【摘要】：會議紀要作為行政機關(guān)內(nèi)部行為，長久以來被排除在受案范圍之外，大多數(shù)法官在處理有關(guān)會議紀要引起的糾紛案件時往往以會議紀要是內(nèi)部行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍為由駁回當(dāng)事人的起訴。但隨著社會的發(fā)展，許多行政案件變得紛繁復(fù)雜，這種簡單地將會議紀要視為內(nèi)部行政行為從而認定其視為是不可訴的做法已經(jīng)不符合時代的需要。筆者以吉德仁等訴鹽城市人民政府行政決定案進行分析，通過該內(nèi)部行為是否符合行政行為可訴性標準進行展開，從而對會議紀要這一行政行為進行深入的評析和探究。

【關(guān)鍵詞】：會議紀要 內(nèi)部行政行為 可訴性

基本案情：2002年8月20日，鹽城市人民政府作出第13號《專題會議紀要》，其中規(guī)定主要內(nèi)容包括：城市公交的范圍界定在批準的城市規(guī)范區(qū)內(nèi)，以城市規(guī)劃區(qū)為界，建設(shè)和交通部門各負其責(zé)，各司其職 城市公交在規(guī)劃區(qū)內(nèi)開通的老干線路，要保證正常運營，繼續(xù)免交有關(guān)交通規(guī)費。原告吉德仁等人認為該《會議紀要》發(fā)布后，城市公交公司運營的3路和5路公交車與原告等之前運營的公交線路重疊，損害了其經(jīng)營利益，故提起訴訟。一審法院鹽城市中級人民法院認為該《會議紀要》屬于內(nèi)部行為和行政指導(dǎo)行為，以此為由駁回原告訴訟請求。原告不服，向江蘇省高院上訴，二審法院開庭審理后確認了該《會議紀要》的性質(zhì)，認定其屬于對當(dāng)事人產(chǎn)生實質(zhì)影響的行政行為。最終的裁判結(jié)果是判決撤銷第13號《會議紀要》中：“城市公交在規(guī)劃區(qū)內(nèi)開通的若干線路，要保證正常營運，繼續(xù)免交有關(guān)交通規(guī)費”的決定 ?”。

一、外化的內(nèi)部行政行為法律關(guān)系分析

1.本案法律關(guān)系。本案中的《會議紀要》在形式上是鹽城市政府基于行政管理職責(zé)作出的內(nèi)部文件，表面上來看此函屬于行政機關(guān)間內(nèi)部行文，屬于行政內(nèi)部法律關(guān)系。但內(nèi)容是對城市公交運營線路的規(guī)劃與確定，實則是行政行為的外化體現(xiàn)。故在本案法律關(guān)系分析中，不能籠統(tǒng)的認定為行政機關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系，與相對人無關(guān)。根據(jù)學(xué)者周律格的觀點，行政行為通過一定的途徑和方式對外發(fā)生影響，該行為才成立 。被告主張該《會議紀要》是內(nèi)部文件，但卻已經(jīng)對相對人的權(quán)利產(chǎn)生影響，故鹽城市政府與原告之間形成的是一種已經(jīng)外化的行政法上的管理與被管理的法律關(guān)系。對這種特殊的法律關(guān)系，學(xué)界稱其為“內(nèi)部行政行為的外化”。此概念包含了諸如此類的行政批復(fù)、行政答復(fù)、內(nèi)部指示等對相對人產(chǎn)生實質(zhì)影響的機關(guān)內(nèi)部行文。即一個行政行為從其形式要件上來看產(chǎn)生的是內(nèi)部行政關(guān)系，但其內(nèi)容已經(jīng)相對人產(chǎn)生實質(zhì)影響，從而使得相對人加入這種法律關(guān)系中來。

2. 內(nèi)部行政行為外化的判斷標準。學(xué)界對于內(nèi)部行政行為外化這一說法并無統(tǒng)一定義，這個新概念首先出現(xiàn)在司法實踐中，是一些法官在審理具體案件時提出的一種實務(wù)用語。要準確界定此概念，不妨先從行政行為的區(qū)分下手，先厘清一個行政行為是否是內(nèi)部行政行為，后再分析該行為在行政行為成立的條件下是否對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實質(zhì)影響。內(nèi)部行為并非法律上的概念，而是一個學(xué)理上的概念。是我國早期行政法學(xué)研究產(chǎn)生的一對學(xué)理性概念，當(dāng)時學(xué)界普遍認為行政機關(guān)對行政相對人作出的行政許可、行政處罰、行政管理行為等是外部行政行為，產(chǎn)生的是行政機關(guān)與行政相對人之間的外部法律關(guān)系，而行政機關(guān)內(nèi)部的會議紀要、公文往來、上級對下級的指示等產(chǎn)生的是內(nèi)部行政法律關(guān)系。但隨著社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，行政管理事務(wù)種類的增多，這種簡單的分類已不能滿足當(dāng)下司法實踐中的需求。目前學(xué)界有觀點認為“內(nèi)部行政行為的外化”實質(zhì)上就是一個直接的外部行政行為 ，直接將其納入外部行政行為的范疇即可。但該觀點只考慮到了外化的法律效果而忽略了該行為所代表的法律關(guān)系?！皟?nèi)部行政行為的外化”是內(nèi)部行政行為的一種特殊體現(xiàn)，只是由于這種外化對相對人產(chǎn)生了實質(zhì)性影響，在一定程度上對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)進行處分。考量內(nèi)部行政行為是否外化的關(guān)鍵在于其是否產(chǎn)生了權(quán)利義務(wù)的實質(zhì)性影響，不可將所有涉及到相對人的內(nèi)部行政行為統(tǒng)一納入司法審查的范圍。

3.目前司法困境。眾所周知的是，行政機關(guān)的內(nèi)部行政行為是為了解決工作中產(chǎn)生的一些問題，一般不涉及到相對人，但現(xiàn)實生活中出現(xiàn)了大量不純粹的內(nèi)部行政行為。本案中的會議紀要是一個非常典型的外化的內(nèi)部行政行為，會議紀要符合內(nèi)部行政性行為的形式要件，但實質(zhì)上限制了當(dāng)事人的權(quán)利。諸如此類的內(nèi)部行政行為絡(luò)繹不絕，其通常有內(nèi)部行政行為的形式，但卻對相對人產(chǎn)生了實質(zhì)影響。大多數(shù)法官受“內(nèi)部行政行為”不可訴的傳統(tǒng)觀點影響，對會議紀要的理解存在偏差，認為“答復(fù)”這一形式的文件是內(nèi)部行政行為，因而不在法律規(guī)定的受案范圍內(nèi)，而不考慮“答復(fù)”對當(dāng)事人是否產(chǎn)生了權(quán)利義務(wù)的影響，這種單一的將會議紀要排除在受案范圍的審理方式顯然不利于當(dāng)事人的權(quán)利救濟。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》明確規(guī)定，公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)提起訴訟 。這里的行政行為是指能對公民、法人或者其他組織的權(quán)益產(chǎn)生實際影響的行為。根據(jù)行政訴訟的受案范圍的修改來看，受案范圍從最初的“具體行政行為”到現(xiàn)在“解釋”中規(guī)定的對權(quán)利義務(wù)有實際影響的行為，表明現(xiàn)實中大量的行政訴訟案件已經(jīng)超出了舊的受案范圍規(guī)定 。但由于行政案件的特殊性，大多數(shù)法官在審理中仍然適用舊的具體行政行為才可訴的老規(guī)定，使得大多數(shù)人的相關(guān)權(quán)利無法及時得到救濟。法官往往只考慮一個行政行為的形式要件而忽略了是否對相對人產(chǎn)生實質(zhì)權(quán)利義務(wù)影響，最后以不屬于行政訴訟受案范圍為由駁回起訴。董有生法官和李定華法官認為內(nèi)部行政行為已經(jīng)實際直接侵害了特定對象的合法權(quán)益，此時的內(nèi)部行政行為實際已經(jīng)外部化，此類內(nèi)部行政行為可被稱為外部化內(nèi)部行政行為，應(yīng)與外部行政行為一樣，具有可訴性 。

二、內(nèi)部行政行為可訴性標準分析

1.行政主體的行為。行政主體是行政行為成立的要件之一，同時也是確認一個行為能否被納入司法審查的重要衡量標準。公民提起的行政訴訟應(yīng)針對法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，這里應(yīng)注意區(qū)分的是行政機關(guān)工作人員的個人行為不是行政訴訟的被告。行政訴訟解決的行政主體依據(jù)法律規(guī)定對社會公共事務(wù)進行管理與相對人產(chǎn)生糾紛的問題，行政訴訟訴的標的是具體行政行為，與行政機關(guān)工作人員的個人行為無關(guān)。

2.履行法定職責(zé)的行為。本案中鹽城市政府作出的《會議紀要》是基于法定職權(quán)而實施的行政管理行為，符合可訴性標準中的履行職責(zé)的行為。

3.該行為給相對人帶來實質(zhì)影響。我國行政訴訟法中明確規(guī)定公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以向法院提起行政訴訟。該條規(guī)定是對受案范圍的一個概括性規(guī)定 ，即一個行政行為是否對相對人產(chǎn)生了權(quán)利義務(wù)的實質(zhì)影響是衡量其是可訴的標準，同時也是衡量該次行政訴訟中原告是否適格的標準。2009年11月，最高院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于依法保護行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》中明確規(guī)定：“行政訴訟法和相關(guān)司法解釋根據(jù)我國國情和現(xiàn)階段的法治發(fā)展程度，設(shè)計了符合實際的行政案件受案范圍，這是人民法院受理行政訴訟案件的法定依據(jù)。各級人民法院要全面準確理解和適用，不得以任何借口隨意限制受案范圍。凡是行政訴訟法明確規(guī)定的可訴性事項，不得擅自加以排除 行政訴訟法沒有明確規(guī)定但有單行法律、法規(guī)授權(quán)的，也要嚴格遵循 法律和司法解釋沒有明確排除的具體行政行為，應(yīng)當(dāng)屬于人民法院行政訴訟受案范圍?！痹撘?guī)定中的“法律和司法解釋沒有明確排除的具體行政行為，應(yīng)當(dāng)屬于人民法院行政訴訟受案范圍”是行政訴訟受案范圍的兜底條款，這一規(guī)定在一定程度上保障了行政相對人的基本訴權(quán)，同時擯棄了內(nèi)部行政行為不可訴的傳統(tǒng)做法。該規(guī)定加大了司法審查的范圍，將一些對相對人產(chǎn)生影響的內(nèi)部行政行為納入司法審查的軌道中，從而更全面的保障了公民法人以及其他組織的訴權(quán)，同時也對行政權(quán)的盲目擴張起到了很大限制作用。

三、本案再評析

從法律關(guān)系方面，原告與鹽城市政府已形成了外化的行政管理關(guān)系。從行政行為可訴性標準來看，該會議紀要的形式要件和實質(zhì)要件均符合行政訴訟的起訴標準。但值得深思的是，一審法院仍然認為會議紀要是行政機關(guān)的內(nèi)部行為，從而將其排除在受案范圍之外。在當(dāng)前在司法實踐中，以權(quán)利義務(wù)實際影響條款來確定案件是否屬于受案范圍的做法并非常態(tài)，大多數(shù)法院仍然沒有擺脫傳統(tǒng)思維的束縛。“內(nèi)部行政行為不可訴”的傳統(tǒng)觀點實則是對當(dāng)事人訴權(quán)的不當(dāng)限制?，F(xiàn)實生活中，行政機關(guān)對法律的理解相對于普通公民來說更為專業(yè)和全面，若行政機關(guān)以內(nèi)部行政為的方式為相對人設(shè)置新的義務(wù)或減損其權(quán)利，當(dāng)相對人不服起訴到法院時，行政機關(guān)則以內(nèi)部行政性行為不屬于行政訴訟受案范圍為由要求駁回當(dāng)事人的起訴，若法院仍堅持“內(nèi)部行政行為不可訴”的傳統(tǒng)觀點，這無疑會大大傷害公民的合法權(quán)益。因此，將一些符合要求的內(nèi)部行政行為納入司法審查的范圍中是很有必要的。

值得注意的是，目前司法實踐中出現(xiàn)了大量行政機關(guān)作出的函復(fù)、答復(fù)對相對人產(chǎn)生了實質(zhì)性影響的案件，此類函復(fù)和答復(fù)文件看似是行政機關(guān)內(nèi)部的公文往來，但實質(zhì)上對當(dāng)事人權(quán)益的處分。故我們不得不將眼光移到這一問題上：類似會議紀要這類的機關(guān)內(nèi)部行為是否是絕對不可訴的？若一個內(nèi)部行政行為對當(dāng)事人設(shè)置了新的義務(wù)或者處分了當(dāng)事人的權(quán)益，司法應(yīng)該如何向當(dāng)事人提供救濟？目前一些案件對于以會議紀要這一方式提起訴訟的處理方式欠缺考慮，總是采取一刀切的方式將會議紀要這一理由排除到受案范圍外，究其原因還是受“機關(guān)內(nèi)部行為不可訴”的傳統(tǒng)理論所影響，導(dǎo)致我國行政訴訟的受案范圍過窄。雖然最高法院充分運用司法解釋權(quán)，在《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍的基礎(chǔ)上，通過“解釋”、“規(guī)定”、“批復(fù)”等多種形式的司法解釋指導(dǎo)各級法院積極受理行政案件，努力拓展受案范圍 ，但在司法實踐仍然出現(xiàn)了很多法院不對行政案由仔細審查就以不是受案范圍為由駁回原告起訴的情況。大多數(shù)法院只關(guān)注一個行政行為格式要件，比如“會議紀要”、“函復(fù)”“對某問題的答復(fù)”等，而不實際審查這種看似機關(guān)內(nèi)部的文件是否對相對人設(shè)定了新的義務(wù)或相應(yīng)的限制了當(dāng)事人的權(quán)益。這種做法實在欠妥，極大的影響了行政相對人的合法權(quán)利。一方面，丞待學(xué)界對此有更多的研究和關(guān)注，充分結(jié)合這些年來我國行政案件的處理情況，從保護相對人的角度出發(fā)對“內(nèi)部行政行為不可訴”這一法學(xué)理論給以新的定義和思考，另一方面也希望國家出臺相關(guān)法律或司法解釋，讓這些符合起訴條件“會議紀要”、“行政批復(fù)”、“會議紀要”等機關(guān)內(nèi)部文件早日納入受案范圍之內(nèi)，使得司法能夠?qū)@類不當(dāng)?shù)男姓袨檫M行監(jiān)督，從而保障當(dāng)事人的訴權(quán)得以及時行使。

五、域外救濟模式

1.英美法系的救濟模式。英國行政訴訟法中對受案范圍的規(guī)定采取了否定式列舉的方式，即將不屬于受案范圍的案件明文規(guī)定在法律中，除了法律明文規(guī)定不受理的案件都可被納入司法審查的范圍 。被排除在受案范圍的行為包括議會的立法行為，國家外交、軍事等行為，除開被排除的案件，其余所有行政行為均可進行司法審查。美國的《聯(lián)邦行政程序法》第702條中規(guī)定：“因機關(guān)行為而使其法定權(quán)利受到侵害的人，或者受到有關(guān)法律規(guī)定范圍之內(nèi)的機關(guān)行為的不利影響或損害的人，均有權(quán)要求司法審查 ?！泵绹姓ǖ木葷Ｊ揭詸?quán)利義務(wù)實質(zhì)性影響為衡量可訴性的最重要標準。但同時也規(guī)定了司法審查的排除對象，比如確定未來政策的行為、行政機構(gòu)不設(shè)計其他人的內(nèi)部管理決定、基于直覺和預(yù)感作出的監(jiān)督性管理行為。英美法系中對內(nèi)部行政行為的救濟的態(tài)度是對公民產(chǎn)生實質(zhì)不利影響的統(tǒng)一將其視為可訴的行政行為，全部將其納入司法審查的范圍。同時明文規(guī)定了不納入司法審查的行政行為，這種做法有效地平衡了司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系，保障了司法的終局救濟性與行政權(quán)的穩(wěn)定性。

2.大陸法系的“特別權(quán)力理論”。德國行政法中的“特別權(quán)利理論”指公民基于教育、服兵役、成為公務(wù)員等方式與國家產(chǎn)生的一種緊密聯(lián)系。根據(jù)這種理論，普通公民因與國家產(chǎn)生以上緊密聯(lián)系時就被納入特別權(quán)力關(guān)系之間，適用內(nèi)部規(guī)則或管理規(guī)定進行自我調(diào)整。特別權(quán)力關(guān)系是一種特殊從屬性的法律關(guān)系，故與此相關(guān)的內(nèi)部管理規(guī)定不被納入受案范圍。

3.法國雖屬大陸法系國家，但其行政法確是判例法，因此對內(nèi)行為可訴性的規(guī)定與英美兩國的規(guī)定較為相似。法國行政法中將行政行為分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為。行政法院受理因外部行政行為而提起的訴訟。而行政法院的劃分標準則是看一個行政行為否影響利害關(guān)系人的法律地位，對于所有一切損害利害關(guān)系人的法律地位的行為均將其視為外部行政行為，公民可以此提起訴訟，法院則按著一般的行政行為進行審理。

六、將內(nèi)部行政行為納入受案范圍的必要性

最初我國行政訴訟法的立法較大程度受到國外特別權(quán)力關(guān)系理論的影響，因此形成了內(nèi)部行政行為不可訴的傳統(tǒng)觀點。最初制定行政訴訟法時將內(nèi)部行政行為排除在受案范圍之外的立法理由是為了保障行政機關(guān)有效地行使行政職權(quán)但，隨著時代的發(fā)展，各國行政的發(fā)展趨勢越來越注重保障人權(quán)，將內(nèi)部行政行為納入受案范圍是現(xiàn)代行政法的發(fā)展趨勢。將內(nèi)部行政行為納入行政訴訟受案范圍并不會影響行政機關(guān)的行政效率，反而會督促其依法行政，贏得高度的社會公信力樹立更高的權(quán)威 。行政機關(guān)只要依法合理行政則不會在訴訟中敗訴，而人民法院也會對合法合理的行政行為進行支持。行政案件確實比其他性質(zhì)的案件更具復(fù)雜性和疑難性，人民法院應(yīng)該做的是依法審理和查明，而不是簡單的審查其形式之后就以內(nèi)部行為不可訴為由駁回原告起訴，而“內(nèi)部行政行為不可訴”這一傳統(tǒng)觀點應(yīng)受到新的審視和思考。

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作者簡介：張菁（1995—），女，漢族，貴州貴陽人，研究生，法律碩士（非法學(xué)），單位：貴州大學(xué)，研究方向：憲法與行政法。