張斯楠

【摘要】：政府執(zhí)行力是政府工作的生命力，是政府執(zhí)政能力的體現(xiàn)，也是衡量各級政府執(zhí)行效能的標志。云南省政府報告中曾明確指出，扎實推進省直管縣體制改革和擴權強縣試點。隨著改革的不斷推進，試點縣政府執(zhí)行力也發(fā)生了一系列的變化，對于云南省縣級政府執(zhí)行力提升具有一定的指導和借鑒意義。

【關鍵詞】：省直管縣 執(zhí)行力 提升

2009年12月云南省政府發(fā)布《云南省人民政府關于開展省直管縣財政改革試點的通知》，決定從2010年開始對宣威、鎮(zhèn)雄、騰沖實行財政省直管縣改革。改革堅持責權統(tǒng)一、公平合理、積極穩(wěn)妥的原則，通過創(chuàng)新縣級財政管理方式，建立激勵和約束并舉的財政分配機制，進一步完善省級以下財政分配關系，調(diào)動縣級政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性。

一、省直管縣對云南省縣級政府的影響

首先，縣級政府執(zhí)行自主權的擴大。省直管縣體制改革最直接的結果是行政層級扁平化。由于行政層級的減少、管理幅度的擴大，所以在省直管縣體制下，縣級政府擁有更多的自主權限，可以根據(jù)本縣域的實際情況因地制宜的執(zhí)行上級政策并進一步制定出具體的執(zhí)行政策，因此縣政府相對于市管縣下更容易出現(xiàn)創(chuàng)新執(zhí)行的情況。

其次，縣級政府執(zhí)行資源的豐富。在省直管縣體制下，縣級政府擁有更多的執(zhí)行資源，要包括豐富的人力資源和財政資源。在人力資源方面，試點縣的相關領導人選是省級政府決定的，這在一定程度上，無論是激勵機制還是選擇范圍都要優(yōu)于直轄市機制的選擇方式。在財政資源方面，在云南省直管縣體制下，政府財政層級同時也表現(xiàn)為扁平化，促進了市縣級政府財政資源分配均衡化和公共服務均等化。

第三，縣級政府執(zhí)行事務的偏 移 。首先表現(xiàn)在縣級政府的執(zhí)行事務數(shù)量顯著增加。省直管縣對市一級政府的職能進行了一定程度上的抽離，使原屬于市級政府的執(zhí)行事務一并地落到了縣級政府層面上，這就將在短時間內(nèi)對縣級政府管理執(zhí)行能力提出挑戰(zhàn);另一方面隨著省直管縣體制的實施，原先屬于市級政府層面的全局性、宏觀性的管理事務會推行至縣級政府的層面，而縣級政府原有的細微化工作自然地向后位移。

最后，縣級政府執(zhí)行生態(tài)的重構。政府執(zhí)行環(huán)境主要包括政治、經(jīng)濟、文化、社會、法制、自然等因素，良好的執(zhí)行環(huán)境有利于提高政府執(zhí)行力。凡事具有兩面性，省直管縣體制改革由于涉及到省市縣三級政府職能權利的重新劃分，將導致縣級政府的執(zhí)行環(huán)境變的更為復雜。

二、云南省直管縣視角下縣級政府執(zhí)行力情況調(diào)查

云南位于我國西南邊陲，與緬甸、越南、老撾三國接壤，省域面積為39.4萬平方公里，位居全國第八位?？側丝?829.5萬（2018年），占全國人口3.46%，人口排名為第12名。其中城鎮(zhèn)人口為2303.2萬人，占總人口的47.69%;農(nóng)村人口為2526.3萬人，占總人口的52.31%。省內(nèi)除了漢族外，還聚居著25個少數(shù)民族，少數(shù)民族總人口達全省總人口數(shù)的1/3，其中包括民族自治地方37個。結合云南省特殊的省情，筆者將縣級政府分為三類進行調(diào)查研究，分別民族自治縣、一般縣級政府和省直管縣。在云南省117個縣級政府中，筆者在每類中各選出經(jīng)濟發(fā)展水平在省內(nèi)處于較高層次的兩個縣級政府進行聚類分析。意在對云南省直管縣政府與一般管縣政府執(zhí)行力情況對比，總結云南縣級政府執(zhí)行力方面存在的問題，探索省直管縣對縣級政府產(chǎn)生的影響，從而可以有針對性的提出建議。

本文的縣級政府執(zhí)行力評估主要是在莫勇波教授所研究制定的政府執(zhí)行力水平調(diào)查表的基礎上修訂而成，縣政府執(zhí)行力水平T：

T=∑Wh×Th= T1+U2×T2+U3×T3+U4×T4+U5×T5+Δm;

式 中 ： T 1 、 T 2 、 T 3 、 T 4 、 T 5 、 分 別 為 執(zhí) 行 剛 度 、執(zhí) 行 力 度 、 執(zhí) 行 高 度 、 執(zhí) 行 速 度 、 執(zhí) 行 效 度 5 個 二 級 指 標 的 分 值 ; 而 U 1 、 U 2 、 U 3 、 U 4 、 U 5 分 別 為 這 5 個 二 級 指 標 的 權 重 數(shù) ，分別為0.19、0.14、0.10、0.20、0.28; Δm則代表縣級政府在不同地理位置、不同資源環(huán)境、不同政治制度情況下所表現(xiàn)出來的執(zhí)行力量。（由于本論文的篇幅有限，因此就不再對Δm進一步的展開細化研究。）

筆者在通過對上述具有可比性的三類縣域（民族自治縣X、一般縣級政府Y和省直管縣Z）進行實地考察過程中，在獲取大量信息的基礎上，確定各項指標的分值，運用計算思路，將其代入公式T=∑Wh×Th= T1×0.19+T2×0.14+T3×0.10+T4×0.20+T5×0.28+Δm;進行計算，再進一步的平均后，得出的結果分別為2.932、3.016、3.078。如果按照3～4分為執(zhí)行有力，效果非常好;2～3分為執(zhí)行不錯，效果良好;1～2分為執(zhí)行不太得力，效果不算太好;1分以下為執(zhí)行非常不力，效果很差來算的話，Y、Z政府的執(zhí)行力分值則達到了執(zhí)行效果非常好這一檔次，而X政府的分值也是很接近于這個檔次。Z政府的平均分值明顯高于X、Y政府（見圖1），這充分說明了通過省直管縣體制改革，Z政府執(zhí)行力水平明顯高于X、Y政府，這便為我們進一步提升云南省縣級政府執(zhí)行力水平提供了很好的借鑒。

三、云南省縣級政府執(zhí)行力提升路徑探索

（一）變革縣級政府行政執(zhí)行體制

制約云南省縣級政府政府執(zhí)行力提升的因素中，有一個至關重要的因素—制度因素，我們把這種因素稱為制度執(zhí)行不力，經(jīng)過9年時間的省直管縣試點，通過與進行云南省直管縣改革試點的對比，省直管縣體制的優(yōu)勢顯而易見，這些影響因素對縣級政府執(zhí)行力的提升具有很高的借鑒價值，同時也為進一步提升縣級政府政府執(zhí)行力提供了重要制度保障。所以，我們必須以深入推進云南省直管縣體制改革為契機，進一步變革縣級政府的行政執(zhí)行體制。

（二）提升縣級政府執(zhí)行人員素質

云南是一個多民族、多語言的省份，不同民族之間溝通難免會出現(xiàn)困難，這就導致上級政策的有效貫徹受到了阻滯。少數(shù)民族干部的培養(yǎng)有效的緩解了民族地區(qū)執(zhí)行難的問題，同時還要大力發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)的民族語言教育及相關的文化事業(yè)。同時要加強縣級政府執(zhí)行人員不斷學習，適應日新月異的新情況，不斷更新和采用先進的執(zhí)行工具，特別是現(xiàn)代行政所需的信息收集處理技術、電子政務手段和媒體溝通技術等，新技術的采用對于云南省這個多山、交通不便的地區(qū)執(zhí)行力的提高起到了極大的促進作用。另外，深入推進“云嶺先鋒”工程，發(fā)揮先進人物的榜樣作用，為廣大的縣級政府組織成員樹立優(yōu)秀的道德典型，激發(fā)執(zhí)行人員的執(zhí)行意識和社會責任感。

（三）改善縣級政府執(zhí)行環(huán)境

環(huán)境因素是縣級政府政策執(zhí)行無法回避的影響因素，環(huán)境因素對縣級政府執(zhí)行力的影響是多層次而全方位的，優(yōu)良的環(huán)境有助于促進縣級政府執(zhí)行活動的順利執(zhí)行，而不力的環(huán)境因素則會給政策執(zhí)行帶來阻力，甚者導致上級政策無法執(zhí)行。

1、構建良好旳人文環(huán)境

要構建良好的人文環(huán)境，首先必須考慮云南縣級政府的地方民族特色，結合其內(nèi)在積極因素，制定出既符合時代發(fā)展有保有民族內(nèi)涵的人文環(huán)境。首先要重塑優(yōu)良的社會核心價值觀，通過多方式、多渠道培育公民社會形成良好的文化氛圍;其次要實現(xiàn)政府和社會公眾的良性互動，通過宣傳，創(chuàng)造積極的社會輿論導向，引導社會公眾的認同，并向有利于執(zhí)行上級政策的方向傾斜;最后創(chuàng)新民族地區(qū)人文環(huán)境，摒棄傳統(tǒng)不良習俗文化，并進一步發(fā)展有利的民族文化。當優(yōu)良的文化內(nèi)化為執(zhí)行人員和執(zhí)行對象的態(tài)度，并逐漸深化為信仰時，這種文化還可以發(fā)揮較為持久的影響力。

2、建立良好的經(jīng)濟環(huán)境

經(jīng)濟環(huán)境對縣級政府執(zhí)行力的影響是至關重要、缺一不可的，沒有經(jīng)濟保障的政府執(zhí)行力就如無米之炊，即使擁有再高的執(zhí)行力水平，對于政策的貫徹落實也是徒勞的。為了加快我省邊境地區(qū)的發(fā)展，全面落實科學發(fā)展觀，應進一步深入推進“興邊富民”工程。中央和上級機關要對縣級政府加大經(jīng)濟扶持力度，增加人力、物力、財力等方面的投入。同時要成立執(zhí)行資源使用情況的專門監(jiān)督小組，避免經(jīng)濟資源在使用過程中出現(xiàn)不到位、浪費等現(xiàn)象。另外，縣級政府執(zhí)行過程中要深入挖掘執(zhí)行資源，盡可能使?jié)撛谫Y源轉變?yōu)榭衫玫默F(xiàn)實資源，并對各類資源進行有效的整合利用，進一步優(yōu)化執(zhí)行資源環(huán)境。