劉勤志

摘要：“三區(qū)三線(xiàn)”劃定及管控為核心的全域空間管控是空間規(guī)劃改革試驗(yàn)的重要內(nèi)容。文章在分析政策工具實(shí)踐和規(guī)劃研究進(jìn)展的基礎(chǔ)上，基于瀏陽(yáng)市“多規(guī)合一”的實(shí)踐，探索了“三區(qū)三線(xiàn)”的內(nèi)涵，提出了“三區(qū)三線(xiàn)”劃定的總體框架。以此為基礎(chǔ)，結(jié)合具體案例從建立空間資料信息庫(kù)、兩規(guī)差異分析、劃定“三區(qū)”范圍、確定“三線(xiàn)”范圍四個(gè)方面進(jìn)行論述，重點(diǎn)解決了多個(gè)規(guī)劃的技術(shù)協(xié)調(diào)問(wèn)題，最后提出了“三區(qū)三線(xiàn)”的管控規(guī)則。以期對(duì)我國(guó)新時(shí)期下“三區(qū)三線(xiàn)”的劃定提供參考，并以“三線(xiàn)”管控為抓手，為全域空間管控的最終實(shí)現(xiàn)提供一些啟示。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一：三區(qū)三線(xiàn)：空間管控

中圖分類(lèi)號(hào)：TU984.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

十八大以來(lái)，一系列中央會(huì)議、文件多次提出構(gòu)建空間規(guī)劃體系，推進(jìn)“多規(guī)合一”工作，科學(xué)劃定“三區(qū)三線(xiàn)”，即生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間和生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。

“三區(qū)三線(xiàn)”自提出以來(lái)，受到了學(xué)術(shù)界的持續(xù)關(guān)注。研究的聚焦點(diǎn)主要是“三區(qū)三線(xiàn)”的劃定方法研究以及空間管控兩方面。關(guān)于“三區(qū)三線(xiàn)”劃定方法的研究一類(lèi)是基于“一張圖”管理的視角，結(jié)合具體案例，提出“三區(qū)三線(xiàn)”劃定的技術(shù)路線(xiàn)和方法;另一類(lèi)則是單獨(dú)探討城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)紅線(xiàn)等的內(nèi)涵屬性、影響因素、技術(shù)準(zhǔn)備和過(guò)程以及劃定方法。關(guān)于空間管控方面的研究一類(lèi)是從國(guó)家層面論述構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)土空間管控體系的重要性和路徑思考。另一類(lèi)則是基于廣州、上海等城市“多規(guī)合一”的實(shí)踐和探索，梳理地方經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)地方特色提出因地制宜的國(guó)土空間管控體系。比較一致的看法是劃定“三區(qū)三線(xiàn)”是“多規(guī)合一”的核心內(nèi)容，應(yīng)制定差異化的管控對(duì)策，建立整體協(xié)調(diào)的政策措施框架。本文基于瀏陽(yáng)市的“多規(guī)合一”實(shí)踐，通過(guò)具體案例探討“三區(qū)三線(xiàn)”的劃定方法及空間管控的方式，以期對(duì)全域空間管控的實(shí)現(xiàn)提供一點(diǎn)啟示。

1 “三區(qū)三線(xiàn)"內(nèi)涵與劃定思路

1.1“三區(qū)三線(xiàn)”內(nèi)涵

“三區(qū)三線(xiàn)”概念的提出，是隨著“多規(guī)合一”和主體功能區(qū)劃的推進(jìn)所進(jìn)行的，是解決多規(guī)矛盾和實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略精準(zhǔn)落地的重要手段。關(guān)于“三區(qū)三線(xiàn)”的概念不同的人有不同的定義，但是關(guān)于其內(nèi)涵基本擁有一致的見(jiàn)解。第一，摸清家底，構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃底圖是“三區(qū)三線(xiàn)”劃定的基礎(chǔ)：科學(xué)評(píng)價(jià)，通過(guò)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)反映國(guó)土空間本底條件是“三區(qū)三線(xiàn)”劃定的技術(shù)依據(jù)。第二，“三線(xiàn)”側(cè)重邊界的剛性管控，各條線(xiàn)之間不交叉，分線(xiàn)管理，一線(xiàn)一策，不必全域覆蓋。“三區(qū)”則突出主導(dǎo)功能的劃分，各功能區(qū)之間可交叉融合，相互轉(zhuǎn)換，全域覆蓋。第三，“三區(qū)三線(xiàn)”的劃定結(jié)果并不是重點(diǎn)，目標(biāo)是系統(tǒng)構(gòu)建生態(tài)安全格局，優(yōu)化國(guó)土開(kāi)發(fā)。因此，“三區(qū)三線(xiàn)”的內(nèi)涵可以總結(jié)為是以空間資源的合理保護(hù)和有效利用為核心，從空間規(guī)劃的調(diào)控與統(tǒng)籌，資源保護(hù)與規(guī)劃建設(shè)管理的全域全過(guò)程管控等方面為突破，探索“多規(guī)融合”下的規(guī)劃編制、實(shí)施、管理與監(jiān)督機(jī)制。

1.2“三區(qū)三線(xiàn)”劃定思路

如圖1.“三區(qū)三線(xiàn)”劃定主要分為以下四個(gè)步驟：（1）梳理部門(mén)空間管控要素，包括規(guī)劃部門(mén)、國(guó)土部門(mén)、發(fā)改部門(mén)、林業(yè)部門(mén)、環(huán)保部門(mén)和水務(wù)部門(mén)等實(shí)際管控的數(shù)據(jù)，對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)一一進(jìn)行人庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)化。（2）對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃差異分析及處理。（3）根據(jù)差異分析結(jié)果結(jié)合其他規(guī)劃的整合反饋形成國(guó)土空間一張圖。（4）綜合以上三個(gè)步驟的結(jié)果最終劃定“三區(qū)三線(xiàn)”方案。

2瀏陽(yáng)市“三區(qū)三線(xiàn)"劃定實(shí)踐

結(jié)合“三區(qū)三線(xiàn)”劃定的技術(shù)要求，本文以瀏陽(yáng)市為例，對(duì)空間劃定的技術(shù)路線(xiàn)進(jìn)行具體闡述。從建立基礎(chǔ)資料信息庫(kù)、兩規(guī)差異分析、劃定“三區(qū)”范圍、確定“三線(xiàn)”范圍四個(gè)方面人手。

2.1建立空間數(shù)據(jù)庫(kù)

主要包括兩方面的內(nèi)容，一方面需要搜集國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃等專(zhuān)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，確保多種規(guī)劃的銜接。另一方面則需要梳理T作底圖，形成邊界、范圍、用地性質(zhì)、用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、坐標(biāo)統(tǒng)一的矢量化底圖。

現(xiàn)狀底圖采用土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。2016年末瀏陽(yáng)市全域建設(shè)用地面積為479平方公里，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積為418平方公里，其他建設(shè)用地面積為61平方公里;非建設(shè)用地面積為4518平方公里。

“多規(guī)合一”的規(guī)劃圖涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等多種規(guī)劃，因此需整合多種規(guī)劃圖，在此基礎(chǔ)上形成規(guī)劃底圖一張圖。

瀏陽(yáng)全域土地利用總體規(guī)劃由縣級(jí)土地利用規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃組成。瀏陽(yáng)市國(guó)土規(guī)劃底圖對(duì)國(guó)土部門(mén)提供的報(bào)批建庫(kù)階段的各行政區(qū)土地利用規(guī)劃進(jìn)行拼合，作為“多規(guī)合一”差異分析與協(xié)調(diào)的國(guó)土規(guī)劃全域一張圖。規(guī)劃至2020年，瀏陽(yáng)全域土地利用規(guī)劃建設(shè)用地面積為450平方公里，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積為397平方公里，其他建設(shè)用地面積為53平方公里：非建設(shè)用地4547平方公里。瀏陽(yáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃為分區(qū)進(jìn)行編制，存在不同規(guī)劃相重疊和規(guī)劃未全域覆蓋情況。為了拼合形成瀏陽(yáng)市域城鄉(xiāng)規(guī)劃一張圖，制定了以下規(guī)劃拼合原則：中心城區(qū)內(nèi)以控規(guī)和分區(qū)規(guī)劃為準(zhǔn)，未編制控規(guī)或分區(qū)規(guī)劃的地區(qū)采用城市總規(guī)：中心城區(qū)外以鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)為準(zhǔn)，未編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)域采用土地利用規(guī)劃，保證全域覆蓋。生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)是環(huán)境保護(hù)部門(mén)組織編制與劃定的空間數(shù)據(jù)，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的底線(xiàn)。結(jié)合生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定工作梳理環(huán)境保護(hù)規(guī)劃空間底圖。《長(zhǎng)沙市生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定方案》經(jīng)過(guò)市政府審查，最終劃定瀏陽(yáng)市域生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)面積為738平方公里，占市域面積比例為14.7%。依據(jù)林業(yè)部門(mén)管理職責(zé)，梳理其實(shí)際管控的內(nèi)容，將各項(xiàng)數(shù)據(jù)矢量化與標(biāo)準(zhǔn)化形成林業(yè)規(guī)劃底圖。公益林分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)和地方級(jí)，瀏陽(yáng)市域各級(jí)公益林面積為696.8平方公里，其中國(guó)家級(jí)公益林面積為685.6平方公里，省級(jí)公益林面積為11.2平方公里。

2.2“兩規(guī)”差異

“兩規(guī)差異”指城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃差異。由于在法理基礎(chǔ)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在本源差異，導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃涉及空間資源利用的內(nèi)容不協(xié)調(diào)、表述方式不一致等問(wèn)題，分析“兩規(guī)”土地利用布局差異情況，并提出處理建議。

瀏陽(yáng)市“多規(guī)合一”一張藍(lán)圖“兩規(guī)”差異采用由控規(guī)、分區(qū)規(guī)劃、城市總規(guī)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)拼合的城鄉(xiāng)規(guī)劃一張圖與土地利用總體規(guī)劃基于用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接進(jìn)行差異對(duì)照。通過(guò)疊加分析，兩規(guī)一致區(qū)域面積為4575.5平方公里，占市域面積的91.5%。兩規(guī)差異用地圖斑約15萬(wàn)個(gè)，共計(jì)427.8平方公里，占市域面積的8.5%。兩規(guī)差異主要分為4大類(lèi)主要包括土規(guī)為非建設(shè)用地、城規(guī)為建設(shè)用地面積為186.5平方公里，占市域面積的3.37%;城規(guī)為非建設(shè)用地、土規(guī)為建設(shè)用地209.8平方公里，占市域面積的4.19%：技術(shù)誤差導(dǎo)致的差異用地31.5平方公里，占市域面積的0.63%，：以及管理缺位差異（表1）。在部門(mén)空間管控要素梳理和“兩規(guī)”差異分析的基礎(chǔ)上，形成了國(guó)土空間一張圖。以空間規(guī)劃一張圖為底圖，開(kāi)展“三區(qū)三線(xiàn)”劃定工作。

2.3“三區(qū)三線(xiàn)”劃定結(jié)果（圖2）

2.3.1“三區(qū)”劃定結(jié)果

（1）生態(tài)空間劃定

落實(shí)中央生態(tài)文明建設(shè)要求，根據(jù)建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果，從城市資源稟賦和生態(tài)環(huán)境本底出發(fā)，銜接長(zhǎng)沙市和瀏陽(yáng)市“生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)”劃定工作，在此基礎(chǔ)上結(jié)合部門(mén)管控的生態(tài)保護(hù)要素梳理劃定生態(tài)空間。在建設(shè)用地極不適宜和不適宜區(qū)域基礎(chǔ)上疊加城規(guī)、土規(guī)建設(shè)用地圖斑，再結(jié)合部門(mén)管控的生態(tài)保護(hù)要素圖斑，綜合權(quán)衡劃定瀏陽(yáng)市生態(tài)空間共計(jì)3302.5平方公里，約占市域國(guó)土面積的66.1%。生態(tài)空間主要包括飲用水水源保護(hù)區(qū)，重要河流、湖泊、水庫(kù)、濕地、重要的城市明渠及其保護(hù)范圍，風(fēng)景名勝區(qū)，森林公園，濕地公園，地質(zhì)公園，自然保護(hù)區(qū)，世界文化自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)，生態(tài)公益林，其礎(chǔ)設(shè)施的防護(hù)綠帶，重要生態(tài)廊道，地質(zhì)災(zāi)害敏感區(qū)，坡度大于25%，的山體或相對(duì)高差大于30米山體及其保護(hù)區(qū)，以及其他需要保護(hù)和控制的區(qū)域。

（2）農(nóng)業(yè)空間劃定

落實(shí)國(guó)家耕地保護(hù)政策，在建設(shè)用地較不適宜基礎(chǔ)上，銜接土地利用總體規(guī)劃中的農(nóng)用地布局與基本農(nóng)田劃定方案，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃，落實(shí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，劃定瀏陽(yáng)市農(nóng)業(yè)空間共計(jì)1315.5平方公里，約占市域國(guó)土面積的26.3%。農(nóng)業(yè)空間主要包括永久基本農(nóng)田、耕地、園地、天然牧草地、人工牧草地、農(nóng)村居民點(diǎn)、設(shè)施農(nóng)地、農(nóng)村道路、農(nóng)田水利等用地。

（3）城鎮(zhèn)空間劃定

在建設(shè)用地較適宜和建設(shè)用地適宜基礎(chǔ)上，銜接2035年人口規(guī)模預(yù)測(cè)，協(xié)調(diào)城規(guī)和土規(guī)建設(shè)用地規(guī)模布局差異，協(xié)調(diào)部門(mén)生態(tài)管控要素，落實(shí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，劃定2035年瀏陽(yáng)市城鎮(zhèn)空間共計(jì)379.6平方公里，約占市域國(guó)土面積的7.6%。城鎮(zhèn)空間主要包括土地利用總體規(guī)劃中的城鎮(zhèn)T礦用地、有條件建設(shè)區(qū);城規(guī)（包括城市總規(guī)、控規(guī)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃）中的城鎮(zhèn)建設(shè)用地、遠(yuǎn)景發(fā)展用地、備用地：發(fā)改委重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目（占城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)類(lèi)項(xiàng)目）選址用地：以及其他適宜開(kāi)發(fā)建設(shè)的用地。

2.3.2“三線(xiàn)”劃定結(jié)果（圖3）

（1）生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定

瀏陽(yáng)“多規(guī)合一”生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定工作與環(huán)保部門(mén)劃定《長(zhǎng)沙市生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定方案》（國(guó)務(wù)院審批通過(guò)版）工作同步開(kāi)展，經(jīng)過(guò)多次銜接，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定面積與長(zhǎng)沙市保持一致，共劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)面積約624.2平方公里，約占市域國(guó)土面積的12.5%。生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)主要包括瀏陽(yáng)大圍山國(guó)家地質(zhì)公園、大圍山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)、大圍山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)、瀏陽(yáng)水產(chǎn)種質(zhì)資源核心保護(hù)區(qū)、瀏陽(yáng)株樹(shù)橋飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)、道吾山省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)核心區(qū)、水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性、水土流失區(qū)等。

（2）永久基本農(nóng)田劃定

按照《瀏陽(yáng)市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》（2016年修訂版）中的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍，銜接城規(guī)、土規(guī)建設(shè)用地差異和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，本次瀏陽(yáng)市“多規(guī)合一”共劃定永久基本農(nóng)田面積約738.8平方公里，約占市域國(guó)土面積的14.8%。永久基本農(nóng)田主要分布于永安鎮(zhèn)、北盛鎮(zhèn)、沙市鎮(zhèn)、淳口鎮(zhèn)、龍伏鎮(zhèn)、社港鎮(zhèn)、鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)、官橋鎮(zhèn)、普跡鎮(zhèn)、金剛鎮(zhèn)、古港鎮(zhèn)、沿溪鎮(zhèn)、官渡鎮(zhèn)、達(dá)滸鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。

（3）城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定

瀏陽(yáng)市域城鎮(zhèn)人口規(guī)模預(yù)測(cè)：運(yùn)用綜合增長(zhǎng)率法和時(shí)間序列法，推算出 2035年瀏陽(yáng)市域常住人口規(guī)模為190萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為78%，則市域城鎮(zhèn)人口為148萬(wàn)人。中心城區(qū)城鎮(zhèn)人口控制在100萬(wàn)，中心城區(qū)外城鎮(zhèn)人口控制在48萬(wàn)。

瀏陽(yáng)市域城鎮(zhèn)用地規(guī)模：因?yàn)g陽(yáng)市屬于生態(tài)旅游及山地城市，按照《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GB 50137-2011）》，瀏陽(yáng)市中心城區(qū)人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地按110平方米/人計(jì)算，中心城區(qū)外人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地按140平方米/人計(jì)算，2035年城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模：（100萬(wàn)人×110平方米/人）+（48萬(wàn)人×140平方米/人）=177.2平方公里。

瀏陽(yáng)市域城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界規(guī)模：參考其他城市，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界應(yīng)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地預(yù)留30%的彈性空間，因此，瀏陽(yáng)市域城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界規(guī)模=177.2/70%=253.1平方公里。

瀏陽(yáng)市域城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定：在城鎮(zhèn)空間優(yōu)先將土規(guī)城鎮(zhèn)工礦用地、城規(guī)城鎮(zhèn)建設(shè)用地、發(fā)改近期建設(shè)項(xiàng)目和遠(yuǎn)期重大項(xiàng)目意向選址用地劃人城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，按照規(guī)模，再結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展方向和政策傾向調(diào)整城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。最終劃定瀏陽(yáng)市域城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界面積255.7平方公里，約占市域國(guó)土面積的5.1%，主要包括瀏陽(yáng)主城區(qū)、金陽(yáng)新區(qū)和建制鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)和適宜開(kāi)發(fā)建設(shè)的區(qū)域。

3基于“三區(qū)三線(xiàn)"的管控規(guī)則

“三區(qū)三線(xiàn)”的管控應(yīng)遵循因地制宜、差異管理、剛彈結(jié)合的原則，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田實(shí)行剛性管控，對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界實(shí)行彈性管控。對(duì)“三區(qū)”則不僅僅是簡(jiǎn)單的分而治之，需要考慮空間的交叉和功能轉(zhuǎn)換，因此針對(duì)瀏陽(yáng)市的“三區(qū)三線(xiàn)”管控更多的是基于瀏陽(yáng)市的實(shí)踐，提出符合瀏陽(yáng)市發(fā)展階段和自身城市空間特征的管控規(guī)則。

3.1“三區(qū)”管控

（1）生態(tài)空間管控規(guī)則

依據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和《環(huán)境保護(hù)法》，生態(tài)空間以生態(tài)保護(hù)為主體功能，應(yīng)充分發(fā)揮山區(qū)生態(tài)屏障作用、水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性保護(hù)等重要生態(tài)服務(wù)功能。瀏陽(yáng)市生態(tài)空間內(nèi)，根據(jù)分級(jí)分類(lèi)管控的原則;施差異化管控策略。對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)范圍內(nèi)的空間實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)外的生態(tài)發(fā)展區(qū)則根據(jù)用地類(lèi)型、生態(tài)影響評(píng)價(jià)，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地的增加。

（2）農(nóng)業(yè)空間管控規(guī)則

依據(jù)《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》，農(nóng)業(yè)空間以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能。應(yīng)嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)用地的占用：應(yīng)保護(hù)和修復(fù)水陸生態(tài)系統(tǒng)，凈化土地污染，提高耕地質(zhì)量，美化鄉(xiāng)村環(huán)境，嚴(yán)守永久基本農(nóng)田控制線(xiàn)。瀏陽(yáng)市農(nóng)業(yè)空間同樣按照差異化管控的原則，永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)不得擅自占用或改變用途：一般農(nóng)業(yè)區(qū)在嚴(yán)格實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度的基礎(chǔ)上，可合理安排農(nóng)村生活用地，允許進(jìn)行區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等活動(dòng)，但是必須合理控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和影響范圍。

（3）城鎮(zhèn)空間管控規(guī)則

依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》，城鎮(zhèn)空間重點(diǎn)進(jìn)行T業(yè)化和城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)原則不應(yīng)在非城鎮(zhèn)空間進(jìn)行，城鎮(zhèn)空間開(kāi)發(fā)建設(shè)應(yīng)緊湊布局，集約節(jié)約利用土地，提高土地利用效率，體現(xiàn)城市生態(tài)性和人文性。瀏陽(yáng)市城鎮(zhèn)空間分為建設(shè)區(qū)和預(yù)留區(qū)，建設(shè)區(qū)的重點(diǎn)在于優(yōu)化土地功能布局，節(jié)約集約利用土地;預(yù)留區(qū)除對(duì)土地用途進(jìn)行管控之外，需對(duì)用地布局調(diào)整制定相應(yīng)的管控措施與政策。

3.2“三線(xiàn)”管控

（1）生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管控規(guī)則

具體來(lái)看，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的管控根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)做到“三不”，即面積不減少、性質(zhì)不轉(zhuǎn)換、責(zé)任不改變。針對(duì)瀏陽(yáng)市的實(shí)際，應(yīng)該嚴(yán)格落實(shí)“三不”原則，保證面積只能增加，不能減少，實(shí)行永久性保護(hù)。嚴(yán)格限制一般性開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目準(zhǔn)人，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，形成科學(xué)合理的生態(tài)空間格局，服務(wù)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。真正做到綠水青山就是金山銀山。落實(shí)新發(fā)展理念和生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)規(guī)定，確保在提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量上技高一籌、更快一步，讓生態(tài)安全得到全面保障。

（2）永久基本農(nóng)田管控規(guī)則

永久基本農(nóng)田的管控與生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的管控均屬于剛性管控范疇，應(yīng)做到耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)。同時(shí)，統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活需要，以都市休閑農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)、山區(qū)特色農(nóng)業(yè)及村莊、集鎮(zhèn)等承擔(dān)農(nóng)村生活功能的地域?yàn)橹攸c(diǎn)：開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施，有效提高耕地質(zhì)量，提高農(nóng)民收人。

（3）城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管控規(guī)則

瀏陽(yáng)市城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)用地管控重點(diǎn)在于嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)劃的控制要求。充分發(fā)揮城市規(guī)劃的作用，對(duì)建設(shè)區(qū)內(nèi)的綠線(xiàn)、藍(lán)線(xiàn)、紫線(xiàn)、黃線(xiàn)等規(guī)劃控制線(xiàn)實(shí)行有效管理，如注重城市特色塑造，禁止破壞性建設(shè)，對(duì)具有歷史文化保護(hù)價(jià)值的不可移動(dòng)文物、歷史建筑、歷史遺跡、歷史文化街區(qū)必須予以保留保護(hù)。統(tǒng)籌布局建設(shè)交通、能源、水利、通信等基礎(chǔ)設(shè)施廊道，避免對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地形成蛛網(wǎng)式切割。優(yōu)化城鎮(zhèn)功能布局，節(jié)約集約利用土地，優(yōu)先保障教育、醫(yī)療、文體、養(yǎng)老、交通、綠化等公共基礎(chǔ)設(shè)施的用地需求。

4 結(jié)語(yǔ)

“三區(qū)三線(xiàn)”是空間規(guī)劃體系的重要工具，是建立空間治理體系的重要基礎(chǔ)。本文結(jié)合瀏陽(yáng)市的“多規(guī)合一”實(shí)踐，梳理了瀏陽(yáng)市“多規(guī)合一”的現(xiàn)狀工作底圖和規(guī)劃工作底圖，在此基礎(chǔ)上，以城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為依托，對(duì)兩規(guī)差異進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，并提出了差異處理原則，形成了“多規(guī)合一”一張圖，對(duì)城鄉(xiāng)全域空間層面的“三區(qū)三線(xiàn)”劃定進(jìn)行了探索。在優(yōu)化整合現(xiàn)有政策工具的基礎(chǔ)上，以期構(gòu)建合理的生態(tài)安全格局，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)。同時(shí)，希望通過(guò)政策工具的整合和規(guī)劃語(yǔ)言的拓展，以“三線(xiàn)”管控為抓手，為全域空間管控的最終實(shí)現(xiàn)提供一些啟示。