線的管理與保護。漁政部門負責(zé)網(wǎng)箱養(yǎng)殖、非法捕撈等行為的執(zhí)法，主要針對違法的養(yǎng)殖網(wǎng)箱依法進行強制拆除，嚴厲查處非法捕撈行為。

（2）建立部門聯(lián)合執(zhí)法機制

通過河長制，整合各部門執(zhí)法資源，深化部門聯(lián)合執(zhí)法，嚴厲打擊涉河涉湖違法行為。制定并嚴格執(zhí)行河湖保護、河道采砂、水域和岸線保護等法律法規(guī)，完善技術(shù)標準;加大河湖管理保護監(jiān)管力度，建立河湖日常監(jiān)管巡查制度;落實行政執(zhí)法責(zé)任制，建立部門聯(lián)合執(zhí)法機制。同時，通過河長制的實施，整合各部門執(zhí)法隊伍和執(zhí)法裝備，加強執(zhí)法人員業(yè)務(wù)綜合培訓(xùn)，提升行政執(zhí)法能力，提高執(zhí)法隊伍的快速響應(yīng)能力和執(zhí)法工作效能。

2.5? ?加快建立河湖信息化平臺和數(shù)據(jù)共享機制

（1）加快建立河湖信息化平臺

河長制信息系統(tǒng)平臺的構(gòu)建對于提高河長工作成效，實現(xiàn)河湖長治具有重要意義。根據(jù)“統(tǒng)一門戶、統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、統(tǒng)一應(yīng)用支撐平臺、統(tǒng)一空間信息服務(wù)平臺、統(tǒng)一數(shù)據(jù)資源”等五個統(tǒng)一要求[12]，構(gòu)建河長制綜合管理信息系統(tǒng)平臺。同時，加強河湖水域環(huán)境和水利工程運行狀況動態(tài)監(jiān)管，在河湖流域逐步建立監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，加強水質(zhì)監(jiān)測、排污口監(jiān)管和實時監(jiān)控，實現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、涉河工程、水域岸線管理、水質(zhì)監(jiān)測等信息化、系統(tǒng)化、智能化，確保河湖安瀾。此外，應(yīng)加快開通統(tǒng)一的河長制監(jiān)督電話，暢通社會和公眾參與渠道。

（2）加快建立河湖信息共享機制

針對目前河湖管理中各部門數(shù)據(jù)不共享的問題，通過河長制的實施，統(tǒng)籌河湖數(shù)據(jù)庫建設(shè)，加快建立河湖信息共享機制，大力推進河湖管理地理信息系統(tǒng)平臺建設(shè)，努力實現(xiàn)河湖基礎(chǔ)信息、涉河工程、水域岸線利用與管理、水質(zhì)監(jiān)測、污染源分布及排放等數(shù)據(jù)和信息共享，為推動河湖協(xié)作管理提供支撐。

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