【摘要】：責令改正作為行政機關在社會管理過程中的一種執(zhí)法手段，它的使用頻率很高，并且有大量的規(guī)范性文件對其進行了規(guī)制。但與此同時，學界對責令改正行為性質和類型等相關研究尚未形成體系性的共識，這就導致了我國法律對其的規(guī)制呈現(xiàn)出一種混亂的局面，也使得執(zhí)法過程中混亂使用、濫用的情況時有發(fā)生，不僅僅對行政相對人的保護造成侵害，也影響了行政執(zhí)法機關的公信力。因此，本文將試圖對責令改正的執(zhí)法語境進行分析，對責令改正的行為性質進行探討;并期望在此基礎上，對責令改正的法律規(guī)定進行規(guī)范，從立法、執(zhí)法等方面來使責令改正制度得到良好的適用運行，實現(xiàn)責令改正的應有價值。

【關鍵詞】：責令改正 行為性質 價值實現(xiàn)

“責令改正”的相關詞匯在法律規(guī)范性文件中的使用頻率很高，經過搜索可以發(fā)現(xiàn)，直接包含有“責令改正”的規(guī)范性文件30000多篇，可見其數(shù)量之多。責令改正的行為內容以及行使程序的規(guī)定不盡相同，其中與社會具體管理領域的結合最為廣泛，有責令停止開采、責令停止使用、責令拆除違章建筑等，規(guī)定于《行政處罰法》《礦產資源法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《水污染防治法》等多部法律文件，龐雜繁多的種類也對責令改正行為的類型劃分和性質認定帶來了很多的問題。除此之外，責令改正被過分濫用也使其行為效力也受到了很大的影響，其中政府13次責令整改的廣東“最頑強”違建就是行政機關不規(guī)范使用責令改正的極具諷刺意義的后果。因此，行政執(zhí)法機關規(guī)范使用責令改正的前提是先明確其在我國現(xiàn)行法律中的含義和性質，從而更好地對責令改正的行政執(zhí)法主體、執(zhí)行程序進行規(guī)制。除此之外，對于行政相對人拒不執(zhí)行的后果承擔，以及面對有爭議的責令改正行為的后續(xù)救濟等內容也應作出體系性的規(guī)定。

一、責令改正的含義和特征

（一）責令改正的含義

相對于責令改正的行為性質研究的各種學說爭議而言，責令改正的含義在某種程度上已取得一定的共識，《行政處罰法》第十三條中規(guī)定：“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或限期改正違法行為?！必熈罡恼惨虼私洺Ｗ鳛樾姓幜P的輔助性措施出現(xiàn)在大量的法律規(guī)范類文件中，行政執(zhí)法主體通過責令行政相對人停止或糾正某項違法行為，來達到恢復原狀、消除不良后果、維持法律秩序的目的。比如責令停止建設、拆除違章建筑，還有在公路運輸中違規(guī)超載的行政處罰中，除罰款之外，應當責令相對人改正違法行為，避免發(fā)生“罰款單變成超載通行證”的情形。因此，行政法學研究意義上的責令改正在大部分情況下是指行政執(zhí)法機關為了停止或糾正已經發(fā)生或將要發(fā)生的違法行為，或消除違法行為帶來的危險狀態(tài)、不利后果，要求行政相對人停止違法行為，消除危險狀態(tài)或后果的具有一定強制性的行政決定?！?】

（二）責令改正的特征

首先，責令改正是執(zhí)法機關依照法律規(guī)定在職權范圍內作出的行政行為。只有特定的執(zhí)法人員才有權力責令相對人改正其違法行為，并且責令改正的做出應當是在法律、法規(guī)的依據(jù)下，按照法定程序，對特定的相對人做出的具有針對性的行政行為，不具有可重復性。與此同時，責令改正行為一旦做出，也應當相繼產生確定力、約束力、執(zhí)行力，確保它能夠得以執(zhí)行。

其次，責令改正的前提存在違反了行政法的相關法律規(guī)定的違法行為。責令改正措施是具有針對性的，只有違法法律規(guī)范的行為確有發(fā)生，行政執(zhí)法主體才能要求其進行責令整改，無論是違反民事法規(guī)，還是行為已經嚴重到觸犯了刑事犯罪，行政機關以責令改正的方式介入都是不合理的。

最后，也是責令改正行為最突出的特征，就是它行使是應當確保行政實效性。

行政執(zhí)法的最終目的是維持穩(wěn)定的社會秩序，最大程度的實現(xiàn)公共利益，責令改正也要在這個大前提下實行。在執(zhí)法過程中，“若法令或行政行為所規(guī)定的義務被置若罔聞，得不到履行的話，就會有損于公共的利益……因此，在義務不履行的情況下，便有必要確立直接或者間接地強制履行義務的手段，通過簡易迅速的程序，確保行政的實效性?！睂τ谏鲜瞿康模熈罡恼袨槌霈F(xiàn)的緣由與其十分契合，它的合理運用應當有助于行政實效性的實現(xiàn)。

二、責令改正的類型和性質

由于目前的法律法規(guī)、部門規(guī)章等大量的規(guī)范性文件都對“責令”一詞有不同程度上的規(guī)定，且通常與行政處罰、行政強制相結合，這種立法現(xiàn)狀使得對責令改正行為的認知和性質定位有很大的困難。其中，責令改正類型的不同劃分，更是使得學界對責令改正的性質認識產生不同的理解。

（一）責令改正的類型

本文將在學界已有的責令改正分類標準的基礎上，對現(xiàn)行法律規(guī)定的多種責令改正行為進行條分縷析，對責令改正的類型進行清晰的認識，從而對其行為性質進行更加深刻的理解。責令改正行為的適用類型劃分目前主要有以下三種：

正如前文所述，從內容形式來劃分，責令改正主要分為停止違法行為和消除違法行為所帶來的不利后果兩種情形。從法理角度而言，責令改正的內容規(guī)定正是行政執(zhí)法者要求行政相對人履行法律規(guī)范規(guī)定的第一性法律義務，是法律規(guī)范對社會秩序中行為人的非自由狀態(tài)的限制。相對人的違法行為對執(zhí)法者需要保障的社會秩序造成一定的消極后果，會產生修復需求和執(zhí)法者的震懾作用，而責令改正就作為在公權力監(jiān)督下的對被破壞的社會秩序的事后修復，與行政處罰的功能定位具有根本上的區(qū)別。

其次，按照期限標準可以劃分為責令改正和限期改正，比如法律規(guī)定在水源一級保護區(qū)從事可能會污染水體的活動，執(zhí)法機關應當責令該行為人停止違法行為，并處一定數(shù)額的罰款，這是關于責令改正的規(guī)定。而同一文件中也有規(guī)定要求行政機關應對未按規(guī)定安裝法律要求的檢測設備的行為人，責令其限期改正，逾期未改正的要受到相應的處罰，這就是關于限期改正的規(guī)定。它們規(guī)定于同一個規(guī)范性文件之中，并且也可以看出，根據(jù)期限標準劃分責令改正行為在具體適用時并沒有先后順序，而僅僅由于違法行為違法程度的差別或緊迫程度等原因，違法行為的糾正寬限的日期不同、行為的效力也不同。筆者認為從這個劃分標準而言，違法行為的性質探討會比責令改正的性質更有意義。

第三種也是目前學界探討最多的一種劃分標準，就是按照責令改正的適用方式標準劃分，目前實踐中主要是單獨適用、作為行政處罰的前置程序適用、作為行政處罰的加重處罰要件、與行政處罰合并適用等方式。例如《環(huán)境保護法》第36條就是責令改正單獨適用的一項規(guī)定。而作為行政處罰前置程序的責令改正就很常見，比如說《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》第81條。還有作為行政處罰加重處罰要件的責令改正，例如《藥品管理法》第79條，而在同一部法律中的第84條就是與行政處罰合并適用的體現(xiàn)。從法律規(guī)定可以看出，不同的適用標準的責令改正，適用原因、程序、以及違反其的后果和法律責任是不同的，本文也將主要從這個角度作為線索，來對責令改正的性質進行探討。

（二）責令改正的性質

1、責令改正的性質——以適用方式為線索

對于責令改正的性質，學界有行政處罰說、行政命令說【11】、獨立行為說、行政強制說等觀點的討論研究，但無論是哪種學說，責令改正的性質問題都不能與當前的法律制度割裂開來進行分析。在我國目前的法律規(guī)定中，其實以責令改正行為的主要適用方式來看，大致上可以分成兩種情況：一種是“適用于行政處罰做出之前”，一種是“適用于行政處罰作出之時”。

在第一種情況，即責令改正行為是在“行政處罰做出之前”予以適用時，實踐中往往存在著三種適用方式：一是責令改正的單獨適用，即對該項違法行為不予以行政處罰，例如《行政處罰法》第25條規(guī)定的對不滿14周歲的人違反該法規(guī)定的不予行政處罰，但應責令其監(jiān)護人加以管教。以及第26條對不具有基本辨別能力的精神病人處罰該法的，不予行政處罰，但同樣應責令其監(jiān)護人進行嚴加看管和治療。另外兩種是責令改正作為行政處罰的前置條件和加重后果，當相對人違反了執(zhí)法部門的責令改正決定，或者對其義務不作為，行政機關可能以此為由對其進行行政處罰，甚至是行政強制。以《放射性污染防治法》第55條為例，環(huán)保部門對未履行法律規(guī)定的放置標識等作為義務的相對人，應首先責令其改正，仍未履行的，再進行進一步的行政處罰。此時，責令改正就作為行政處罰的前置條件出現(xiàn)，筆者認為此時責令改正行為的性質，更符合是作為獨立的執(zhí)法機關的意思表示。在學界，有學者將責令改正作為獨立的行政命令進行探討，認為責令改正作為行政命令的一種具體形態(tài)，是執(zhí)法機關在進行行政處罰的過程中一種命令性的意思表示。從法理上第一性法律義務和第二性法律義務的劃分為視角進行分析，法律規(guī)定的是抽象性的可反復適用的法律義務，而這種抽象性的義務通過行政機關的具體命令作為載體，來指引相對人的行為，責令改正通過對抽象的第一性法律義務進一步明確，使指引性的法律規(guī)定具體化，但是責令改正實質上僅僅是一種“意思行政行為”，行政執(zhí)法者只要做出了責令相對人糾正違法行為的意思表示，例如向相對人出具其違法行為的《責令改正通知書》，該行為就發(fā)生了法律效力。然而相對人可能會違背這種意思表示，就會觸發(fā)第二性法律義務，執(zhí)法機關可能會采取進一步的行政處罰或行政強制措施。相反，假如作為第一性法律義務的責令改正命令被遵守，那么也就不再引起第二性法律義務的出現(xiàn)和產生。即責令改正行為作為第一性法律義務的來源而存在，是處罰之前或之外的單純命令。

在上述的第二種情況中，執(zhí)法機關在“行政處罰作出之時”選擇同時適用責令改正行為，也就與《行政處罰法》中行政機關在“實施行政處罰時”應當責令改正的規(guī)定相一致，執(zhí)法機關在作出處罰決定之前，責令相對人對違法行為進行糾正或限期改正的規(guī)定的一種執(zhí)法手段，即符合了《行政處罰法》“處罰與教育相結合”原則的應有之義和天然效果。以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條規(guī)定的對于未按照建設工程許可程序建設的或未取得合法證件的建筑，行政執(zhí)法過程中應首先責令行為人拆除，并采取改正措施消除其不良后果。值得一提的是，該法第68條的規(guī)定并非表明責令改正是行政處罰的前置條件或加重措施，而是對第64條執(zhí)法部門行政處罰的強制力的強調和重申，也是對行政機關執(zhí)行力的法律保障。在行政執(zhí)法過程中，為了避免行政處罰陷入“為罰而罰”的怪圈，責令改正作為行政處罰的過程中不可忽略的一環(huán)出現(xiàn)，此時責令改正的程序要求和事后救濟程序的設置，就應當與其同時做出的行政處罰決定相統(tǒng)一，筆者認為此時的責令改正是不必單獨割裂看待的，應當與行政處罰的適用相輔相成，使得行政執(zhí)法的治理邏輯和執(zhí)法程序日臻完善，使法律發(fā)揮其應有的效果。

2、責令改正與行政處罰的區(qū)別

責令改正的適用與行政處罰、行政強制都有著密不可分的關系，從我國目前的立法現(xiàn)狀來看，責令改正與行政處罰在法律規(guī)范中往往交織出現(xiàn)，甚至有觀點將它歸類于行政處罰，但兩者的性質其實有很大差別，責令改正的規(guī)制有其獨立的價值。

首先，責令改正和行政處罰的目的不同。行政處罰具有懲罰性，而責令改正更多是強調它的救濟性。責令改正更多是執(zhí)法機關設定的作為或者不作為的義務，是為了要求行政相對人糾正其違法行為或者是消除違法行為帶來的不利后果。行政處罰則不同，它具有懲罰性、震懾性和事后性，這些特征使得行政處罰的懲處功能大于糾正功能，責令改正的出現(xiàn)就是在一定程度上彌補了處罰措施適用上的不足，糾正了以罰代改的不良循環(huán)和誤區(qū)，使法律規(guī)范的實際適用達到更優(yōu)的效果。行政處罰的主要作用在于制裁作用、警示作用，而責令改正強調的是執(zhí)法機關要求相對人對違法行為的后果進行糾正或修復的意思表示。正是因為它更多要求“恢復原狀”，因此當事人對于這樣的行為要求所付出的代價要遠遠低于懲罰中幾倍的罰金，或者是吊銷許可證、執(zhí)照，即此時行政相對人需要履行的義務是第一性的，而不是附加的懲罰措施或者是權利的剝奪、限制，行政處罰則恰恰相反。

除上述之外，責令改正與行政處罰的顯著區(qū)別就在于行政處罰的終局性，終局性是行政處罰的本質特征。以“南海明珠輪”一案為例，該案也是強調行政處罰終局性特征的典型案例，在該案中最高人民法院行政審判庭對大連港務監(jiān)督部門的通知書進行了性質上的認定，認為其停航行為屬于行政強制措施，最高院認為責令停航是對不適航或者有可能妨害海上交通安全的船舶采取的一種行政強制措施，該監(jiān)督部門的執(zhí)法目的不是為了要求船舶停止航行，而是通過停航使得原告的船接受檢查，但行政處罰應當是對某項違法事實的最終認定結果和處理決定，因此該執(zhí)法行為不屬于行政處罰。由此可見，行政處罰的終局性特征是其制度運行的重要層面。但就責令改正而言，它作為第一性的法律義務，是不具有終局性的，并且需要行政處罰、行政強制來維護其法律效力。

“責令停產停業(yè)”是行政處罰的主要方式之一，它與本文所指的責令改正的區(qū)分也正在于此，但由于法律規(guī)定的混亂，有的責令改正中可能也包含有停產整治的內容，這也從責令改正的適用問題上得到體現(xiàn)，因此不能單從名稱來區(qū)分兩者的不同，而是要結合法律的語境來分析明確該行為的性質和功能定位，從而使法律規(guī)范得以良好的運行。

3、責令改正與行政強制的區(qū)別

在南海明珠輪一案中，可以看出最高人民法院基于目的論、功能論的判斷方式，在司法實踐中更傾向于把責令改正當成是行政強制措施來理解，但是責令改正與行政強制仍有明顯的區(qū)別。

一是效力不同。責令改正是行政機關對抽象的第一性法律義務進一步明確，雖然具有單方面、強制性的特征，但本質上仍是“意思行政行為”，它對相對人施加作為或不作為的義務，但這種義務不具有物理性的強制作用，在具體的實施過程中依賴于行政處罰和行政強制的配合。當行政相對人拒絕履行或實際拒絕履行執(zhí)法機關的責令改正時，就需要行政機關的強制力來確保法律的有效實現(xiàn)，即行政強制。行政強制不僅僅行政機關的意思表示，而是物理化的實際行動，它依靠公權力的強制力保障行動的有效性，可以獨立產生法律效果。相較責令改正而言，它對公民權益威脅更大，也要受到更為嚴格的程序控制。

另一方面在于行政強制措施的“可解除性”。《行政強制法》對于行政強制措施的適用有明確的條件限制，在制止違法行為、防止證據(jù)損毀、或是避免危險擴大等情形中依照嚴格的程序方可使用，具有暫時性的特征，并且當行政強制措施的實施條件不再具備或者該措施的目的已經達到時，應當立即解除。而責令改正行為則與之不同，雖然同樣是行政機關的意思表示，但是責令改正行為時是不能獨立產生法律效果的，需要行政相對人或行政機關物理化的強制行為予以配合，基于這一特質，那么責令改正與行政強制措施還是有一定程度上的差別。

三、責令改正存在的主要問題及價值實現(xiàn)

隨著我國法治政府建設的逐步推進，行政機關在執(zhí)法過程中對責令改正的適用越來越頻繁，這在一定程度上解決了行政處罰“為罰而罰”的惡循環(huán)，尤其是在環(huán)境保護領域有更明確的凸顯，行政機關在環(huán)境管制方面的主要目的是為了保護修復自然環(huán)境，和行政處罰、行政強制等強制性的執(zhí)法手段不同，責令停止違法行為、責令改正保留了行對人糾正違法行為的空間，更有利于執(zhí)法目的的有效實現(xiàn)?！董h(huán)境行政處罰辦法》第12條首次對責令改正的形式進行了規(guī)制，將其定性為“行政命令”，但是在目前的責令改正的適用過程中，仍然存在大量的問題影響著它的價值實現(xiàn)。

1、責令改正適用的主要問題

首先，責令改正立法方面的過于混亂和分散。在責令改正這一詞匯的性質的理解，法律的定位和適用方式并不一致，這在某種程度上造成了適用上的混淆和濫用。雖然《環(huán)境行政處罰辦法》將其定性為行政命令，但是也有一些法律將責令改正歸類于行政處罰，例如《安全生產違法行為行政處罰辦法》第5條就直接將行政機關責令相對人停產停業(yè)、責令停止施工等行為，歸類于安全生產違法行為的行政處罰措施。而在《土地管理法》第83條中，通過規(guī)定對責令拆除的處罰決定不服的相對人的救濟措施，間接地將其納入進行政處罰措施。但矛盾的是，國務院法制辦公室在一次對某省政府法制辦公室的答復中，將責令限期拆除排除在行政處罰的措施之外。從上述法律的規(guī)定可以看出，責令改正一詞在法律規(guī)范性文件中的使用極為廣泛，但缺乏統(tǒng)一的性質定位和規(guī)范指引，造成了效力不一、適用混亂，甚至是相互沖突的局面，執(zhí)法者難以從“責令改正”的相關名稱判斷其具體屬于哪一種行政行為，行政相對人也難以以此作為行為的指引，這種混亂循環(huán)往復，對法律的統(tǒng)一性和可預知性造成了影響，使法律規(guī)范難以發(fā)揮應有的效果。

其次，由于責令改正缺乏高階位法律的明確規(guī)定，造成了它在立法方面的使用過于隨意。例如責令改正或是限期改正的設定沒有具體的規(guī)則作為指引，在規(guī)范性文件中的規(guī)定混用，但是兩者的效力對相對人而言確是截然不同的。除此之外，由于法律未對責令改正的設定主體進行明確，無論是法律行政法規(guī)，還是部門規(guī)章，甚至是政府內部文件都可以對責令改正進行規(guī)定，相對而言，相對人的權益就無法得到有效保障，而且責令改正的過分濫用也會使其喪失法律的嚴肅性和應有之義。

再次，責令改正的執(zhí)行程序不健全。責令改正在立法上出現(xiàn)頻率很高，并且與相對人的權利義務直接相關，這一執(zhí)法手段的良好運行既是行政機關依法行政、服務行政的一種體現(xiàn)，也能最大范圍的在保護相對人權益的立場上糾正違法行為。但由于法律上缺乏獨立規(guī)定，我國也沒有完備的行政程序法典對責令改正的程序進行規(guī)制，導致責令改正的執(zhí)行程序有很強的隨意性，過度依賴于執(zhí)法人員的自由裁量，使得執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和素質都會對責令改正的實施有很大的影響，在實踐中很容易出現(xiàn)過度濫用、不遵循比例原則、反復多次責令改正的現(xiàn)象。這不僅對行政機關的執(zhí)法效率和公信力產生影響，也會容易出現(xiàn)不合理的執(zhí)法內容，甚至是程序違法而對行政相對人的合法權益產生一定程度上的侵害。

除了上述內容之外，責令改正的性質之爭和立法的混亂，帶來的難以忽略的問題就是責令改正行為的法律救濟，由于缺乏明確的法律規(guī)范，行政機關違法的責令改正行為就很難受到監(jiān)督和救濟，相對人無論是申請行政復議、提起訴訟要求權利救濟，還是在違法行政行為造成不可避免的利益損失之時要求賠償，這些困難都是目前比較普遍存在的。行政機關責令改正的行為缺乏法律必要的嚴格程序規(guī)制，相對人又無指引的法律依據(jù)尋求救濟和保障，就會使得這一執(zhí)法手段很難得到公眾的信任和遵循，也難以達到行政機關適用這一執(zhí)法方式的初衷。

2、責令改正的價值實現(xiàn)

立足于責令改正的價值及其實現(xiàn)，盡快明確對責令改正行為性質的理解，在法律解釋和適用的過程中形成統(tǒng)一的理解，完善相關的法律規(guī)范和執(zhí)行程序，確保行政機關責令改正行為可以有法可依，依法執(zhí)行。

首先，在具體的法律制定方面，應加強對責令改正實施主體合法性的要求。行為主體必須具備執(zhí)法的行政主體資格，在法律法規(guī)的明確授權下行使執(zhí)法權，在法律規(guī)定的權限范疇之內形成合理的責令改正的決定。而由于行政執(zhí)法內容和范圍上的特殊性，自由裁量是不可避免的，尤其是責令改正行為的實施需要執(zhí)法者合理恰當?shù)淖杂刹昧?，對于一項制度的良好運行來說，執(zhí)法者的素質也有很大關系，執(zhí)法混亂、執(zhí)法擾民常常與執(zhí)法主體的不規(guī)范有關，主體資格的規(guī)范對于強化權責也有很大的意義。

其次，在責令改正實施的內容要求上，執(zhí)法機關應當遵循最基本的合法行政、合理行政原則。責令內容應當合法、適當、可操作性強，由于責令改正行為做出過程中行政機關的自由裁量權很大，涉及到相對人的權利和義務的部分，尤其是負擔性行政行為的實施更要符合嚴格的法律規(guī)定和要求。與此同時，內容的設定上要符合比例原則，選擇對相對人利益?zhèn)ψ钚〉姆绞绞侄?，在符合社會公共利益的前提下使?zhí)法達到預期的法律效果。

最后，在立法過程中應不斷加強對責令改正的程序要求，使得責令改正有法可依，比如在責令改正通知書的制作中應當載明相對人的身份信息、對于違法事實的認定以及作出責令改正的法律依據(jù)和救濟途徑;在送達程序上執(zhí)法人員的身份要求、聽取相對人的陳述申辯等內容都應符合基本的法律上的程序要求。此外，執(zhí)法人員應對責令改正的通知書進行備案，便于對執(zhí)法程序和執(zhí)法效果的跟蹤調查，加強對這一執(zhí)法程序的行政監(jiān)督，避免實踐中針對同一個違法行為行政機關居然作出責令改正十幾次的決定的現(xiàn)象再次發(fā)生。

“用專斷的程序去執(zhí)行健全的法律也不會得到其應有的效果，但用健全的程序去執(zhí)行一部不良的法律，卻可能會削弱這種不良效果?！眹栏窈戏ǖ呢熈罡恼?，不僅僅增強政府執(zhí)法的同名度，也會使得法律的運行更具有針對性，在社會利益和行政相對人的合法權益之間謀求一個平衡，更有利于行政執(zhí)法的有效運行和社會的穩(wěn)定。除此之外，責令改正緩和了行政執(zhí)法程序中“為罰而罰”、“一罰再罰”的局面，使得行政成本大大減少的同時提升了執(zhí)法效率。良好的責令改正的執(zhí)法運行是一種科學手段，雖然在我國的目前立法狀況中，對于責令改正行為的單獨立法過于脫離現(xiàn)實，但是在適用過程中，責令改正中的表明身份、調查取證、相對人的陳述申辯等程序，違法程序的權利救濟都屬于基本的行政程序，卻可以在立法推動過程中予以重視并加以規(guī)制。

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作者簡介：陳佳寧（1995——），女，河北定州人，中國政法大學法學院碩士研究生。