黃本忠?楊鹍

摘 要：本文在闡述了新時期水行政執(zhí)法工作機制以及構(gòu)建流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合水行政執(zhí)法工作機制的目的的基礎(chǔ)上，提出了在陸水水庫構(gòu)建流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水行政執(zhí)法工作機制的建議。

關(guān)鍵詞：水行政執(zhí)法;陸水水庫;流域管理;區(qū)域管理

中圖法分類號：TV213.4? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0408

黨的十八大以來，習近平總書記就新時期治水思路發(fā)表系列重要講話，提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針，在推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上又提出“共抓大保護、不搞大開發(fā)”和正確把握“五個關(guān)系”的新時期治水新思路，開創(chuàng)了治水興水新局面。黨中央、國務院陸續(xù)作出了落實最嚴格水資源管理制度、加快生態(tài)文明建設(shè)、推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展、全面推行“河長制”等一系列重大戰(zhàn)略部署。2018年，《長江保護法》被列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃的第一類項目，為長江流域共抓大保護邁出了堅實的一步，水利事業(yè)的發(fā)展迎來一個嶄新時代。

多年來，長江委陸水試驗樞紐管理局（以下簡稱“陸管局”）在推動與地方聯(lián)合執(zhí)法等方面進行了大膽嘗試，探索了構(gòu)建流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水行政執(zhí)法工作機制。

1? ?新時期水行政執(zhí)法工作要求

1.1? ?貫徹落實新時期治水思路

習近平總書記在“3·14”講話中提出“建設(shè)生態(tài)文明，首先要從改變自然、征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為”，為此提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針。節(jié)水優(yōu)先是新時期治水工作必須始終遵循的根本方針;空間均衡是從生態(tài)文明建設(shè)高度，審視人口經(jīng)濟與資源環(huán)境關(guān)系，在新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中做到以水定需的科學路徑，是新時期治水工作必須始終堅持的重大原則;系統(tǒng)治理是立足山水林田湖生命共同體，統(tǒng)籌自然生態(tài)各要素，解決我國復雜水問題的根本出路，是新時期治水工作必須始終堅持的思想方法;兩手發(fā)力是從水的公共產(chǎn)品屬性出發(fā)，充分發(fā)揮政府作用和市場機制，提高水治理能力的重要保障。上述論述都是新時期治水及水行政工作必須始終把握的基本要求。

隨著我國水利發(fā)展的主要矛盾從治水患、除水害與水利工程設(shè)施不足的矛盾轉(zhuǎn)化到水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)惡化與水利監(jiān)管不足的矛盾，水利部今后的工作總基調(diào)是“水利工程補短板，水利行業(yè)強監(jiān)管”，要綜合采取法制、體制、機制等手段，加強水利督查體系建設(shè)，強化落實責任、失責必問、問責必嚴，推動各項工作落地生效。

1.2? ? 加強法制建設(shè)

2002年修訂的《水法》規(guī)定“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，明確了我國水資源管理的體制，但在具體事務如水行政執(zhí)法工作中，局部地區(qū)存在各自為政、職責不清的現(xiàn)象。要按照新時期治水方針，積極推動《長江保護法》立法工作，明確國家有關(guān)部門、流域管理機構(gòu)、地方人民政府的保護責任，流域與行政區(qū)域的統(tǒng)籌問題，為構(gòu)建流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的治水新機制提供更細致、更具體、更明確、可操作的法律支撐，并不斷建立健全權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的水行政執(zhí)法體制。

2? ? 陸水水庫水行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀

2.1? ? 因地制宜構(gòu)建水行政執(zhí)法工作機制

陸水水庫作為陸水河上的控制性樞紐工程和長江委直管水庫，多年來，在與地方會商建立水庫管理協(xié)調(diào)機制、成立大壩警務室、定期召開水行政執(zhí)法工作座談會、推動聯(lián)合執(zhí)法等方面進行了大膽嘗試。目前，正在積極搭建陸水水庫流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的溝通協(xié)調(diào)平臺，探索陸水水庫綜合管理新途徑。通過在陸水水庫推行庫長制，健全生態(tài)補充和聯(lián)合執(zhí)法機制，可充分調(diào)動流域上下聯(lián)動和庫區(qū)涉水單位團結(jié)治水的積極性，形成齊抓共管合力，實現(xiàn)提高水行政執(zhí)法效能和確保水安全的目的。

2.2? ? 在陸水水庫開展長江流域水行政執(zhí)法工作試點

長江委提出了“全委一盤棋，共謀新發(fā)展”的治江興委新理念，并指出陸水樞紐是三峽試驗壩，作為“水利部的試驗田”要擔負起“全國水利工程綜合試驗示范基地的重任”。在陸水建設(shè)水利綜合試驗示范基地有利于長江委在落實黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略部署方面發(fā)揮引領(lǐng)和示范作用;有利于長江委在強化流域綜合治理及指導協(xié)調(diào)地方相關(guān)工作方面先行先試，探索途徑，積累經(jīng)驗。2013年，長江流域水資源保護局與咸寧市人民政府就陸水流域水資源保護與水污染防治工作建立溝通協(xié)調(diào)平臺進行了多次磋商;2017年全面推行河長制以來，咸寧市、赤壁市主動將陸管局納入河長辦成員單位等，充分說明了長江委和咸寧市各級人民政府分別作為流域管理機構(gòu)與區(qū)域管理的主體之一，在完善陸水建立流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的治水新機制、充分發(fā)揮各方優(yōu)勢、做好水資源管理與保護工作等方面已達成共識，在貫徹落實習近平總書記關(guān)于新時期治水興水工作重要指示的新形勢下，雙方將建立溝通協(xié)調(diào)機制。因此，可將構(gòu)建流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水行政執(zhí)法工作機制作為陸水水利綜合試驗示范內(nèi)容之一，在陸水進行水行政執(zhí)法試點，積累經(jīng)驗、完善機制，為開展長江流域水行政執(zhí)法工作提供借鑒。

2.3? ? 構(gòu)建流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水行政執(zhí)法工作機制

陸管局主要職責是承擔樞紐工程的運行和維護、水庫防洪調(diào)度、水庫水資源管理與保護等，但由于手段乏力，也難以對水庫水資源保護與管理這一系統(tǒng)工程進行全面綜合管控，無法獨立解決現(xiàn)有的水庫岸線管理、飲用水源地保護、水庫漁業(yè)管理、周邊畜禽養(yǎng)殖監(jiān)管等問題。要提高管理成效，必須構(gòu)建流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水行政執(zhí)法工作機制，關(guān)鍵要構(gòu)建權(quán)威、科學有序的協(xié)商決策和協(xié)調(diào)議事機制。

一是要構(gòu)建陸水流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的溝通協(xié)作機制。陸水水庫的運行管理單位和地方政府及其職能部門雖在水環(huán)境保護與治理方面有不同的職責范圍，但缺乏統(tǒng)籌部署，難以監(jiān)管到位。同時，流域上下游單位與部門之間未建立信息交流與共享機制，缺乏協(xié)作機制，導致在應對水環(huán)境破壞問題時無法形成合力。二是要構(gòu)建上下游協(xié)調(diào)和生態(tài)補償機制。陸水水庫由于跨行政區(qū)劃，特別是水資源的流域性質(zhì)，河庫關(guān)系復雜，保護與管理工作涉及不同區(qū)域的企業(yè)單位以及特定經(jīng)濟人之間的利益沖突，往往難以協(xié)調(diào)。同時，上游與下游之間沒有可持續(xù)的權(quán)利與義務關(guān)系，流域水污染防治中的主體責任不明確，流域內(nèi)各級涉水管理機構(gòu)更多地受制于本級政府對發(fā)展經(jīng)濟的需要，難以發(fā)揮依法監(jiān)督管理職能，一些水事違法行為管不住、管不到，導致水庫上游區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展與水庫水源地保護之間的矛盾比較突出。三是要形成“考核問責機制”。水事違法行為不是制止不了，關(guān)鍵是無“考核問責機制”或執(zhí)行不到位，導致陸水水庫成為個人、企業(yè)以及特定經(jīng)濟人發(fā)展經(jīng)濟所必爭的“寶地”，填庫、圍衩等違規(guī)涉河建設(shè)行為時有發(fā)生。

3? ? 構(gòu)建水行政執(zhí)法工作機制的建議

3.1? ? 建立陸水水資源管理與保護協(xié)調(diào)工作機制

建議由長江委主管部門領(lǐng)導、湖北省水利廳領(lǐng)導以及咸寧市政府領(lǐng)導建立高位推動的陸水水資源管理與保護協(xié)調(diào)工作機制，并組織做好六個方面的工作。一是宣傳國家水法規(guī)。開展形式多樣的普法宣傳活動，提高公眾對水庫保護與管理的責任意識、參與意識，營造全社會關(guān)注水生態(tài)、重視水環(huán)境、珍愛水資源、保護水工程的良好氛圍。二是堅持“保護優(yōu)先、綠色發(fā)展”、在保護中發(fā)展的原則，處理好流域生態(tài)建設(shè)、資源保護、污染防治的整體性和充分發(fā)揮水庫經(jīng)濟效益的關(guān)系。三是處理好上下游的保護聯(lián)動關(guān)系。落實信息共享、市場準入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)集聚規(guī)劃、生態(tài)補償、污染應急、工程建設(shè)論證等管理措施。四是處理好水資源、水環(huán)境和水生態(tài)的綜合保護關(guān)系，水是根本，水源地保護是重點，水土保持是基礎(chǔ)。五是協(xié)調(diào)流域的生產(chǎn)、生活、生態(tài)關(guān)系，統(tǒng)籌流域內(nèi)的山、水、林、田、湖、草等生態(tài)要素，防止生態(tài)碎片化。六是實現(xiàn)管理制度的協(xié)同化與協(xié)調(diào)性，要促進流域執(zhí)法與地方執(zhí)法的標準、尺度、方法的協(xié)同化，促進流域司法和守法的一致性。

3.2? ? 創(chuàng)新協(xié)同聯(lián)動執(zhí)法機制，提高執(zhí)法效能

長江委水政監(jiān)察總隊陸水水庫支隊要不斷創(chuàng)新和完善與地方河長辦、水利、環(huán)保、國土、公安、城管、風景區(qū)管委會等涉水管理部門的聯(lián)合執(zhí)法機制，探索建立適應水庫生態(tài)環(huán)境的綜合執(zhí)法體制。聯(lián)合開展執(zhí)法巡查，打擊圍墾水庫、筑壩攔汊、傾倒廢渣、侵占水域和岸線、超標排污、違法養(yǎng)殖、非法采砂等水事違法行為，清理整治飲用水水源保護區(qū)內(nèi)的非法排污、設(shè)障、捕撈、養(yǎng)殖、采砂、采礦等破壞水環(huán)境行為。創(chuàng)造條件逐步拆除圍庫攔汊構(gòu)筑物，恢復水庫水系自然連通。

3.3? ? 助推河長制“有實”，強化水行政執(zhí)法

在陸水水庫全面推行河湖庫長制是解決復雜水問題、維護河庫健康的有效舉措。陸管局作為陸水水庫運行管理單位、咸寧市河長制工作領(lǐng)導小組成員單位、赤壁市河長制工作領(lǐng)導小組成員單位及赤壁市河長辦成員單位，要加強與河長制成員單位間的溝通聯(lián)絡，搭建信息交流平臺，建立協(xié)調(diào)機制，研究協(xié)調(diào)河長制工作中的重大問題，如完善聯(lián)合執(zhí)法機制等。要推動河長制從“有名”到“有實”，堅持問題導向，細化實化河長制六大任務，聚焦管好“盆”和“水”，通過系統(tǒng)治理，持續(xù)發(fā)力，向水庫管理的頑疾宣戰(zhàn)，推動水庫面貌明顯改善。要借助長江委在規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、監(jiān)測和技術(shù)支撐等方面的優(yōu)勢，加強水量、水質(zhì)監(jiān)測評價，協(xié)助各級河長履職盡責。

3.4? ? 加強信息化建設(shè)，提高水行政執(zhí)法效能

要通過開展衛(wèi)星遙感疑似項目專項核查行動，對庫區(qū)筑壩攔汊行為進行清查和復查，完善執(zhí)法臺帳，夯實執(zhí)法基礎(chǔ)工作。要開展水庫管理一體化信息系統(tǒng)建設(shè)，利用GIS平臺、移動互聯(lián)、無人機、視頻監(jiān)控等現(xiàn)代信息技術(shù)，對水庫各類分散信息資源整合、共享，研發(fā)WEB業(yè)務應用功能模塊以及水庫水行政執(zhí)法和移動巡檢APP，形成“水庫一張圖”;積極協(xié)商流域內(nèi)水利、環(huán)保、國土等職能部門，利用大數(shù)據(jù)、云平臺，推進陸水流域河長制信息資源的整合與共享，把“陸水流域綜合管理一張圖”納入“長江水利一張圖” 管理，提高水行政執(zhí)法等工作效能。

3.5? ? 加快確權(quán)劃界，嚴格水庫岸線管理

水庫的確權(quán)劃界是水庫安全運行的重要因素，是水庫水行政執(zhí)法工作的基礎(chǔ)，要按照“先易后難和先劃界后確權(quán)”的工作思路，在劃定陸水水利樞紐工程保護范圍和陸水水庫庫區(qū)（赤壁區(qū)域）保護范圍基礎(chǔ)上，繼續(xù)總結(jié)經(jīng)驗，積極爭取上級資金支持，劃定陸水水庫庫區(qū)（崇陽區(qū)域）保護范圍，并最終劃定陸水水庫壩區(qū)和庫區(qū)的管理范圍。要爭取開展水庫水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點，進一步劃定水域、岸線等水生態(tài)空間的范圍，完成水域岸線登記;開展水資源使用權(quán)確權(quán)，解決所有權(quán)邊界模糊、使用權(quán)歸屬不清、水資源和水生態(tài)空間保護與監(jiān)管難等問題，為在水利行業(yè)開展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)積累經(jīng)驗。同時加強涉水活動的水行政管理，按照受托要求，督促落實取水許可、水工程建設(shè)規(guī)劃同意書、入庫排污口設(shè)置審批等制度;推動實施庫區(qū)退田還庫、退田還林，維護水庫岸線和消落區(qū)，構(gòu)建自然生態(tài)水庫;維護生態(tài)庫濱區(qū)和水源涵養(yǎng)林等生態(tài)隔離帶建設(shè)，保護水庫生態(tài)岸線。

完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水行政執(zhí)法工作機制是一個探索和持續(xù)改進的過程，要遵循新時期治水方針和“共抓大保護、不搞大開發(fā)”“調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為”等指示精神，補齊水行政執(zhí)法工作機制上存在的短板，加強對陸水水庫水事違法行為的監(jiān)管和嚴懲，維護陸水水庫永續(xù)“安瀾、綠色、和諧、美麗”。