梁畢明 邢丹

【摘要】1949年以來，國有企業(yè)作為我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱，產(chǎn)權(quán)改革貫穿著整個(gè)國有企業(yè)的發(fā)展歷程。從統(tǒng)一管理、放權(quán)讓利、兩權(quán)分離、股份制改革、混合所有制改革五個(gè)階段回顧國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的軌跡，歸納每個(gè)發(fā)展階段的成就和缺陷，并提出今后應(yīng)通過分類改革深化混合所有制改革，更好地實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值以及國有資本放大功能，發(fā)揮國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和社會(huì)保障職能，大幅提高國有企業(yè)的活力和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。

【關(guān)鍵詞】國有企業(yè);產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu);分類改革;混合所有制改革;現(xiàn)代企業(yè)制度

【中圖分類號(hào)】F276.1

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1004-0994（2019）13-0140-6

一、引言

1949年以來，我國無論在經(jīng)濟(jì)體制還是經(jīng)濟(jì)實(shí)力方面都有了翻天覆地的變化。改革開放前期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的主要原因之一是國有企業(yè)效率低下。國有企業(yè)是國家落實(shí)相應(yīng)政策的一種工具，其主要職能是實(shí)施宏觀調(diào)控、保障國家的安全和利益，雖然其較好地完成了國家下達(dá)的任務(wù)，但是其壟斷性扭曲了要素價(jià)格，在一定程度上干擾了市場(chǎng)秩序，并且國家和管理者的利益目標(biāo)不一致產(chǎn)生的委托代理問題，使部分管理者失去了為企業(yè)業(yè)績(jī)奮斗的動(dòng)力和信心，導(dǎo)致國有企業(yè)的發(fā)展比較落后，在一定程度上阻礙了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[1]。

國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的“主心骨”，其改革與發(fā)展始終是經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的中心環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和企業(yè)管理兩大方面，而合理的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不僅有利于企業(yè)建立有效的治理機(jī)制，還能提高企業(yè)管理效率，因此產(chǎn)權(quán)改革是國有企業(yè)發(fā)展的核心。歷經(jīng)七十年的探索、四十年的改革之路，我國產(chǎn)權(quán)改革循序漸進(jìn)，國有企業(yè)從單一的壟斷型企業(yè)發(fā)展到如今的混合所有制企業(yè)，可見，產(chǎn)權(quán)改革是國有企業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的明智決策。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，亳不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，指明要通過產(chǎn)權(quán)多元化來發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，產(chǎn)權(quán)改革是必經(jīng)之路[1]。

二、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的發(fā)展軌跡

在我國，產(chǎn)權(quán)改革是指把社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)中政企不分、產(chǎn)權(quán)不明的企業(yè)改造為政企分開、產(chǎn)權(quán)明晰、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。為了建立起“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，我國國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)發(fā)展過程大體上可以劃分為三大階段：第一大階段是1949～1978年，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)全部由中央統(tǒng)一管理;第二大階段是1978～1992年，實(shí)行以經(jīng)營權(quán)為主的產(chǎn)權(quán)改革，主要內(nèi)容包括擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、承包責(zé)任制等;第三大階段是1992年至今，實(shí)行以所有權(quán)為主的改革，主要內(nèi)容包括建立現(xiàn)代企業(yè)制度、股份制改革、混合所有制改革等。根據(jù)改革實(shí)施的深度，還可以細(xì)分為以下五個(gè)階段：

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下高度集中的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)（1949～1978年）

1949～1978年，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，而國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的支柱卻受束縛最深。那時(shí)的國有企業(yè)嚴(yán)格來講并不像企業(yè)，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一部分，國有企業(yè)本身沒有自主經(jīng)營權(quán)，它就像國家機(jī)器上的一個(gè)個(gè)按鈕，企業(yè)生產(chǎn)用原材料直接由上級(jí)劃撥，生產(chǎn)品種也由上級(jí)決定，產(chǎn)成品則由收購部門收購后直接安排，企業(yè)管理者既不需要思考也不用追求利潤(rùn)，只需完成好國家下達(dá)的任務(wù)和指標(biāo)。由于這一時(shí)期物資極度匱乏，這種企業(yè)制度比較適應(yīng)當(dāng)時(shí)的環(huán)境，因此實(shí)施效果十分顯著。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下高度集中的產(chǎn)權(quán)制度不僅適應(yīng)這一時(shí)期的生產(chǎn)力水平，還推動(dòng)了生產(chǎn)力的發(fā)展，如果當(dāng)時(shí)不采取高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，就不可能取得這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一系列成就。但隨著社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜程度逐漸提高，由政府統(tǒng)一制定的企業(yè)制度難以負(fù)荷，企業(yè)管理者既缺乏自主性也沒有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，難以適應(yīng)環(huán)境不斷變化的要求，最終成為政府機(jī)構(gòu)的附屬品。因此，國有企業(yè)的管理制度到了必須變革的時(shí)候。

（二）“放權(quán)讓利”探索兩權(quán)分離（1978～1992年）

這一時(shí)期的改革，先通過地方企業(yè)展開試點(diǎn)，再自下而上依靠中央指揮全面推廣。改革試點(diǎn)最初開始于四川，1978年四川化工廠、寧江機(jī)床廠等六家成為“第一個(gè)吃螃蟹”的試點(diǎn)企業(yè)，在實(shí)現(xiàn)當(dāng)年產(chǎn)收計(jì)劃的前提下，既留存了少量利潤(rùn)，還給職工發(fā)放了一定數(shù)量的獎(jiǎng)金[1]。隨后，黨的十一屆三中全會(huì)提出國有企業(yè)存在權(quán)力過于集中、政府干預(yù)過大的問題，指出要適當(dāng)下放權(quán)力，讓企業(yè)自主經(jīng)營，充分調(diào)動(dòng)管理者和職工的積極性，解決政企不分、權(quán)責(zé)不明的問題。從此，國有企業(yè)改革拉開帷幕，其核心是改經(jīng)營權(quán)，內(nèi)容是減少政府干預(yù)、擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、實(shí)行工業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。1979年7月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》等五個(gè)文件，明確了企業(yè)應(yīng)具有生產(chǎn)計(jì)劃、產(chǎn)品銷售、資金使用、利潤(rùn)留成等權(quán)利，在一定程度上激發(fā)了企業(yè)和員工的積極性。資料顯示，1980年試點(diǎn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)同比增長(zhǎng)11.8‰上繳利潤(rùn)同比增長(zhǎng)7.4%[2]。

然而，“放權(quán)讓利”是國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革初步探索下的產(chǎn)物，它雖然增強(qiáng)了企業(yè)活力，但沒有真正搞活企業(yè)，一些下放給企業(yè)的權(quán)力被中間環(huán)節(jié)截留，造成了一定程度的經(jīng)濟(jì)動(dòng)亂。因此，1984年5月國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大國營工業(yè)企業(yè)自主權(quán)的暫行規(guī)定》，提出要全面推進(jìn)以增強(qiáng)企業(yè)活力為中心的經(jīng)濟(jì)體制改革，再次擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán);同年10月，黨的十二屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，明確提出適當(dāng)分開企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，讓企業(yè)自主經(jīng)營，使企業(yè)成為真正獨(dú)立的生產(chǎn)者和經(jīng)營者。由此，國有企業(yè)進(jìn)入了“兩權(quán)分離”階段?！皟蓹?quán)分離”的本質(zhì)仍是以經(jīng)營權(quán)為核心的產(chǎn)權(quán)改革，是“放權(quán)讓利”的進(jìn)一步深化，經(jīng)過這一階段的摸索，國有企業(yè)開始真正享有自主經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)。之后，政府將擴(kuò)大企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)作為國有企業(yè)改革的重點(diǎn)，在摸索多種責(zé)任制的同時(shí)不斷調(diào)整政策方針。從1987年開始，國有企業(yè)的經(jīng)營模式主要體現(xiàn)為“包死基數(shù)，確保上交，超收多留，歉收自補(bǔ)”的承包責(zé)任制，企業(yè)將權(quán)力、責(zé)任、利益這三個(gè)方面較好地結(jié)合起來，一大批企業(yè)迅速發(fā)展壯大起來。

除了承包責(zé)任制，我國還積極開展了對(duì)不同經(jīng)營形式的探索，如租賃制、股份制。北上廣等地最先開始股份制試點(diǎn)，隨著新試點(diǎn)地區(qū)的不斷擴(kuò)大，到1992年底3700家試點(diǎn)企業(yè)中已有92家公開發(fā)行股票。一些地區(qū)還嘗試進(jìn)行了國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。1988年，產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)在武漢、石家莊先后成立，全國2856家企業(yè)兼并了3424家企業(yè)，多數(shù)被兼并企業(yè)得以扭虧[1]。這一舉措得到了國家的高度認(rèn)可。

因處于改革初期，尚未觸及所有權(quán)，但隨著企業(yè)經(jīng)營權(quán)的不斷擴(kuò)大，非公有制經(jīng)濟(jì)開始得到發(fā)展，盡管未出臺(tái)相應(yīng)政策，但所有權(quán)改革已逐步放開。到20世紀(jì)90年代初，多數(shù)大中型國有企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，成為國有企業(yè)發(fā)展過程中的又一個(gè)重要轉(zhuǎn)折。

（三）建立現(xiàn)代企業(yè)制度（1992～2002年）

實(shí)踐表明，僅僅圍繞經(jīng)營權(quán)改革而不進(jìn)行制度創(chuàng)新和所有權(quán)改革是無法真正搞活國有企業(yè)的。1992年鄧小平在南巡講話中對(duì)股份制給予了極大的肯定，進(jìn)一步解放了思想。隨后，黨的十四大提出將社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)確定為改革的總體目標(biāo)，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。現(xiàn)代企業(yè)制度的提出標(biāo)志著國有企業(yè)進(jìn)入以所有權(quán)為主的產(chǎn)權(quán)改革階段。

改革目標(biāo)確定后，國家開始引導(dǎo)國有企業(yè)增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)意識(shí)，并通過配套改革措施初步解決了企業(yè)發(fā)展方面的難題。一方面，采取“抓大放小”的方式確定百家現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)企業(yè)，著重培養(yǎng)實(shí)力雄厚、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的大型企業(yè);另一方面，對(duì)于那些停滯不前的中小企業(yè)特別是科技型企業(yè)，采取改組、聯(lián)合、兼并、股份制、租賃、承包經(jīng)營以及出售等多種方式放開搞活，使它們發(fā)展成為專業(yè)型企業(yè)。但隨著改革的深入，不少企業(yè)因自身機(jī)制缺陷，難以適應(yīng)市場(chǎng)從而陷入困境。隨后，十五大和十五屆四中全會(huì)提出了混合所有制經(jīng)濟(jì)的概念以及公有制經(jīng)濟(jì)的范疇，并指出“大中型企業(yè)宜于實(shí)行股份制，實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。公司化改制在國有企業(yè)全面展開，不少集團(tuán)企業(yè)通過兼并和重組日益壯大，產(chǎn)權(quán)交易日益活躍，交易數(shù)量也迅速增加。到20世紀(jì)初，大中型企業(yè)的虧損數(shù)量由1997年的6599戶降為1800戶，降幅約為73%，而競(jìng)爭(zhēng)力低下的中小型企業(yè)則從弱勢(shì)領(lǐng)域中退出[3]。

隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，政府機(jī)構(gòu)的職能也有所轉(zhuǎn)變，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)入制度創(chuàng)新階段，新型政企關(guān)系初步形成。但實(shí)事求是地說，當(dāng)時(shí)的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革依然存在交易混亂、形式單一和政府干預(yù)等問題，產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程較遲緩。

（四）推動(dòng)股份制改革（2003～2012年）

十六大的召開標(biāo)志著我國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)入一個(gè)新紀(jì)元。為了盤活和管理好巨額國有資產(chǎn)存量，黨的十六大指出：一方面要建立相應(yīng)的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，實(shí)行管資、管人、管事的有效統(tǒng)一;另一方面要進(jìn)一步探索公有制的多種有效形式，除了身負(fù)特殊使命的企業(yè)必須由國家獨(dú)資經(jīng)營，在市場(chǎng)中大力推行股份制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。黨的十六屆三中全會(huì)首次將所有權(quán)改革置于改革的核心地位，指出“產(chǎn)權(quán)包括物權(quán)、債權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等各類財(cái)產(chǎn)權(quán)，是所有制的核心和主要內(nèi)容?！痹摃?huì)議還指出，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確的產(chǎn)權(quán)制度，有利于保護(hù)公有和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，形成良好的市場(chǎng)秩序。國有企業(yè)開始通過股權(quán)置換、相互持股、引入戰(zhàn)略投資者等方式加快產(chǎn)權(quán)多元化改革，發(fā)展較快的企業(yè)甚至還實(shí)現(xiàn)了整體改制和上市，加速推進(jìn)了股權(quán)分置改革。此后，國有企業(yè)改革進(jìn)入了以股份制為主的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度改革新階段。2007年，十七大進(jìn)一步指出，要繼續(xù)優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，以股份制改革為主深化現(xiàn)代企業(yè)制度，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。2012年召開的十八大再次明確要推行公有制改革的多種實(shí)現(xiàn)形式?？偠灾叽?、十八大都延續(xù)了十六大提出的依靠股份制改革推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革這一主要方式。

這一階段的混合所有制企業(yè)數(shù)量不斷增加，混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展初見成效。2012年，《財(cái)富》發(fā)布的世界500強(qiáng)名單中我國有54家國有企業(yè)上榜。2012年年底，國有控股的上市公司數(shù)量達(dá)到953家，占A股上市公司總數(shù)的38.5%，市值約為13.71萬億元，占A股上市公司總市值的51.4%[4]。

（五）深化混合所有制改革（2013年至今）

經(jīng)過十年的股份制改革，很多國有企業(yè)已經(jīng)改制為混合所有制，但非公有制企業(yè)權(quán)力弱以及政府過度干預(yù)等問題仍束縛著國有企業(yè)的發(fā)展，股份制改革未能真正打破政府化的壟斷體制。十八大之后，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)入“全面深化”階段。

1.分類改革思想的提出（2013～2016年）。為了結(jié)合國有企業(yè)和民營企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)國有資本放大、國有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)，2013年黨的十八屆三中全會(huì)引入了分類改革思想，同時(shí)提出了堅(jiān)定不移地發(fā)展混合所有制改革的新舉措，允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)，允許非國有資本參與到國有資本投資的項(xiàng)目中來，通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步深入國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的提出，一方面通過分類改革優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，明確國有經(jīng)濟(jì)的功能定位，發(fā)揮其主導(dǎo)作用;另一方面，將國有企業(yè)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)和民營企業(yè)的機(jī)制優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，意味著以國有大型企業(yè)為主體，形成的國有企業(yè)、民營企業(yè)、多種資本參與的具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)將成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力。

十八屆三中全會(huì)以后，國務(wù)院相繼出臺(tái)了若干專項(xiàng)文件以深入混合所有制改革，如《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》（2015）、《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（2015）、《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》（2016）等，并首次將國有企業(yè)分類，不同類型的國有企業(yè)對(duì)應(yīng)相應(yīng)的改革措施并有針對(duì)性、差別化的進(jìn)行。

2.國資委由“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變（2016年至今）。2016年中共中央通過了《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》，國資委監(jiān)管職能逐步從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，改變行政化管理方式，讓國有企業(yè)由“政府企業(yè)”轉(zhuǎn)為“市場(chǎng)企業(yè)”，賦予企業(yè)更大的自主權(quán)，以促進(jìn)國有資本的保值增值。同年，國資委公布了國有企業(yè)“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”內(nèi)容，細(xì)化并改進(jìn)了國有企業(yè)改革的具體領(lǐng)域和方向。在“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”中，中央企業(yè)兼并、重組、整合是新一輪國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，對(duì)于產(chǎn)能過剩的行業(yè)，不僅能夠減少產(chǎn)能整合產(chǎn)業(yè)鏈，還能打通上下游來優(yōu)化國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，減少企業(yè)之間的無序競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，優(yōu)化國有資產(chǎn)配置。

到2017年年底，中央企業(yè)各級(jí)子企業(yè)，包含98家中央企業(yè)集團(tuán)公司，基本上完成了公司制改制。其中，超過三分之二的企業(yè)通過引進(jìn)社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)了混合所有制。根據(jù)中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記數(shù)據(jù)，2013～2016年，中央企業(yè)及各級(jí)子企業(yè)中混合所有制企業(yè)的戶數(shù)占比由65.7%提高至68.9%[5]。初步統(tǒng)計(jì)，2017年中央企業(yè)新增混合所有制企業(yè)戶數(shù)超過700戶，其中通過資本市場(chǎng)引入社會(huì)資本超過3386億元，這說明中央企業(yè)在產(chǎn)權(quán)層面己與社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)了較大范圍的混合[5]。

截至2018年1月，已有19組36家中央企業(yè)完成重組，我國中央企業(yè)數(shù)量由2013年的116家整合至97家[6];統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2012～2017年國有企業(yè)戶數(shù)從15.9萬戶減少到13.3萬戶，減少了2.6萬戶。從圖1可以看出，我國國有企業(yè)“瘦身健體”成效顯著，在戶數(shù)不斷減少的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨勢(shì)穩(wěn)步上升。

三、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的發(fā)展路徑指向

建立現(xiàn)代企業(yè)制度主要是建立清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、明確的權(quán)責(zé)體系，實(shí)現(xiàn)政企分開、科學(xué)管理。盡管國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革已經(jīng)積累了四十年的經(jīng)驗(yàn)，多數(shù)國有企業(yè)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，但仍不夠完善，國有企業(yè)仍未完全走出“一放就亂、一管就死”的困境，“一股獨(dú)大”的問題依然存在，國有資產(chǎn)監(jiān)管還沒有在“管”與“放”之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。因此，為了建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，應(yīng)按照分類改革的思想深入推進(jìn)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革。

（一）按照企業(yè)類別劃分各領(lǐng)域國有企業(yè)混合所有制改革方向

產(chǎn)權(quán)改革怎么改？對(duì)于不同類別的國有企業(yè)，改革方式是不一樣的。2015年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略目標(biāo)，結(jié)合不同類別國有企業(yè)在社會(huì)發(fā)展中的作用，將國有企業(yè)區(qū)分為以下三類：

1.公共產(chǎn)品、公益類企業(yè)。這類企業(yè)肩負(fù)著特殊使命，例如國防、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，其行業(yè)發(fā)展不僅關(guān)乎國家安全，還關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定，不能由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定，一般是由國家獨(dú)資控股，其改革重點(diǎn)是將非公益類業(yè)務(wù)剝離出去，讓競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)全部退出。這類企業(yè)不需要實(shí)施混合所有制改革，應(yīng)繼續(xù)以國有獨(dú)資或控股的股權(quán)結(jié)構(gòu)承擔(dān)服務(wù)公共的責(zé)任。

2.處于完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的大型國有企業(yè)。這類企業(yè)最大的特點(diǎn)是實(shí)力雄厚且具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)盡快推動(dòng)國有資產(chǎn)證券化的進(jìn)程，憑借國有企業(yè)的上市優(yōu)勢(shì)，將資產(chǎn)注入上市公司中，通過資本市場(chǎng)運(yùn)作來逐漸降低國有資本的比重，國有資本可以控股也可以參股，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定。這種方式不僅可以調(diào)整國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，還可以實(shí)現(xiàn)國有資本的利益最大化，避免了國有資產(chǎn)的流失。另外，這類企業(yè)還可以考慮企業(yè)家承包制，例如某些有權(quán)威有聲望的企業(yè)家愿意承包經(jīng)營國有企業(yè)，但企業(yè)所有權(quán)歸屬于國家，這樣既能實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)利益最大化，又不用擔(dān)心國有資產(chǎn)的流失，企業(yè)家則享有企業(yè)經(jīng)營權(quán)，其在獲取收益的同時(shí)還能夠名垂青史，從而實(shí)現(xiàn)收益共享、雙方共贏的目的。

3.自然壟斷型企業(yè)。這類企業(yè)處于關(guān)乎國計(jì)民生的關(guān)鍵領(lǐng)域，如天然氣、電網(wǎng)，國家應(yīng)對(duì)其掌握控制權(quán)，但如果完全采用國有化管理，則會(huì)因委托代理問題造成管理效率低下，難以完全發(fā)揮壟斷資源的作用。因此，這類企業(yè)的改革重點(diǎn)就是通過混合所有制改革引入社會(huì)資本和戰(zhàn)略投資者。多方戰(zhàn)略投資者的進(jìn)入會(huì)起到相互制衡的作用，降低合謀的可行性;不同的戰(zhàn)略投資者代表不同資本方的利益，使得國有企業(yè)董事會(huì)結(jié)構(gòu)更完善[7]。但此類企業(yè)所在領(lǐng)域涉及國計(jì)民生，故在引入社會(huì)資本的同時(shí)必須保證國有資本的控制地位，使控制權(quán)掌握在國家手中。

（二）國有資本監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施分類監(jiān)管

為了解決政企不分的問題，政府決定實(shí)現(xiàn)國資委監(jiān)管職能由“管資產(chǎn)”為主向“管資本”為主轉(zhuǎn)變，但并不是指國資委只關(guān)注國有資本的保值增值，不再干預(yù)企業(yè)日常的經(jīng)營活動(dòng)。由于我國國有企業(yè)所處的行業(yè)不同，國資委的功能不能完全轉(zhuǎn)變成“管資本”，具體的監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)是有差別的實(shí)施。

1.涉足公共產(chǎn)品、公益領(lǐng)域的國有獨(dú)資或控股企業(yè)。由于這類企業(yè)最重要的任務(wù)是承擔(dān)政策目標(biāo)，因此國資委對(duì)其可以繼續(xù)實(shí)施“管資產(chǎn)”為主的監(jiān)管方式，嚴(yán)格限定這類企業(yè)的主營業(yè)務(wù)范圍，加強(qiáng)業(yè)務(wù)管理，提高產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)在產(chǎn)品保質(zhì)保量地滿足社會(huì)要求的前提下對(duì)其成本進(jìn)行監(jiān)管，提高產(chǎn)品的供給效率。

2.處于完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的大型國有企業(yè)。這類企業(yè)的主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、提高國有資本回報(bào)率，因此國有資本監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)立足集團(tuán)層面加強(qiáng)公司監(jiān)管，充分履行作為國有資本股東的職責(zé)，將屬于企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項(xiàng)交由企業(yè)，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，讓國有企業(yè)和民營企業(yè)以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)[8]。

3.自然壟斷型企業(yè)。由于這類企業(yè)關(guān)系到國家命脈和民生質(zhì)量，不僅要追求經(jīng)濟(jì)效益，還要承擔(dān)政策目標(biāo)，國資委應(yīng)將監(jiān)管重心放在加強(qiáng)國有資本布局的層面，使其既能夠在宏觀政策調(diào)控、保障國計(jì)民生方面發(fā)揮積極作用，又能夠?qū)崿F(xiàn)國有資本的保值增值、發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用。

（三）完善國有資本投資運(yùn)營策略

要實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管方向的轉(zhuǎn)變，就要落實(shí)國有資本管理平臺(tái)的投資運(yùn)營制度，有效地建立“國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)一國有資本投資、運(yùn)營公司一國有企業(yè)”三層國資監(jiān)管體系。在這個(gè)體系中，平臺(tái)公司居于第二層，是以資本為紐帶、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)開展國有資本運(yùn)作，來實(shí)現(xiàn)投資、重組以及結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的，肩負(fù)著國有資產(chǎn)管理的職責(zé)。平臺(tái)公司對(duì)國有資產(chǎn)實(shí)行授權(quán)經(jīng)營，利用市場(chǎng)的開放性對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，減少了國資委對(duì)企業(yè)日常經(jīng)營活動(dòng)的干預(yù)，不僅實(shí)現(xiàn)了國有資本的市場(chǎng)化運(yùn)作，還能巧妙地解決“政企不分”的難題，從根本上實(shí)現(xiàn)國有資本監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變。

目前，國資委已在多個(gè)省市新建、改組超過140家國有資本投資、運(yùn)營公司，為今后的發(fā)展方向積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但為了避免國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象發(fā)生，組建公司時(shí)既要有科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)，還要有完善的制度作為保障。其一，在定位方面，平臺(tái)公司要堅(jiān)持差異化戰(zhàn)略。不同省市的企業(yè)有不同的定位和資源，針對(duì)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重的省市，可以成立綜合性平臺(tái)公司，主要負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的整合與處置。其二，在戰(zhàn)略方面，平臺(tái)公司要規(guī)范對(duì)持股企業(yè)的管理模式，堅(jiān)持市場(chǎng)化和專業(yè)化相結(jié)合，因?yàn)楦魇∈械陌咐嬖V我們，市場(chǎng)化程度和專業(yè)化水平越高，經(jīng)營效果就越好[9]。在今后的試點(diǎn)企業(yè)選取中，也可以選擇市場(chǎng)化和專業(yè)化較高的企業(yè)進(jìn)行改組，以積累更多的經(jīng)驗(yàn)。其三，在制度方面，政府應(yīng)制定完善的法律制度以確保平臺(tái)公司的市場(chǎng)主體地位，使之可以在實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的前提下承擔(dān)一定的政策目標(biāo)。

（四）促進(jìn)中央企業(yè)雙層面戰(zhàn)略重組

雙層面戰(zhàn)略重組包括：一是集團(tuán)層面的戰(zhàn)略重組，只有推進(jìn)到集團(tuán)層面，才能發(fā)揮重組的真正作用。今后應(yīng)推進(jìn)煤電、重型裝備和鋼鐵等領(lǐng)域的重組整合，集中大型企業(yè)的資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮資源的協(xié)同效應(yīng)，在重組企業(yè)之間形成股權(quán)制衡、戰(zhàn)略互補(bǔ)的局面，使戰(zhàn)略布局更加科學(xué)，為我國實(shí)現(xiàn)質(zhì)量更高、效益更好、結(jié)構(gòu)更優(yōu)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)更大力量。二是專業(yè)化的重組，目前中央企業(yè)存在專業(yè)過剩的問題，同樣的專業(yè)有很多企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，這樣不僅效率低下而且還消耗更多資源。需要在這方面加大力度，優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局，突出主業(yè)，縮短管理鏈條，優(yōu)化資源配置，使經(jīng)濟(jì)效益大幅提升，使重組更加有效。當(dāng)前，許多官員推進(jìn)企業(yè)重組不是站在企業(yè)效益角度，而是站在政績(jī)角度，為了重組而重組，把不能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)的企業(yè)硬生生地綁在一起，使優(yōu)質(zhì)企業(yè)被拖累，造成“1+1<1”的現(xiàn)象。因此，在重組的同時(shí)還要注重企業(yè)間的融合，重組不僅是資本、資源和組織的組合，更是理念、戰(zhàn)略以及管理的相互融合。另外，對(duì)已經(jīng)重組的企業(yè)應(yīng)不斷地調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，使之更加適應(yīng)當(dāng)前的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，讓重組企業(yè)能夠發(fā)揮“1+1>2”的效果，激發(fā)企業(yè)的活力，提高企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

（五）完善公司法人治理結(jié)構(gòu)

企業(yè)治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代企業(yè)制度下的產(chǎn)物，是為了解決由委托代理關(guān)系所引發(fā)問題的路徑之一。不完善的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)可能會(huì)導(dǎo)致企業(yè)陷入兩個(gè)極端，即內(nèi)部人控制或者政府過度干預(yù)。因此，建立權(quán)責(zé)對(duì)等、相互制衡的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，有利于保障國有企業(yè)的市場(chǎng)地位，引領(lǐng)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，是完善現(xiàn)代企業(yè)制度的核心工作。

1.在股東職權(quán)方面。作為國有資本出資人代表的國有資本監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)依法履行出資人職責(zé)，對(duì)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員的履職情況進(jìn)行監(jiān)督，確保國有資產(chǎn)的保值增值，提高企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。我國《公司法》中明確規(guī)定，國有企業(yè)不設(shè)股東會(huì)，其職權(quán)由國有資本監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使，因此對(duì)于國有獨(dú)資企業(yè)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以將經(jīng)營權(quán)適當(dāng)下放到董事會(huì)，采取以“管資本”為主的監(jiān)管方式，將監(jiān)管重點(diǎn)放在資本戰(zhàn)略布局、投資運(yùn)營、資本回報(bào)及保障資本安全等方面[10];對(duì)于國有控股、參股企業(yè)，可以使具有國有資本的出資代理人進(jìn)入公司的董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，對(duì)公司日常經(jīng)營和決策進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)代理人的選擇要符合市場(chǎng)化管理模式，做到職業(yè)化、契約化。

2.在董事會(huì)建設(shè)方面。作為公司日常經(jīng)營的決策機(jī)構(gòu)，董事會(huì)在企業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)既是健全公司法人治理結(jié)構(gòu)的核心環(huán)節(jié)，也是攻堅(jiān)環(huán)節(jié)。首先是董事會(huì)的構(gòu)成，為了有效地解決高管重疊的問題，董事會(huì)構(gòu)成應(yīng)提高獨(dú)立董事的占比，尤其要聘任深諳公司治理之道的涉及金融、投資、法律、財(cái)務(wù)領(lǐng)域的資深專家，以提升企業(yè)科學(xué)化管理水平，保障董事會(huì)的獨(dú)立性;其次是放權(quán)與授權(quán)，在董事會(huì)中設(shè)立專業(yè)委員會(huì)，如戰(zhàn)略發(fā)展委員會(huì)、薪酬制定委員會(huì)、內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)等，將戰(zhàn)略制定、高管任免、薪酬考核、審計(jì)監(jiān)督等日常事務(wù)的職權(quán)下放到專業(yè)委員會(huì)，董事會(huì)則將主要精力投入到對(duì)重大事項(xiàng)的決策上，理順由下到上的治理流程，以提升董事會(huì)的治理效率[10]。

（六）分類制定激勵(lì)約束機(jī)制與高管薪酬制度

國有企業(yè)的薪酬制度該如何確立，成為國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革推進(jìn)過程中的又一難題。倘若有約束無激勵(lì)，會(huì)“培養(yǎng)”出一批“低薪低能低效”的管理人員，使員工失去積極性，使企業(yè)喪失活力;倘若有激勵(lì)無約束，工資隨業(yè)績(jī)的提高而上漲，卻沒有隨業(yè)績(jī)的下降而降低，這種“旱澇保收”又會(huì)引起社會(huì)公眾的不滿。因此，針對(duì)具有行政官員和企業(yè)經(jīng)營者雙重身份的國有企業(yè)高管，應(yīng)采取激勵(lì)與約束統(tǒng)一的薪酬制度，并針對(duì)不同類別的企業(yè)分類構(gòu)建薪酬制度。

1.國有獨(dú)資企業(yè)。這類企業(yè)不進(jìn)行混合所有制改革，企業(yè)董事會(huì)成員和管理者均由政府委任，因此董事的年薪由政府決定且與國有資產(chǎn)增值業(yè)績(jī)掛鉤。而企業(yè)管理者的薪酬應(yīng)采取職務(wù)晉升與薪酬激勵(lì)相結(jié)合的方式，并且以職務(wù)激勵(lì)為主，這里的激勵(lì)與市場(chǎng)上業(yè)績(jī)激勵(lì)的考核方式并不相同，例如成本控制、公共滿意度等相關(guān)方面，即政府要根據(jù)企業(yè)經(jīng)營業(yè)績(jī)的完成情況為董事和高管確定薪酬。

2.國有控股企業(yè)。這類企業(yè)既要執(zhí)行國家的相關(guān)政策以追求社會(huì)目標(biāo)，又要實(shí)現(xiàn)企業(yè)效益追求利潤(rùn)目標(biāo)。其薪酬可分為兩種：一是對(duì)具有政府官員身份的高管薪酬由政府確定，執(zhí)行國家限薪令[11];二是對(duì)于市場(chǎng)招聘的高管則實(shí)施市場(chǎng)化的薪酬激勵(lì)制度，企業(yè)可制定年薪，但高管人員選拔須通過公開競(jìng)爭(zhēng)，且外部競(jìng)爭(zhēng)者優(yōu)先聘用，此類高管不必限薪。

3.國家參股企業(yè)。此類企業(yè)管理者主要是從市場(chǎng)招聘，基本采用市場(chǎng)化的薪酬激勵(lì)制度，包括股權(quán)激勵(lì)、獎(jiǎng)金激勵(lì)等方式，但對(duì)于政府委任的高管仍需執(zhí)行限薪政策，超出部分上繳國庫。企業(yè)在制定激勵(lì)制度的同時(shí)，還要建立約束機(jī)制及國有企業(yè)管理者薪酬透明制度，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，加大處罰力度。

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