呂延晨

聯(lián)合國(guó)維和警察是服務(wù)于聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的警察隊(duì)伍，其成員來(lái)自各派遣國(guó)，經(jīng)聯(lián)合國(guó)甄選合格后被派到任務(wù)區(qū)。其使命是在授權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)東道國(guó)法律、國(guó)際人權(quán)法和人道主義法開(kāi)展警務(wù)工作，主要是提供警務(wù)行動(dòng)支持，保護(hù)平民和維護(hù)社會(huì)治安，幫助東道國(guó)進(jìn)行警察改革和能力建設(shè)。同時(shí)，還要與任務(wù)區(qū)其他部門(mén)和合作伙伴共同致力于通過(guò)政治、法治、安全等手段消除沖突根源，保障基本人權(quán)，重建和維持和平。

當(dāng)前，按照秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯的思路，聯(lián)合國(guó)維和警察不僅要參與維和行動(dòng)，還要支持非任務(wù)區(qū)的成員國(guó)警務(wù)能力建設(shè)，工作重心也將從維和轉(zhuǎn)向預(yù)防沖突和建設(shè)可持續(xù)和平。每天，聯(lián)合國(guó)警察都在保護(hù)平民免受傷害、支持選舉順利進(jìn)行、調(diào)查性剝削和性虐待事件，與東道國(guó)共同打擊跨國(guó)有組織犯罪和暴力極端主義。

一、歷史沿革

1960年，聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)第143（1960）號(hào)決議授權(quán)部署了由加納30名警察組成的一支特遣隊(duì)，以支持聯(lián)合國(guó)剛果行動(dòng)。從20世紀(jì)90年代初開(kāi)始，監(jiān)測(cè)活動(dòng)中加入了咨詢(xún)、指導(dǎo)和訓(xùn)練部分。2000年，卜拉希米報(bào)告（Brahimi Report）呼吁在警察使用上建立“理論上的轉(zhuǎn)變”，隨后設(shè)立了警察司，并在稱(chēng)謂上以“UNPOL”（聯(lián)合國(guó)警察）代替了舊的“CIVPOL”（民警）。2014年11月，安全理事會(huì)通過(guò)了第一次以UNPOL為主旨的2185號(hào)決議。聯(lián)合國(guó)警察的任務(wù)不斷發(fā)展變化，從最初監(jiān)督?；?、報(bào)告違反人權(quán)行為和有限的人道主義援助，到為東道國(guó)提供警務(wù)咨詢(xún)和培訓(xùn)，以及代替東道國(guó)的警務(wù)工作，至今天執(zhí)行保護(hù)平民任務(wù)、協(xié)助做好大選，幫助東道國(guó)開(kāi)展警務(wù)改革和綜合能力建設(shè)以及在法制、司法、安全領(lǐng)域開(kāi)展綜合能力和機(jī)制建設(shè)等。

隨著任務(wù)區(qū)對(duì)警察的需求大幅增加，聯(lián)合國(guó)警察的人數(shù)從1995年的5840人增至2017年的11000人以上。截至2017年8月1日，在15個(gè)維和任務(wù)區(qū)和8個(gè)政治特派團(tuán)中，共有11635名警察。

二、組織結(jié)構(gòu)

（一）基本情況。自聯(lián)合國(guó)向任務(wù)區(qū)派遣警察以來(lái)，警察部門(mén)的組織機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了多次調(diào)整。2000年以前，維和警察的派遣主要由軍事事務(wù)辦公室（OMA）下的警察股負(fù)責(zé)。卜拉希米報(bào)告提出改組的建議后，維和行動(dòng)部（DPKO）才正式成立了警察司（PD）。自此以后，維和警察的招募和管理均由警察司負(fù)責(zé)。2006年，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)指定維和行動(dòng)部牽頭成立一個(gè)警務(wù)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的實(shí)體，以加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)在法治領(lǐng)域內(nèi)部和外部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。2007年，維和行動(dòng)部成立法治和安全機(jī)構(gòu)廳（OROLSI），警察司成為該廳的一個(gè)有機(jī)組成部分。同年在警察司設(shè)立了常備警力處，也是加強(qiáng)維和部履行其法定職責(zé)能力的一個(gè)重大步驟。

（二）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。警察司的負(fù)責(zé)人是警務(wù)顧問(wèn)（Police Advisor，D-2級(jí)別）。警務(wù)顧問(wèn)對(duì)主管法治和安全機(jī)構(gòu)事務(wù)助理秘書(shū)長(zhǎng)負(fù)責(zé)，在必要時(shí)可直接與主管維持和平行動(dòng)的副秘書(shū)長(zhǎng)聯(lián)系。同時(shí)，警務(wù)顧問(wèn)也是維持和平行動(dòng)部和外勤支助部高級(jí)管理小組的成員。警務(wù)顧問(wèn)負(fù)責(zé)就所有警務(wù)問(wèn)題向維持和平行動(dòng)部、外勤支助部和各特派團(tuán)警務(wù)部門(mén)的負(fù)責(zé)人提供咨詢(xún)意見(jiàn)和支持。在必要時(shí)，警務(wù)顧問(wèn)也可通過(guò)主管維持和平行動(dòng)的副秘書(shū)長(zhǎng)向主管政治事務(wù)的副秘書(shū)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)以及安全理事會(huì)提供咨詢(xún)意見(jiàn)，確保各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合。警務(wù)顧問(wèn)下還有副警務(wù)顧問(wèn)，其主要職責(zé)包括協(xié)調(diào)警察司各科室和協(xié)助警務(wù)顧問(wèn)開(kāi)展各項(xiàng)工作。

（三）部門(mén)職能。警察司下轄一個(gè)辦公室和四個(gè)處，分別是警務(wù)顧問(wèn)辦公室、戰(zhàn)略政策和發(fā)展處、特派團(tuán)管理和支持處、甄選和招募處、常備警力處。

1.戰(zhàn)略政策和發(fā)展處。主要職能是為各特派團(tuán)警察部門(mén)制定和審查技術(shù)指南、指令和標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序；與統(tǒng)籌行動(dòng)小組協(xié)調(diào)，進(jìn)行警務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃，并制定行動(dòng)概念及任務(wù)和執(zhí)行計(jì)劃；與其他利益攸關(guān)方協(xié)調(diào)，監(jiān)測(cè)警務(wù)計(jì)劃，分析評(píng)價(jià)各特派團(tuán)警察隊(duì)伍取得的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)；支持聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)相關(guān)部門(mén)在警務(wù)和執(zhí)法問(wèn)題上的工作。

2.特派團(tuán)管理和支持處。主要職能是負(fù)責(zé)所有任務(wù)區(qū)的日常工作聯(lián)系和指導(dǎo)，信息情報(bào)交流和文件傳遞處理，為任務(wù)區(qū)提供戰(zhàn)略咨詢(xún)和行動(dòng)指導(dǎo)，處置突發(fā)事件以及其他日常事務(wù)。另外，還負(fù)責(zé)擔(dān)任與所有非任務(wù)區(qū)聯(lián)合國(guó)成員國(guó)的對(duì)口工作聯(lián)系。

3.甄選和招募處。主要職能是與各會(huì)員國(guó)和特派團(tuán)協(xié)調(diào)，甄選、部署、輪調(diào)成建制警察部隊(duì)（FPU）和專(zhuān)業(yè)文職人員在內(nèi)的聯(lián)合國(guó)警察，做好延長(zhǎng)服役期工作；對(duì)警察派遣國(guó)進(jìn)行甄選并在正式部署前進(jìn)行訪問(wèn)，與外勤支助部共同對(duì)特遣隊(duì)所持裝備進(jìn)行考察。

4.常備警力處。負(fù)責(zé)向新開(kāi)任務(wù)區(qū)派遣人員組建警察部門(mén)，向現(xiàn)任務(wù)區(qū)提供警務(wù)能力方面的支持、咨詢(xún)和培訓(xùn)，包括任務(wù)區(qū)轉(zhuǎn)型和縮減計(jì)劃的擬定，另外參與對(duì)任務(wù)區(qū)警察部門(mén)的戰(zhàn)略評(píng)估、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)以及完成其他警察司長(zhǎng)交辦的任務(wù)。

5. 警務(wù)顧問(wèn)辦公室。負(fù)責(zé)支持警務(wù)顧問(wèn)和副警務(wù)顧問(wèn)的日常工作安排和行政事務(wù)，負(fù)責(zé)各處室之間、警察司與任務(wù)區(qū)以及合作伙伴、成員國(guó)、外交使團(tuán)之間的溝通協(xié)調(diào)以及宣傳工作。目前，警察司共有來(lái)自各成員國(guó)的制服警察60人（其中中國(guó)警察四人），并有少數(shù)民事類(lèi)長(zhǎng)期職員和支持類(lèi)雇員，其中女性占比13%。

三、主要職能和任務(wù)

（一）主要職能及責(zé)任分工。

1.規(guī)模較小、任務(wù)較輕的行動(dòng)由一名高級(jí)警務(wù)顧問(wèn)負(fù)責(zé)，而維和行動(dòng)中規(guī)模較大的警察隊(duì)伍由一名警務(wù)專(zhuān)員領(lǐng)導(dǎo)，一名或多名副警務(wù)專(zhuān)員協(xié)助。

2. 警察部門(mén)的主管直接向特派團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)報(bào)告工作，有時(shí)向秘書(shū)長(zhǎng)法治問(wèn)題副特別代表報(bào)告工作。警察主管負(fù)責(zé)指揮警察部門(mén)所有人員，并對(duì)警察部門(mén)的監(jiān)督和運(yùn)作負(fù)責(zé)。具體包括確保任務(wù)執(zhí)行的效率和科學(xué)性，以及嚴(yán)格遵守聯(lián)合國(guó)的政策和程序。

3. 警察部門(mén)主管還負(fù)責(zé)確保嚴(yán)格遵守聯(lián)合國(guó)行為標(biāo)準(zhǔn)，包括關(guān)于禁止性剝削和性虐待的標(biāo)準(zhǔn)。此外，警察部門(mén)主管負(fù)責(zé)與特派團(tuán)行為和紀(jì)律部門(mén)合作，擬定并執(zhí)行預(yù)防各種不當(dāng)行為的戰(zhàn)略。警察部門(mén)主管在特派團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下，可與特派團(tuán)其他部門(mén)協(xié)作，調(diào)查警察被指控所犯的不當(dāng)行為，包括性剝削和性虐待。如監(jiān)督廳未開(kāi)展行政調(diào)查，內(nèi)部調(diào)查組通常協(xié)助開(kāi)展此項(xiàng)調(diào)查。

4. 聯(lián)合國(guó)警察全面參與綜合特派團(tuán)規(guī)劃進(jìn)程。如果特派團(tuán)和聯(lián)合國(guó)國(guó)家工作隊(duì)擬訂了綜合戰(zhàn)略框架，這些框架就為聯(lián)合國(guó)警務(wù)人員執(zhí)行任務(wù)提供了便利，主要是界定了責(zé)任和優(yōu)先事項(xiàng)以及加強(qiáng)了問(wèn)責(zé)制。綜合特派團(tuán)規(guī)劃進(jìn)程還為警察部門(mén)與國(guó)家工作隊(duì)的合作提供了便利，新建特派團(tuán)表現(xiàn)尤為突出。

（二）主要任務(wù)。

安理會(huì)規(guī)定聯(lián)合國(guó)的警務(wù)活動(dòng)主要有以下三項(xiàng)任務(wù)：支持東道國(guó)警察部門(mén)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的改革、改組和重建；為東道國(guó)警察部門(mén)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供行動(dòng)支助，包括部署建制警察部隊(duì)；參與臨時(shí)的治安維護(hù)和其他執(zhí)法。此外，最近的許多任務(wù)規(guī)定專(zhuān)門(mén)提及了促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)以及保護(hù)平民，這些現(xiàn)象表明了聯(lián)合國(guó)警察在執(zhí)行特派團(tuán)任務(wù)中發(fā)揮的作用在逐步加強(qiáng)。

1.支持東道國(guó)警察的改革、改組和重建。這一職能最初是在1990年開(kāi)始實(shí)施的。在柬埔寨、海地以及波斯尼亞和黑塞哥維那的特派團(tuán)中都作出了明確的規(guī)定。2003年以來(lái)，幾乎所有新的任務(wù)授權(quán)都包括改革、改組和重建任務(wù)。

通常，特派團(tuán)會(huì)對(duì)東道國(guó)的警務(wù)能力進(jìn)行評(píng)估，主要包括統(tǒng)計(jì)警務(wù)人員、摸底安全部門(mén)和其他工作。特派團(tuán)通過(guò)評(píng)估發(fā)現(xiàn)東道國(guó)警務(wù)能力的不足之處并制定對(duì)應(yīng)的改革措施。改革工作包括對(duì)警察和執(zhí)法人員的審查、培訓(xùn)和認(rèn)證工作、改進(jìn)政策和法律框架、行政程序及人事管理系統(tǒng)。這些任務(wù)均需要東道國(guó)政府強(qiáng)有力的支持。

成功的例子有，聯(lián)合國(guó)海地穩(wěn)定特派團(tuán)（聯(lián)海穩(wěn)定團(tuán)）協(xié)助開(kāi)展海地國(guó)家警察的選拔、招聘和審查；為剛果國(guó)家警察的統(tǒng)計(jì)和識(shí)別方案提供了支助，并為2011年的選舉進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)；為東帝汶國(guó)家警察的重建提供了培訓(xùn)和咨詢(xún)；在塞拉利昂設(shè)立了刑偵部門(mén)，以調(diào)查有組織犯罪、殺人、詐騙和支持性暴力受害者；在蘇丹，特派團(tuán)支持了為女警察舉辦的首次刑事調(diào)查培訓(xùn)。

2.為東道國(guó)警察提供行動(dòng)支持。目前，有八個(gè)特派團(tuán)的任務(wù)授權(quán)中有為東道國(guó)警察提供行動(dòng)支持的要求，包括派遣建制警察部隊(duì)。例如，在調(diào)查、選舉安全和難民營(yíng)及境內(nèi)流離失所者營(yíng)地的安保領(lǐng)域提供支持。這些工作通常涉及與國(guó)家警察在公共秩序管理方面開(kāi)展聯(lián)合戰(zhàn)術(shù)行動(dòng)，以及通過(guò)巡邏提高見(jiàn)警率，保護(hù)平民以及聯(lián)合國(guó)人員和設(shè)施。

例如，在剛果民主共和國(guó)和利比里亞，防暴隊(duì)參與了建立民眾信心的行動(dòng)，特別是與國(guó)家警務(wù)人員進(jìn)行聯(lián)合巡邏；為東帝汶警察提供安保支助，包括為高級(jí)政府官員作出安保安排；在海地，建制警察部隊(duì)還應(yīng)邀支助國(guó)家警察，應(yīng)對(duì)太子港有組織的武裝暴力犯罪問(wèn)題。曾在剛果民主共和國(guó)、海地和利比里亞部署了三支全部由女性組成的建制警察部隊(duì)。這些建制警察部隊(duì)在難民營(yíng)和流離失所者營(yíng)地的安全保障上發(fā)揮了重要作用。此外，這些女性維和人員為東道國(guó)民眾樹(shù)立了非常好的榜樣，尤其是增強(qiáng)了當(dāng)?shù)嘏缘男判摹?/p>

3.臨時(shí)維持治安和其他執(zhí)法。在一些沒(méi)有警察部門(mén)的任務(wù)區(qū)，特派團(tuán)會(huì)承擔(dān)維持治安的全部責(zé)任，并開(kāi)展其他執(zhí)法活動(dòng)。例如，聯(lián)合國(guó)科索沃臨時(shí)行政當(dāng)局特派團(tuán)（科索沃特派團(tuán)）承擔(dān)了維持科索沃治安的責(zé)任，同時(shí)幫助設(shè)立了地方警察部隊(duì)。在逐漸將責(zé)任移交給科索沃警察部隊(duì)后，科索沃特派團(tuán)中警察大幅減少。自歐洲聯(lián)盟駐科索沃法治特派團(tuán)（歐盟駐科法治團(tuán)）于2008年負(fù)責(zé)科索沃的建設(shè)后，科索沃特派團(tuán)就不再履行余下的大部分責(zé)任。

（三）協(xié)同配合。

1.特派團(tuán)警察部門(mén)和軍事部門(mén)之間的密切合作對(duì)執(zhí)行特派團(tuán)相關(guān)安保任務(wù)至關(guān)重要。因此，兩者經(jīng)常進(jìn)行聯(lián)合規(guī)劃、聯(lián)合演習(xí)、信息共享。例如，在利比里亞的特派團(tuán)擬定了劃分警察部門(mén)和軍事部門(mén)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序，以確保二者在利比里亞的工作協(xié)調(diào)一致。

2. 聯(lián)合國(guó)警務(wù)人員與特派團(tuán)支助法治和安全機(jī)構(gòu)的部門(mén)開(kāi)展合作，尤其是與司法懲戒和安保部門(mén)進(jìn)行合作。例如在利比里亞，與特派團(tuán)的安保部門(mén)改革專(zhuān)家聯(lián)合擬訂了警察改革項(xiàng)目計(jì)劃。在海地，作為解除武裝、復(fù)員和重返社會(huì)方案的一部分，聯(lián)海穩(wěn)定團(tuán)警察部門(mén)與減少社區(qū)暴力科一起，探討如何提高人們對(duì)打擊犯罪的認(rèn)識(shí)。

3. 警察部門(mén)與特派團(tuán)的人權(quán)部門(mén)緊密合作。目前，各職能部門(mén)之間建立信息共享程序正變得越來(lái)越普遍。例如，在海地，一名人權(quán)干事被派任為警務(wù)專(zhuān)員顧問(wèn)。在剛果民主共和國(guó)，聯(lián)合國(guó)警察與人權(quán)官員一起調(diào)查大規(guī)模侵犯人權(quán)行為。在東帝汶，在特派團(tuán)將地區(qū)警察局移交給東道國(guó)警察期間，人權(quán)官員幫助對(duì)地區(qū)警察局進(jìn)行評(píng)估。警察部門(mén)還與特派團(tuán)的性別平等單位密切合作，合作內(nèi)容包括以下方面：制定政策、設(shè)立性別平等問(wèn)題協(xié)調(diào)中心、在重組的警察局內(nèi)設(shè)立處理性暴力和性別暴力的特別單位。

4.聯(lián)合國(guó)警察正在與聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署合作。在任務(wù)區(qū)，與開(kāi)發(fā)署的合作具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性。聯(lián)合國(guó)警察還與聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室、聯(lián)合國(guó)國(guó)家工作隊(duì)其他相關(guān)成員以及雙邊捐助方和區(qū)域或次區(qū)域組織緊密合作。

5.在當(dāng)前新形勢(shì)下，聯(lián)合國(guó)警察專(zhuān)業(yè)知識(shí)的作用越來(lái)越大。例如，目前聯(lián)合國(guó)警察被部署到六個(gè)政治特派團(tuán)，四項(xiàng)任務(wù)是在政治事務(wù)部的領(lǐng)導(dǎo)下就改革、改組和重建向東道國(guó)警務(wù)部門(mén)提供咨詢(xún)。在沒(méi)有開(kāi)展聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的國(guó)家，聯(lián)合國(guó)警察還與開(kāi)發(fā)署開(kāi)展日益緊密的合作。（本文部分資料由楊少文副司長(zhǎng)提供）

（責(zé)任編輯：張敏嬌）