楊平波 唐賽

【摘要】基于國家監(jiān)察體制改革的大背景，借助審計署發(fā)布的移送違紀違法問題線索公告，對審計案件線索移送現(xiàn)狀進行深入分析，并厘清監(jiān)察體制改革前后審計案件線索移送路徑的變遷。在明晰目前審計案件線索移送處理障礙的基礎(chǔ)上，從思想觀念、法律制度、工作機制以及信息溝通與共享四個方面優(yōu)化審計案件線索移送機制，以期為實現(xiàn)“監(jiān)審協(xié)同”提供新思路。

【關(guān)鍵詞】協(xié)同治理;監(jiān)察體制改革;審計案件線索移送;機制優(yōu)化

【中圖分類號】F239.65

【文獻標(biāo)識碼】A

【文章編號】1004-0994（2019）13-0128-6

一、引言

黨的十九大報告提出：“健全黨和國家監(jiān)督體系……深化國家監(jiān)察體制改革，改革審計管理體制?！?018年3月，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》以及第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》公布，國家監(jiān)察委員會宣告成立，同時頒布了《監(jiān)察法》?！侗O(jiān)察法》第三十四條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、審計機關(guān)等國家機關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機關(guān)，由監(jiān)察機關(guān)依法調(diào)查處置?！睂徲嫲讣€索移送是國家審計參與腐敗治理功能的拓展和強化，是審計在反腐敗中發(fā)揮作用的關(guān)鍵。在我國，審計移送處理制度是一項具有中國特色的法律制度。雖然已經(jīng)制定并運行多年，但在立法層面仍然缺乏專門的審計案件線索移送法律法規(guī)。

本文基于深化國家監(jiān)察體制改革的要求，以審計服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，從協(xié)同治理的視角，探索審計案件線索移送路徑的變遷，優(yōu)化審計案件線索移送機制，以推進黨和國家機構(gòu)職能的優(yōu)化協(xié)同與高效運行。

二、相關(guān)理論基礎(chǔ)及文獻回顧

1.審計協(xié)同治理研究。協(xié)同治理，簡單來講，就是在開放的系統(tǒng)中尋找有效治理結(jié)構(gòu)的過程，強調(diào)參與主體的多元性、治理過程的協(xié)同性以及治理結(jié)果的超越性。協(xié)同審計是我國政府審計組織的新方式，迄今為止，有關(guān)“協(xié)同治理”與政府審計相結(jié)合的研究成果較少，大多文獻主要從以下兩個視角展開：①政府管理與國家治理視角。在政府管理方面，李冬等[1]重點提出并建立了政府投資項目協(xié)同治理審計評價模型、內(nèi)部協(xié)同審計檢查機制等;在國家治理方面，王會金[2]以國家治理為背景，引入?yún)f(xié)同理論與嵌入理論，構(gòu)建了國家治理戰(zhàn)略下我國政府審計協(xié)同治理的模式。②網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用與信息平臺視角。魏祥健[3]提出將云計算技術(shù)融入審計工作，將云審計平臺與協(xié)同治理審計模式相結(jié)合，通過協(xié)同的數(shù)據(jù)采集、分析和存儲來實現(xiàn)協(xié)同審計。

2.審計案件線索移送研究。目前關(guān)于審計案件線索移送的概念并未有明確規(guī)定，僅在規(guī)范性文件《關(guān)于進一步規(guī)范審計移送工作的意見》中提到“審計發(fā)現(xiàn)的超越審計機關(guān)職權(quán)范圍需要移送的事項，應(yīng)區(qū)分不同情況辦理移送”。移送處理作為一種審計工作機制，屬于審計成果運用的重要方式[4]。通過對已有文獻的歸納可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于審計案件線索移送處理的研究主要集中在審計移送質(zhì)量、審計移送標(biāo)準(zhǔn)等方面。在審計移送質(zhì)量方面，審計移送事項查證深度不夠、證據(jù)不夠充分、受理機關(guān)不適當(dāng)?shù)葐栴}造成審計移送質(zhì)量低、立案率低，以致審計成果得不到充分利用;關(guān)于審計移送標(biāo)準(zhǔn)的討論較多，審計人員對移送處理的標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)確、對是否構(gòu)成犯罪判斷不明、對要件查證和表述不夠等，導(dǎo)致移送處理隨意性增加、工作效率降低，結(jié)案率也隨之降低。樓春力[5]認為，在證明標(biāo)準(zhǔn)的選擇上，把檢察機關(guān)的立案標(biāo)準(zhǔn)作為審計案件的移送標(biāo)準(zhǔn)能很好地兼顧審計機關(guān)移送與檢察機關(guān)立案偵辦。

3.審計與紀檢監(jiān)察、檢察機關(guān)協(xié)同治理研究。檢察機關(guān)和紀檢監(jiān)察機關(guān)無疑是我國反腐敗的兩大支柱。有關(guān)審計與紀檢監(jiān)察、檢察機關(guān)協(xié)同辦案的研究出現(xiàn)得較晚，近幾年才開始有學(xué)者涉足這一新的研究領(lǐng)域。在國家監(jiān)察體制改革的大背景下，已有學(xué)者開始將法學(xué)和審計學(xué)進行交叉融合研究，對國家審計與國家監(jiān)察的協(xié)同治理提出初步構(gòu)想。國家審計與國家監(jiān)察各自存在優(yōu)劣勢，兩者之間存在互補關(guān)系[6]，它們的協(xié)同要通過立法確定基本規(guī)范，打通審計全覆蓋與監(jiān)察全覆蓋的制度壁壘[7]。

綜觀以上文獻，作為審計結(jié)果應(yīng)用的關(guān)鍵步驟，有關(guān)審計案件線索移送處理的研究主要集中在探討移送的標(biāo)準(zhǔn)上，而對于移送處理過程、移送機制的討論較少，成果系統(tǒng)性不強，結(jié)合新監(jiān)察體系討論審計移送過程中協(xié)同治理的相關(guān)研究也比較匱乏?；诖?，本文立足于國家監(jiān)察體制改革的大背景，著眼審計機關(guān)與監(jiān)察委員會協(xié)同治理這一視角，對已有的案件線索移送現(xiàn)狀進行深入分析，試圖構(gòu)建科學(xué)、全面的審計案件線索移送處理機制，以期為國家審計服務(wù)國家治理提供新思路與新對策。

三、審計案件線索移送現(xiàn)狀分析

（一）整體情況介紹

1.審計案件線索移送數(shù)量。審計署從2010年6月開始將審計發(fā)現(xiàn)的已有處理結(jié)果的違法違紀問題線索進行公告，截至2018年7月，已經(jīng)有18份相關(guān)審計結(jié)果公告。經(jīng)收集整理，筆者建立了一個案例庫，共581例，據(jù)此開展量化分析，為進一步深入研究創(chuàng)造了條件。這些案件線索雖然只是審計發(fā)現(xiàn)的全部腐敗問題線索中的一小部分，但案例涉及單位、領(lǐng)域、類型多樣，包含了審計的各種后續(xù)處理模式，具有很強的代表性。根據(jù)2010年及以前到2018年審計署的審計結(jié)果公告，審計署移送違法違紀問題線索處理結(jié)果統(tǒng)計如圖1所示。

審計移送違紀違法問題線索得到處理結(jié)果的案件數(shù)量整體呈上升趨勢，反映出我國審計機關(guān)在打擊經(jīng)濟犯罪、促進反腐倡廉、維護經(jīng)濟秩序等方面取得了較大成效。其中2014年以及2016年案件數(shù)量最多，2014年《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》提出：“要建立健全審計與紀檢監(jiān)察、公安、檢察以及其他有關(guān)主管單位的工作協(xié)調(diào)機制，對審計移送的違法違紀問題線索，有關(guān)部門要認真查處，及時向?qū)徲嫏C關(guān)反饋查處結(jié)果?！边@對審計加強案件線索移送以及結(jié)果的公告起到了促進作用，審計案件線索移送數(shù)量的增多，往往代表審計查處問題更加深入，審計監(jiān)督的效能更加明顯。

2.辦結(jié)進度。在581起案例中，去掉具體移送時間或結(jié)案時間缺失的案例，還有520份數(shù)據(jù)可供參考（2008年及以前的案例數(shù)據(jù)未公布移送時間或結(jié)案時間）。97%以上的案件在移送后三年內(nèi)得到反饋結(jié)果，只有極少數(shù)案件辦結(jié)時間在三年以上。其中有190余起案件于當(dāng)年辦結(jié)，一年內(nèi)辦結(jié)的有203件，兩年內(nèi)辦結(jié)的有93件。整體來看，移送案件線索的辦結(jié)反饋效率較高，但是仍然存在辦案效率低、移送線索得不到反饋的情況。此外，通過統(tǒng)計的案件調(diào)查時間可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)違法違紀問題行為已持續(xù)多年且久經(jīng)調(diào)查未果.也反映出審計機關(guān)以及相關(guān)部門可能存在履職不到位、審計效率不高等問題。

（二）具體情況剖析

1.違法違紀主體分析。在581起案例中，按單位性質(zhì)劃分，政府機關(guān)數(shù)量最多，共241件，占比41.48%，其次是企業(yè)，共216件，占比37.18%，再次是個人，共58件，占比9. 98%，如圖2所示。因此，審計署應(yīng)更多地關(guān)注國有資產(chǎn)、公共資金、國有資源的職責(zé)與實際使用途徑的一致性。此外，基于審計全覆蓋的要求，應(yīng)加強對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況的監(jiān)督。

按照中央級、省級、市縣級對違法違紀主體的分布進行橫向比較，發(fā)現(xiàn)審計署向中央和省級政府部門移送的案件線索數(shù)量最多，占88.76%，但處理人數(shù)多集中在縣市級，占89.2%，這反映出縣區(qū)級以下，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)和民營企業(yè)違法違紀行為往往牽涉人員眾多，“小官巨貪”的問題突出。審計機關(guān)在“打虎”的同時，也要將基層機關(guān)中的“蒼蠅”一網(wǎng)打盡。

2.移送單位分析。按照接受移送的部門單位職責(zé)權(quán)限來看，移送紀檢監(jiān)察部門的案件占多數(shù)，共計225起，占比38.73%，移送司法機關(guān)的案件共180起，占比30.98%，移送行業(yè)主管部門的案件共83起，占比14.29%，移送地方人民政府的案件64起，占比11.02%，如圖3所示。

按照接受移送的部門單位層級來看，移送給中央部門和省級部門的最多，共459起，二者共同占到移送問題總數(shù)的7g%。同時，由于近年來黨和國家關(guān)注民生，在養(yǎng)老、扶貧等領(lǐng)域加大了國家政策的支持力度，在社保、扶貧、救災(zāi)等關(guān)系人民群眾切身利益的審計項目中，審計機關(guān)對是否存在挪用專項資金、騙取社保資金、違規(guī)采購救災(zāi)物資等問題的關(guān)注度越來越高。這些案例中涉案人員往往行政級別較低，但向相應(yīng)的市縣機關(guān)進行移送處理的案件數(shù)量并未有顯著增加，而是將涉案人員直接移送到相應(yīng)的省級機關(guān)。可以看出，審計機關(guān)對涉案領(lǐng)域特殊的案件關(guān)注度較高，加大了對黨中央重大政策措施貫徹落實情況以及重點民生資金和項目的審計力度。

（三）監(jiān)察體制改革前后審計案件線索移送路徑差異

1.審計機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)的關(guān)系發(fā)生變化。監(jiān)察體制改革前，審計機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)都是國家監(jiān)督體系中的政府內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，屬于同級機構(gòu)，但各自的法律權(quán)力、職能定位不同。審計機關(guān)除了履行其作為“免疫系統(tǒng)”的反貪腐職能，還要對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況進行監(jiān)督;而監(jiān)察機關(guān)的職能與主要關(guān)注點則在于反貪污腐敗。2018年監(jiān)察體制改革全面推進，集國家權(quán)力體系中所有反腐敗資源于一體的各級監(jiān)察委員會成立。根據(jù)最新《憲法修正案》，各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關(guān)，依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)不再是同一體系下的不同行政機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)成為獨立的國家反腐敗機構(gòu)，而審計機關(guān)仍屬于政府的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)。

2.審計案件線索移送路徑發(fā)生變化。國家監(jiān)察體制改革前，審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線索違反黨紀政紀的移送紀檢監(jiān)察機關(guān)，違反刑事法律的移送司法機關(guān)（其中職務(wù)犯罪相關(guān)案件線索移送檢察機關(guān)，其他經(jīng)濟犯罪相關(guān)案件線索移送公安機關(guān)），違反財政支付規(guī)定的移送相關(guān)主管單位或監(jiān)管單位，具體移送路徑如圖4所示。

此時監(jiān)察機關(guān)雖然與紀律檢查委員會合署辦公，但是其監(jiān)察權(quán)仍處于行政體系之中，尚不能發(fā)揮真正的獨立性。

監(jiān)察體制改革后，隨著《監(jiān)察法》的出臺，審計移送處理的路徑也發(fā)生了相應(yīng)改變。新成立的監(jiān)察委員會職權(quán)范圍更廣，它將人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能進行整合，不僅行使原有行政監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)，而且行使原屬于檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查職能。關(guān)于職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的偵查權(quán)歸屬問題一直是學(xué)術(shù)界的爭論熱點，這關(guān)系到審計案件線索移送對象的歸屬問題。新修訂通過的《刑事訴訟法》中刪去了檢察院對貪污賄賂等案件行使偵查權(quán)的規(guī)定，因此監(jiān)察委員會行使的調(diào)查權(quán)實際上就是檢察院對職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的偵查權(quán)。審計移送面臨全新的局面，除個別刑事問題線索或在公安機關(guān)作為主管部門的下屬單位發(fā)現(xiàn)問題線索移交公安部門外，其余對口移交紀委監(jiān)委，再由檢察機關(guān)進行統(tǒng)一處理，建立與監(jiān)察委員會協(xié)調(diào)聯(lián)動的監(jiān)督和辦案機制，其移送路徑如圖5所示。

四、審計案件線索移送處理障礙分析

根據(jù)《中國審計年鑒》統(tǒng)計：2013年全國地方審計機關(guān)共移送處理事項4625件，其中移送紀檢監(jiān)察機關(guān)1732件;2014年共移送處理事項6631件，其中移送紀檢監(jiān)察機關(guān)2775件;2015年共移送處理事項9516件，其中移送紀檢監(jiān)察機關(guān)4034件。這些數(shù)據(jù)與每年審計機關(guān)所審計的項目數(shù)及紀檢監(jiān)察、檢察機關(guān)查處的腐敗案件數(shù)相比占比很低，不足紀檢監(jiān)察機關(guān)立案數(shù)的1%，而紀檢監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)查處的腐敗案件大多與公共資金相關(guān)聯(lián)?？梢?，審計機關(guān)的治腐職能尚未得到充分發(fā)揮。基于對審計移送現(xiàn)狀的分析可以發(fā)現(xiàn)，目前審計移送環(huán)節(jié)在意識層、制度層與技術(shù)操作層等方面仍然存在障礙。

1.意識層障礙?，F(xiàn)階段協(xié)同治理思想在移送處理過程中并未得到充分的關(guān)注。職能和定位的不同導(dǎo)致主體之間存在邊界，但如果審計機關(guān)與相關(guān)機關(guān)的邊界意識過于強烈，則可能使雙方過于固守各自的職能領(lǐng)域，而忽視職能重合的部分，無法從服務(wù)國家治理的宏觀視角來看待問題，導(dǎo)致兩方協(xié)同治理意識不強。審計機關(guān)應(yīng)主動打破這一局面，在發(fā)揮監(jiān)督職能層面適度跳出組織邊界的限制，從更為宏觀的角度明確自身定位，認清自身職責(zé)。對內(nèi)增強審計部門自身協(xié)作意識，對外立足服務(wù)國家治理的同一目標(biāo)，橫向加強審計機關(guān)同紀檢監(jiān)察、司法機關(guān)的協(xié)作意識，縱向強化與上級機關(guān)、派駐機構(gòu)及巡視巡察組的協(xié)作意識。建立共同的價值理念，相應(yīng)弱化邊界意識，分析各方在工作內(nèi)容、工作職能、工作方法等方面的交叉、融合之處與協(xié)同的可能，從戰(zhàn)略高度重視協(xié)同治理意識的培育與強化。

2.制度層障礙。目前，關(guān)于審計移送處理的制度尚未達到立法層面，現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定大多屬于規(guī)范性文件，法律效力位階較低。《審計法》（1994年制定、2006年修改）及其實施條例均未設(shè)置移送條款。僅有的幾個規(guī)范性文件也只對相關(guān)監(jiān)督主體之間的協(xié)作配合提出了要求，但沒有具體操作規(guī)定。如：最高人民檢察院和審計署聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立案件移送和加強工作協(xié)作配合制度的通知》和《關(guān)于進一步加強檢察機關(guān)與審計機關(guān)在反腐敗工作中協(xié)作配合的通知》兩個規(guī)范性指導(dǎo)文件，就健全工作聯(lián)系和協(xié)調(diào)機構(gòu)、加強信息交流和情況通報以及完善案件線索移送制度等方面做出了規(guī)定。審計署和公安部也發(fā)布了《關(guān)于進一步加強協(xié)作配合的通知》（審法發(fā)[2006]16號），規(guī)定在查處大案要案方面，公安機關(guān)與審計機關(guān)要各司其長，加強辦案協(xié)同與配合。由于缺乏法律法規(guī)的約束，審計移送工作更多地依靠審計人員的主觀判斷，因此需要更加關(guān)注審計移送制度的建設(shè)，加強《審計法》與《監(jiān)察法》的銜接。

3.技術(shù)操作層障礙。首先，已有審計移送制度的規(guī)范性和權(quán)威性不夠，導(dǎo)致審計移送工作機制存在“先天不足”。在審計移送全過程中，缺乏移送前情況通報、移送時信息交流、移送后結(jié)果反饋等機制的保障。在實務(wù)中，審計人員的專業(yè)能力也對審計移送工作機制起著重要作用。部分審計人員的業(yè)務(wù)知識以及專業(yè)技術(shù)水平不能勝任業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，對被審計單位的違紀違法行為“看不出、識不破”，對違紀違法問題線索的事實證據(jù)、責(zé)任對象“找不全、拿不準(zhǔn)”，這會導(dǎo)致審計移送質(zhì)量的下降以及審計移送風(fēng)險的增加。其次，充分、有效的信息溝通能夠及時傳遞決策信息，制度化、經(jīng)?；目缃绾献骺梢蕴岣邔徲媰r值。而目前，我國審計服務(wù)信息化建設(shè)總體水平較低，仍存在信息交流不通暢等問題。應(yīng)通過建立多樣化和通暢的信息溝通渠道和交流制度，完善信息溝通與共享機制，及時、有效、準(zhǔn)確地溝通信息，促進審計全覆蓋與監(jiān)察全覆蓋的實施。

五、審計案件線索移送機制的優(yōu)化

（一）完善監(jiān)審協(xié)作的思想觀念機制

1.強化審計機關(guān)與紀委監(jiān)委、檢察機關(guān)的橫向協(xié)作意識。2014年黨的十八屆四中全會將審計監(jiān)督列為國家五大監(jiān)督體系之一，從橫向來看，審計機關(guān)與紀檢監(jiān)察、檢察機關(guān)同為國家監(jiān)督體系的子系統(tǒng)。多年來，部分地方審計機關(guān)也與相關(guān)部門開展了協(xié)同實踐，但大多數(shù)地方審計機關(guān)仍然缺乏此種協(xié)作意識。為響應(yīng)黨中央深化監(jiān)察體制改革的號召，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，審計機關(guān)必須強化同紀檢監(jiān)察、司法機關(guān)以及相關(guān)主管部門的協(xié)同意識。紀委和監(jiān)委合署辦公后，成為接收移送案件線索最主要的組織。審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)牢牢樹立起合作意識，同紀委監(jiān)委內(nèi)設(shè)的負責(zé)接收案件線索的案件監(jiān)督管理室主動進行溝通，開展關(guān)于已立案案件證據(jù)搜集、未立案線索加強反饋等協(xié)同工作。真正做到審計監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督的有效結(jié)合。

2.強化審計機關(guān)與派駐機構(gòu)、巡視巡察組的縱向協(xié)作意識。習(xí)近平總書記指出：“要形成以黨內(nèi)監(jiān)督為主、其他監(jiān)督相貫通的監(jiān)察合力?！迸神v監(jiān)督和巡視監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的重要組成。在現(xiàn)行監(jiān)督體系中，監(jiān)督主體都存在各自為政、重復(fù)監(jiān)督等問題，給被監(jiān)督對象增加了工作負擔(dān)。與此同時，由于信息貧乏和缺乏溝通，監(jiān)管中存在盲點和死角，特別是巡視巡察和審計缺少銜接載體，內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)和溝通機制，削弱了監(jiān)督的整體效果。審計機關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)提供審計報告作為參考，而且要派出專業(yè)的審計人員參與到相關(guān)組織中以提供支持。國家監(jiān)察委員會開展工作后，審計應(yīng)繼續(xù)在派駐、巡視等方面發(fā)揮作用。

3.強化審計機關(guān)內(nèi)部各職能部門的協(xié)作意識。審計機關(guān)內(nèi)部各職能部門的職責(zé)各異，負責(zé)的項目也各不相同。應(yīng)當(dāng)設(shè)置統(tǒng)一負責(zé)案件線索移送審理的法制部門，各審計小組在審計過程中如發(fā)現(xiàn)重大問題線索應(yīng)及時與該部門成員溝通，對相關(guān)問題線索是否真實、證據(jù)是否齊全、證據(jù)來源是否合法且形成閉合的證據(jù)鏈、適用法律法規(guī)是否恰當(dāng)、移送單位是否恰當(dāng)、移送文書是否規(guī)范等進行復(fù)核審理，做到審計環(huán)節(jié)深入，定性環(huán)節(jié)準(zhǔn)確，移送環(huán)節(jié)嚴格。審計人員在審計意識上要始終把案件線索移送作為審計工作的一項重要內(nèi)容，貫穿于審計過程始終，突出對重點部門、重點領(lǐng)域、重點項目、重點資金的審計案件線索的查處和移送。

（二）構(gòu)建“法法銜接”機制

1.加強《憲法》《監(jiān)察法》《審計法》的銜接。在《監(jiān)察法》出臺前，我國反腐敗法律體系尚待完善，法律規(guī)定不明確，法法之間存在明顯的矛盾，給法律的實施添加了阻力。審計作為不同系統(tǒng)之間的連接點，需要適應(yīng)不同的需求。監(jiān)察體制改革后，為推進監(jiān)察制度和審計制度深度融合，在修訂《審計法》時應(yīng)對審計機關(guān)與監(jiān)察委員會之間的分工協(xié)作做出可操作性的規(guī)定。如：審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)職務(wù)違法或職務(wù)犯罪問題線索，應(yīng)移送監(jiān)察委員會進行調(diào)查。監(jiān)察委員會可以與審計機關(guān)進行協(xié)作，要求審計機關(guān)就某些特定事項開展專項調(diào)查，并有權(quán)查閱專項調(diào)查報告，對發(fā)現(xiàn)的問題進行進一步聯(lián)合調(diào)查等。真正做到在《憲法》的領(lǐng)導(dǎo)下，《審計法》與《監(jiān)察法》相互銜接。

2.完善國家審計協(xié)同法規(guī)制度體系。監(jiān)察體制改革加快了審計制度改革的進程，監(jiān)察體制改革后，審計與監(jiān)察的關(guān)系發(fā)生了根本性的變化，審計監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督之間的協(xié)作與銜接更需要制度來予以規(guī)范。因此，在構(gòu)建審計協(xié)同法規(guī)制度體系時，首先應(yīng)對已有的《審計法》實施修訂，對相關(guān)配套制度進行進一步完善，以保證法律規(guī)范的有效銜接。其次，為充分發(fā)揮審計與監(jiān)察委員會的協(xié)同治理效用，還須對協(xié)同治理工作的組織加強管理，并以《審計法》《監(jiān)察法》為指導(dǎo)，制定和推行合理的協(xié)同治理工作制度。此外，審計機關(guān)要與監(jiān)察機關(guān)做好充分對接，借助監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威，有效解決審計后續(xù)處理中存在的問題，從而將審計的作用效果發(fā)揮到最大。

（三）建立健全審計移送全過程工作機制

1.移送前應(yīng)加強溝通。審計案件線索移送前，審計人員應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)和職業(yè)判斷，明確移送事項的對口接收單位，在提交審理前先與接收部門溝通，介紹移送事項問題發(fā)生的背景以及詳細經(jīng)過。充分聽取紀委監(jiān)委、司法部門等的意見，提高線索的立案與偵查效率，杜絕移送事項長期無人問津的情況。

2.移送時要規(guī)范流程。案件線索移送是監(jiān)審協(xié)作最重要的環(huán)節(jié)之一，監(jiān)察委員會和審計署對此尚未有專門規(guī)定。筆者認為移送時應(yīng)做到以下幾點：①移送標(biāo)準(zhǔn)需明確，對于一般、重大職務(wù)犯罪涉案金額數(shù)值的界定應(yīng)明細化。②審計證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)換需規(guī)范，《監(jiān)察法》第三十三條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)依法收集的物證等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”但囿于審計機關(guān)取證手段有限，審計證據(jù)很難直接作為法律證據(jù)使用，移送過程中證據(jù)的轉(zhuǎn)換要有據(jù)可循。③審計人員專業(yè)能力需提高。審計人員需具備扎實的專業(yè)基礎(chǔ)和基本技能，除了要熟悉審計、會計、法律、計算機等方面的專業(yè)知識，還必須具備發(fā)現(xiàn)案件線索的特殊專業(yè)技能，包括審計職業(yè)敏感度、較強的洞察力及綜合判斷力。

3.移送后需及時反饋。對于審計案件線索移送，審計機關(guān)應(yīng)建立和完善跟蹤問效機制，加強與受理機關(guān)的聯(lián)系和溝通，以此促進移送案件成果最大化。部分審計機關(guān)往往只重視移送前的溝通，而忽視了移送后的及時跟蹤和對移送案例查處情況的了解，導(dǎo)致移送處理結(jié)果成效很低。在移送線索立案效率方面，因為審計缺乏后續(xù)追蹤，案件線索往往被擱置而遲遲得不到立案，線索的時效性喪失，導(dǎo)致其失去原本的價值。審計機關(guān)應(yīng)在案件線索移送后及時跟蹤移送問題發(fā)展動向，必要時提供審計后續(xù)專業(yè)支持，協(xié)助查證。此外，還要努力構(gòu)建協(xié)作配合長效機制，加強與移送受理機關(guān)的聯(lián)系，進一步提高審計工作的公信力和審計案件線索移送處理的威懾力。

（四）創(chuàng)新審計案件線索移送信息共享機制

1.建立審計案件線索移送信息溝通與共享機制。在監(jiān)審分立的狀態(tài)下，建立常態(tài)化的監(jiān)審信息溝通機制可以降低腐敗信息搜索成本，提高腐敗治理效率。審計機關(guān)與監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)建立移送信息共享制度。具體來說：審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)重大經(jīng)濟違紀違法案件或線索，及時發(fā)布信息，召開聯(lián)席會議;有關(guān)部門應(yīng)在日常工作中保持聯(lián)系，在允許的范圍內(nèi)實現(xiàn)信息共享;雙方可根據(jù)合作事宜相互查閱對方的內(nèi)部信息資料;參照審計與紀檢監(jiān)察機關(guān)的協(xié)同經(jīng)驗，審計機關(guān)與監(jiān)察委員會也要建立常態(tài)化的聯(lián)席會議和聯(lián)席辦公制度。通過促進二者的協(xié)同治理，來促進反腐敗效率的提高。

2.借助云審計平臺促進審計、監(jiān)察全覆蓋。云審計是基于云計算對現(xiàn)有各種審計資源進行統(tǒng)籌整合，以構(gòu)建審計共享平臺的一種技術(shù)。用云技術(shù)來構(gòu)建新的審計框架成為現(xiàn)今實現(xiàn)審計全覆蓋的研究方向。隨著審計監(jiān)督的作用越來越受重視，審計監(jiān)督的領(lǐng)域也在不斷擴展，日益增長的審計需求與相對緊缺的審計資源之間的矛盾使得目前的審計監(jiān)督難以實現(xiàn)全覆蓋?！侗O(jiān)察法》的頒布提出了監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)，監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象范圍擴大到了所有行使公權(quán)力的公職人員。此時紀委監(jiān)委與審計機關(guān)同時面臨著新的巨大挑戰(zhàn)，對資源進行統(tǒng)籌管理和有效整合以實現(xiàn)資源共享，是應(yīng)對這一挑戰(zhàn)的出路，同時也是我國審計未來發(fā)展的趨勢。審計機關(guān)應(yīng)大力推廣和應(yīng)用先進的審計技術(shù)方法，通過構(gòu)建云審計平臺來提高審計質(zhì)量水平，利用云審計的大數(shù)據(jù)處理技術(shù)來實現(xiàn)審計與監(jiān)察委員會的案件線索協(xié)同管理，在保證審計信息質(zhì)量高效性和安全性的同時，打通審計全覆蓋與監(jiān)察全覆蓋之間的壁壘，用技術(shù)協(xié)同促進監(jiān)審協(xié)同。

在深化國家監(jiān)察體制改革的基礎(chǔ)上深化國家審計體制與制度改革是我國審計發(fā)展的必然要求，在當(dāng)前反腐倡廉的熱潮下，審計機關(guān)做好審計案件線索移送工作，更能彰顯審計機關(guān)審計監(jiān)督的成果和價值，充分發(fā)揮審計“反腐利劍”的作用，進一步推動審計監(jiān)督成果向更高層次的法律監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化。

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