夏正林

摘?要：根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的有關(guān)推動“雙創(chuàng)”的升級版意見中確定的指標，粵港澳大灣區(qū)持續(xù)致力于簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革。通過政策大力扶持新興產(chǎn)業(yè)、力促產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，努力打造科技創(chuàng)新策源地、營建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)聚居區(qū)，鼓勵科技創(chuàng)造，以提升科技創(chuàng)新支撐能力。在推進“雙創(chuàng)”方面，粵港澳大灣區(qū)應(yīng)當加強區(qū)域政策協(xié)調(diào)性，打造大灣區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系;深度挖掘大灣區(qū)人才資源，強化內(nèi)地與港澳的創(chuàng)新交流;完善知識產(chǎn)權(quán)的保護體系，積極推動與國際規(guī)則對接;優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)金融服務(wù)，為“雙創(chuàng)”升級持久充能。

關(guān)鍵詞：

粵港澳大灣區(qū);大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè);法治環(huán)境

中圖分類號： DF01?文獻標志碼：A?文章編號：1009-055X（2019）06-0021-10

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2019.06.003

一、引?言

2019年2月19日，中共中央、國務(wù)院正式公布了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），標志著粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)正式開始?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)是一個國家戰(zhàn)略，它將為我國改革開放提供新的平臺。《綱要》提出，粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)“有利于貫徹落實新發(fā)展理念，深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育發(fā)展新動能、實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，為我國經(jīng)濟創(chuàng)新力和競爭力不斷增強提供支撐，有利于進一步深化改革、擴大開放，建立與國際接軌的開放型經(jīng)濟新體制，建設(shè)高水平參與國際經(jīng)濟合作新平臺”[1]。

創(chuàng)新是第一驅(qū)動。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次論述“創(chuàng)新”的重要作用，甚至提出“變革創(chuàng)新是推動人類社會向前發(fā)展的根本動力。誰排斥變革，誰拒絕創(chuàng)新，誰就會落后于時代，誰就會被歷史淘汰”①。應(yīng)該說，《綱要》中提出的大灣區(qū)建設(shè)要以“創(chuàng)新驅(qū)動，改革引領(lǐng)”為原則，說明了大灣區(qū)的建設(shè)抓住了時代發(fā)展脈搏，體現(xiàn)了新時代的具體要求。

粵港澳大灣區(qū)開展的“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”（簡稱“雙創(chuàng)”）工作需要良好的法治環(huán)境。任何工作的開展都需要法治建設(shè)作為保障。黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式，并將法治納入“四個全面”戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記一直強調(diào)重大改革要于法有據(jù)，要求在推進重大改革措施之前就應(yīng)當立法先行，先進行相關(guān)立法。但在實踐中，目前許多工作的基本方法還是靠政策進行的，以政策來落實中央的精神是我們地方工作的主要方式?？紤]到法治工作開展的實際狀況，考察法治環(huán)境就是考察包括政府出臺的政策狀況等，就地方而言，各地方的政策措施狀況甚至是法治措施的主要層面。本文探討粵港澳大灣區(qū)對于“雙創(chuàng)”的法治環(huán)境，主要是考察該地區(qū)各個地方政府出臺的政策措施。

本文的基本思路是先對大灣區(qū)各市推進“雙創(chuàng)”的法治、政策措施狀況進行評估，對照中共中央、國務(wù)院出臺的有關(guān)“雙創(chuàng)”要求與《綱要》中提出的要求和標準，分析各地在法治方面存在的問題，進而提出對策。

二、“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”理念的發(fā)展歷程及要求

中國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的歷史基本是與改革開放的歷史是同步的[2]。1978年黨的十一屆三中全會召開后，中國改革開放事業(yè)如火如荼地開展起來。此時的創(chuàng)業(yè)人員大多具有“草根”的特征：城市中，以返鄉(xiāng)知青和社會閑散人員為主;在農(nóng)村，以農(nóng)村專業(yè)戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主。他們篳路藍縷，走出了當代中國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的第一步。1992年，鄧小平同志南方談話和黨的十四大提出要建立社會主義市場經(jīng)濟體制后，人們的思想得到了進一步解放，一大批國家機關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位的體制內(nèi)精英紛紛放棄“鐵飯碗”，選擇“下?！保纱诵纬闪说诙▌?chuàng)新創(chuàng)業(yè)大潮。進入新世紀后，隨著中國加入WTO，改革開放的大門進一步敞開，在中國迅速擁抱世界的同時，世界互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展和第三次科技革命也深刻影響著中國。黨的十六大提出“堅持以信息化帶動工業(yè)化，以工業(yè)化促進信息化”，黨的十七大提出“發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，大力推進信息化與工業(yè)化的融合”，使得中國成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的沃土，吸引了大批“海歸”回國創(chuàng)業(yè)，以互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟為主要內(nèi)容，以開放性為特征的第三波創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)浪潮形成。2014年9月夏季達沃斯論壇上，李克強總理提出，要在960萬平方公里土地上掀起“大眾創(chuàng)業(yè)”“草根創(chuàng)業(yè)”的新浪潮，形成“萬眾創(chuàng)新”“人人創(chuàng)新”的新態(tài)勢，由此拉開了中國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的第四階段——“雙創(chuàng)”時代的序幕?！敖裉?，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，新一輪創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新浪潮對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有極其重要的戰(zhàn)略意義，也從根本上決定了新一輪創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新浪潮具有與以往顯著不同的特征。最為突出的就是創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新主體更加多元化——國際金融危機催生‘海歸’回國創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，體制內(nèi)及企業(yè)內(nèi)的精英離職引發(fā)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新浪潮，政府多策并舉大力推進大學(xué)生創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，返鄉(xiāng)農(nóng)民工掀起新的草根創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新浪潮?！盵3]2015年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)?萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》（以下簡稱《意見》），從9大領(lǐng)域、30個方面明確了96條政策措施，要求全方位有針對性地推進“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，中國進入到“雙創(chuàng)1.0”時代。正如2017年夏季達沃斯論壇開幕式上世界經(jīng)濟論壇主席施瓦布說 ：“中國正向世界展示出更加強大的引領(lǐng)第四次工業(yè)革命的能力，這一新時期成功的秘訣，就是‘大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新’?！盵4]2017 年黨的十九大再次明確“鼓勵更多社會主體投身創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”，同年，中央經(jīng)濟工作會議更是重申 “加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，推動重大科技創(chuàng)新取得新進展，促進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新上水平”。這次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的主體既包括“海歸”，也包括國家機關(guān)、事業(yè)單位的離職精英，還包括鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)的農(nóng)民工、個體戶，可以說囊括了全社會最具活力和創(chuàng)造力的各個群體，其中以科研院所的知識分子和大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生為主力。2018年9月18日，國務(wù)院下發(fā)文件《關(guān)于推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打造“雙創(chuàng)”升級版的意見》（以下簡稱《升級意見》），開啟了“雙創(chuàng)2.0”時代。

國務(wù)院《升級意見》著重從雙創(chuàng)環(huán)境、動力、創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)、科技支撐、平臺服務(wù)、金融服務(wù)、資源集聚、政策落實八個方面提出了升級舉措。這八個方面同時也對包括廣東省在內(nèi)的全國各地區(qū)全面推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)再升級指明了方向[5]。

較之 “雙創(chuàng)1.0”，“雙創(chuàng)2.0”的新目標就是要推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)向著高質(zhì)量的方向發(fā)展，這是與黨的十九大報告所強調(diào)的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略相呼應(yīng)的，由此帶來了政策上的一些新變化、新要求。首先，“雙創(chuàng)2.0”的范圍更廣，不僅要求搭建大中小企業(yè)融通發(fā)展平臺與深入推進工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新發(fā)展，還要求發(fā)揮中國-東盟信息港、中阿網(wǎng)上絲綢之路等國際化平臺作用，支持與“一帶一路”沿線相關(guān)國家開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)合作，這樣就使得“雙創(chuàng)2.0”的覆蓋面涵蓋了線上線下、國內(nèi)國外和大中小企業(yè)的各個領(lǐng)域;“要促進‘大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新’上水平，形成線上線下結(jié)合、產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同、大中小企業(yè)融合的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)格局，打造雙創(chuàng)升級版”[6]。其次，“雙創(chuàng)2.0”的層次更高，要求科技型創(chuàng)業(yè)更加快速發(fā)展，產(chǎn)學(xué)研用更加協(xié)同，科技創(chuàng)新與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級結(jié)合更加緊密，形成多層次科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體，支撐戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，使得“雙創(chuàng)2.0”能夠成為我國深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的助推器。再次，“雙創(chuàng)2.0”的程度更深，要求拓展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)國際交流合作，深度融入全球創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)浪潮，使“雙創(chuàng)2.0”能夠與“一帶一路”倡議對接。此外，“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”還實現(xiàn)了“從局部到整體，從現(xiàn)象到機制”的跨越[7]。從對“雙創(chuàng)”的認識來看，“雙創(chuàng)1.0”更多地強調(diào)創(chuàng)業(yè)，“雙創(chuàng)2.0”則更多地強調(diào)創(chuàng)新。

長期關(guān)注“雙創(chuàng)”生態(tài)的盛景研究院院長、盛景嘉成母基金創(chuàng)始合伙人彭志強對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，打造“雙創(chuàng)”升級版，就是要全方位推進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。首先，不論是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)范圍，還是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體以及領(lǐng)域，都將向更大范圍發(fā)展。其次，要從“大水漫灌”式的粗放扶持轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程“精準滴灌”式推進，變要素驅(qū)動為創(chuàng)新驅(qū)動，做到前、中、后端同時發(fā)力，提升創(chuàng)新內(nèi)涵。第三，是要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以全球化的視角聚集全要素資源，推動“雙創(chuàng)”向更深程度發(fā)展[6]。

三、廣東省及粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地9市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)法治建設(shè)現(xiàn)狀

粵港澳大灣區(qū)指由廣東省的廣州、中山、佛山、深圳、珠海、東莞、肇慶、江門、惠州9個城市，以及香港和澳門兩個特別行政區(qū)構(gòu)成的城市群，是繼美國舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)和日本東京灣區(qū)之后世界第四大灣區(qū)。課題組選擇了粵港澳大灣區(qū)的內(nèi)地9市“雙創(chuàng)”的法治狀況進行研究，主要以2016—2018年廣東省人民政府及其所屬部門和粵港澳大灣區(qū)的內(nèi)地9市人民政府出臺的政策文件為對象。粵港澳大灣區(qū)涉及三個法域，即內(nèi)地的社會主義法域、香港的普通法法域和澳門的大陸法法域。不同的法域?qū)Ψㄖ蔚墓δ芎鸵饬x的理解是不同的，它們對于“創(chuàng)新”的理解主要是個人和企業(yè)領(lǐng)域事務(wù)。雖政府也會推動創(chuàng)新，如香港雖然早在2015年就成立了香港創(chuàng)新及科技局，但出于公平起見，法治一般不干涉?zhèn)€人與企業(yè)的事務(wù)，而內(nèi)地的社會主義法治會突出強調(diào)政策在創(chuàng)新中的作用與功能，分析政府的相關(guān)政策才有意義。

課題組從廣東省政府官網(wǎng)和粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地9市的政府官網(wǎng)上搜索到2016年至今的與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)相關(guān)的政策文件共計129份，其中廣東省人民政府及其下屬部門文件共計69份，各市出臺的文件共計60份，對照國務(wù)院雙創(chuàng)升級的《意見》所提出的要求，對粵港澳大灣區(qū)“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”的現(xiàn)狀進行分析。

其中廣東省人民政府及其下屬部門有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策扶持、科技支撐能力提升、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展高地和平臺服務(wù)建設(shè)，以及資金支持這四個方面的文件最多，分別為16份、12份、10份和8份，占比分別為23.19%、17.39%、14.49%和11.59%。各市文件亦有相似狀況?？傮w上廣東省及各市在產(chǎn)業(yè)政策扶持、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展高地和科技支持能力三個方面投入了較大的精力，也是大灣區(qū)“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”建設(shè)最好的方面（見圖1、圖2）。

（一）持續(xù)致力于簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革

推動“雙創(chuàng)”升級發(fā)展，政府不能缺位，更不能越位。從2016年到2018年，廣東省人民政府及大灣區(qū)內(nèi)地9市人民政府一直致力于推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，不斷釋放社會活力與創(chuàng)造力，打造廣東省“小政府，大社會”的格局。幾乎每年，廣東省人民政府都會出臺關(guān)于縮減不必要的辦事程序，減少審批事項，放寬市場準入，優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境的政策文件，以利企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。2017年1月，廣東省人民政府辦公廳出臺《廣東省推進“證照分離”改革總體方案》，在總結(jié)廣東省自貿(mào)區(qū)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，在全省范圍內(nèi)推廣“證照分離”改革，以營造法治化、便利化、國際化的營商環(huán)境。2017年7月出臺《廣東省全面推行“雙隨機一公開”監(jiān)管工作實施方案》，對政府執(zhí)法檢查的行政行為做出了嚴格的規(guī)范，規(guī)定隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員，對執(zhí)法檢查結(jié)果及時公開，減少行政執(zhí)法行為對市場正?；顒拥母蓴_，打造寬松創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

2018年10月，廣東省人民政府出臺《廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018—2020年）》（以下簡稱《總體規(guī)劃》）和《廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018—2020年）實施方案》（以下簡稱《實施方案》）兩個文件?！皵?shù)字政府”是“數(shù)字中國”戰(zhàn)略的重要組成部分，同時也是廣東省推動社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和再創(chuàng)營商環(huán)境新優(yōu)勢的重要抓手和重要引擎參見廣東省人民政府《廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018—2020年）》，http：//www.gd.gov.cn/gkmlpt/content/0/162/post_162020.?html.??！皵?shù)字政府”的建設(shè)對粵港澳大灣區(qū)“雙創(chuàng)”事業(yè)的生機與發(fā)展起著極大的推動作用。 從這兩個文件中都能清晰地感受到廣東省政府在優(yōu)化政府服務(wù)、釋放民間“雙創(chuàng)”活力方面著力的痕跡。《總體規(guī)劃》將進一步優(yōu)化營商環(huán)境、便利企業(yè)和群眾辦事、激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府作為規(guī)劃的總目標。而《實施方案》將優(yōu)化營商環(huán)境作為政策聚焦的第二大方面，提出要進一步推進“多證合一”備案信息申報系統(tǒng)和“開辦企業(yè)一窗受理”系統(tǒng)應(yīng)用的建設(shè);規(guī)范服務(wù)中介管理，優(yōu)化人才管理與服務(wù)，尤其是要加強人才服務(wù)事項的梳理，盡量縮減辦事流程;建設(shè)廣東省人才工作綜合管理平臺，推動“珠江人才計劃”“廣東揚帆計劃”“廣東特支計劃”等重大人才工程項目納入平臺統(tǒng)一辦理，實現(xiàn)在線申報、受理、審批等。

深圳市政府率先一步，出臺了《深圳市政務(wù)電子證照管理暫行辦法》，以支撐深圳市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革，提高政府的行政效率。此舉極大地降低了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成本，優(yōu)化了深圳市的“雙創(chuàng)”環(huán)境。

（二）通過政策大力扶持新興產(chǎn)業(yè)、力促產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級

推動“雙創(chuàng)”升級發(fā)展需要落實創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，需要調(diào)整過去落后的經(jīng)濟發(fā)展方式和不合理的產(chǎn)業(yè)體系。這就要求各級政府一方面要推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，另一方面要加快扶持新興產(chǎn)業(yè)。

在推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方面，廣東省政府將重點聚焦在深化制造業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展、降低制造業(yè)企業(yè)成本兩個方面。2016年的廣東省政府文件《關(guān)于深化制造業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展的實施意見》將全面增強全省制造企業(yè)互聯(lián)網(wǎng)“雙創(chuàng)”活力，發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)制造新模式作為主要目標;2018年的《廣東省降低制造業(yè)企業(yè)成本支持實體經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施（修訂版）》則在降低制造業(yè)企業(yè)用地、用電、融資、運輸、社會保險等成本和稅收負擔方面做出了部署，并在力求為企業(yè)減負的同時，培育制造業(yè)新興支柱產(chǎn)業(yè)，支持企業(yè)開展技術(shù)改造，提升傳統(tǒng)制造業(yè)的創(chuàng)新能力和科技水平。

在扶持新興產(chǎn)業(yè)方面，粵港澳大灣區(qū)各級政府也是不遺余力。2017年的《廣東省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》對廣東省總體創(chuàng)新能力的提升給出了硬性指標，即到2020年，全省產(chǎn)業(yè)技術(shù)自給率要達到75%，高技術(shù)制造業(yè)研發(fā)人員占比達到10%，每萬人發(fā)明專利擁有量超過20件[8]。隨后，一些相關(guān)新興行業(yè)的政策文件也紛紛出臺。2018年6月頒布的《廣東省人民政府關(guān)于加快新能源汽車產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的意見》提出了要強化研發(fā)創(chuàng)新能力建設(shè)，包括加強關(guān)鍵核心技術(shù)的研發(fā)、打造產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新平臺、組建產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟等措施;2018年8月頒布的《廣東省推進電子商務(wù)與快遞物流協(xié)同發(fā)展實施方案》，聚焦電子商務(wù)和快遞物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，文件中要求加強大數(shù)據(jù)、云計算、機器人等先進技術(shù)和智能裝備在電子商務(wù)與快遞物流領(lǐng)域的應(yīng)用，從而提升電商和快遞業(yè)的智能化水平;2018年9月，與人工智能相關(guān)的《廣東省新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》出臺，文件中提出要充分利用中山大學(xué)多媒體實驗室和人機互聯(lián)實驗室、華南理工大學(xué)廣州市腦機交互關(guān)鍵技術(shù)及應(yīng)用重點實驗室等一批高?；A(chǔ)科研平臺，提升粵港澳大灣區(qū)在人工智能方面的科研創(chuàng)新能力。

（三）努力打造科技創(chuàng)新策源地、營建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)聚居區(qū)

“雙創(chuàng)”升級要求推動建設(shè)一批創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高地，以點帶面，支持符合條件的地區(qū)打造不同類型的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體。改革開放伊始，廣東先行一步，深圳、珠海兩個經(jīng)濟特區(qū)在中央給予充分權(quán)限的政策支持下，利用自身優(yōu)勢迅速發(fā)展起來，并為全國其他地區(qū)改革開放的開展提供了模板和經(jīng)驗。這種中央給予充分權(quán)限，下放權(quán)力，有條件的地方搞試點的做法如今在更為廣泛的領(lǐng)域與地域中被應(yīng)用起來。廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)、珠三角國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、廣州市綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)以及中國（廣州）、中國（深圳）跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)等一批權(quán)限不一、側(cè)重點不同的試驗區(qū)逐步建立起來了，而這些試驗區(qū)都是孵化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新成果的“溫室”，是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的高地。

廣東省自貿(mào)區(qū)2014年由國務(wù)院決定設(shè)立，包括廣州南沙、深圳蛇口、珠海橫琴三個片區(qū)。2018年，在國務(wù)院進一步賦予廣東自貿(mào)區(qū)更大權(quán)限的背景下，由廣東省政府辦公廳印發(fā)《深化中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新實施意見》，及時落實國家有關(guān)部門對廣東自貿(mào)區(qū)建設(shè)的特別優(yōu)惠措施。未來廣東自貿(mào)區(qū)將在數(shù)字化政府建設(shè)、粵港澳合作、便利企業(yè)投資、知識產(chǎn)權(quán)保護等方面持續(xù)發(fā)力，為“雙創(chuàng)”升級保駕護航。

珠三角國家自主創(chuàng)新示范區(qū)于2015年9月29日正式獲得國務(wù)院批復(fù)同意，覆蓋了廣州、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶8個市，連同2014年獲批的深圳市國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，廣東省已形成1+1+7的自主創(chuàng)新示范區(qū)城市分工格局。2016年出臺的《珠三角國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)實施方案（2016—2020年）》對整個珠三角地區(qū)進行了明確的定位，即要將其打造為廣東省創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的核心區(qū)和國際一流的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心，文件中還詳細給出了廣州、深圳、珠海等9個城市在建設(shè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)中的分工與定位。

廣州市綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)（簡稱試驗區(qū)）是在2018年由國務(wù)院決定，根據(jù)中國人民銀行等七部門聯(lián)合發(fā)布的《廣東省廣州市建設(shè)綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)總體方案》而設(shè)立的，是廣州市首個經(jīng)國務(wù)院批準建設(shè)的金融專項試驗區(qū)，也是整個華南地區(qū)唯一的綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)。試驗區(qū)將在培育發(fā)展綠色金融組織體系、創(chuàng)新發(fā)展綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)、拓寬綠色產(chǎn)業(yè)融資渠道等方面進行探索。

中國（廣州）、中國（深圳）跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)（統(tǒng)稱綜合試驗區(qū)）是國務(wù)院為深化改革、擴大開放，加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制做出的重大戰(zhàn)略部署，對促進大灣區(qū)跨境電子商務(wù)健康發(fā)展，支持外貿(mào)優(yōu)進優(yōu)出、升級發(fā)展具有重要意義。2016年的廣東省政府文件《中國（廣州）、中國（深圳）跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)實施方案》對電子商務(wù)區(qū)的建設(shè)做出了詳細的計劃。

（四）鼓勵科技創(chuàng)造，以提升科技創(chuàng)新支撐能力

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，粵港澳大灣區(qū)各級政府在提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的科技支撐能力方面不遺余力。2000年，廣東省人民政府通過了《廣東省科學(xué)技術(shù)獎勵辦法》，獎勵和表彰在推動全省科技創(chuàng)新事業(yè)中有突出貢獻的個人與組織，以期調(diào)動廣大科技工作者的積極性和創(chuàng)造性;2014年《廣東省專利獎勵辦法》經(jīng)廣東省人民政府常務(wù)會議通過后，于當年10月1日實施，該辦法對獎項的評審、獎勵和管理都進行了細致的規(guī)定。此后每年廣東省人民政府都會發(fā)布這兩個獎項的獲獎名單。通過設(shè)置省級獎項的方式來鼓勵發(fā)明創(chuàng)造，增強人們對知識產(chǎn)權(quán)保護和運用的意識，以此提升全省的自主創(chuàng)新能力。這是廣東省在鼓勵全民參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面的一大特色與亮點。

除了鼓勵科技創(chuàng)新外，省政府在產(chǎn)教結(jié)合、科技成果轉(zhuǎn)化、拓展眾創(chuàng)空間等方面也做出了巨大的努力。一系列文件覆蓋了一項技術(shù)發(fā)明從實驗室走向工廠，再到市場的全過程，極大地提升了廣東省的科技創(chuàng)新支撐能力。

在產(chǎn)教融合方面，2018年出臺的《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的實施意見》對在廣東省如何推進產(chǎn)教融合進行了詳細的部署，內(nèi)容涉及學(xué)科專業(yè)與產(chǎn)業(yè)需求精準對接、產(chǎn)教協(xié)同育人、師資隊伍建設(shè)、招生考試配套改革等方面。實現(xiàn)促進教育鏈、人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的有機銜接，為“雙創(chuàng)”升級注入強勁動力。

在科技成果轉(zhuǎn)化方面，為貫徹落實《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》，以及國務(wù)院有關(guān)科技成果轉(zhuǎn)化的一系列實施意見和方案，廣東省政府辦公廳于2016年印發(fā)了《關(guān)于進一步促進科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的實施意見》。這使科研院所的科研成果變成市場上的科技產(chǎn)品，進而轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的生產(chǎn)力。在加強科技成果信息交流與分享、推進科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化平臺建設(shè)、市場化服務(wù)建設(shè)、人才隊伍建設(shè)等各方面做出了努力，此外，還專門將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化平臺的建設(shè)列為專章，足可見省政府對該事業(yè)的重視程度之深。

在眾創(chuàng)空間建設(shè)方面，2016年廣東省辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快眾創(chuàng)空間發(fā)展服務(wù)實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的實施意見》。眾創(chuàng)空間是創(chuàng)新事業(yè)邁入2.0時代的產(chǎn)物，這個概念的提出改變了過去科研機構(gòu)閉門造車的局面，促使科研創(chuàng)新事業(yè)面向市場，面向大眾。廣東省政府將眾創(chuàng)空間建設(shè)同傳統(tǒng)制造業(yè)升級轉(zhuǎn)型相結(jié)合，將目標設(shè)定為：到2020年形成一批有效滿足大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)需求、具有較強專業(yè)化服務(wù)能力的眾創(chuàng)空間，全省眾創(chuàng)空間數(shù)量超過300家[9]。

四、廣東省及粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地9市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)法治建設(shè)存在的問題

在“雙創(chuàng)1.0”時代，廣東省各級政府已經(jīng)取得了卓越的成效。然而，在2018年國務(wù)院開啟“雙創(chuàng)2.0”時代之后，廣東省及大灣區(qū)內(nèi)地9市如何繼續(xù)跟進響應(yīng)成為一道難題。課題組在搜尋到2016—2018年廣東省政府及9個市政府出臺的涉及創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)方面的政策性文件的基礎(chǔ)上，對照國務(wù)院的《升級意見》進行詳細的比較：首先通過橫向觀察發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的“雙創(chuàng)”政策文件的覆蓋人群過窄，對非科研人員的扶持力度不足;其次通過縱向觀察發(fā)現(xiàn)，市級政策文件未能形成完整的配套體系，未能凸顯地域特點;最后在對現(xiàn)有文件進行分類統(tǒng)計的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有政策文件中涉及資金和知識產(chǎn)權(quán)保護的文件不多，分別為14份（其中省級8份、市級6份）和10份（其中省級6份、市級4份），可見大灣區(qū)“雙創(chuàng)”事業(yè)建設(shè)還存在著不足。

（一）對農(nóng)民工、退役軍人、歸國與外籍人才等群體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策扶持力度不夠

持續(xù)推進創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)能力升級是推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)升級的工作重點之一。以創(chuàng)業(yè)推動就業(yè)，不僅要鼓勵和支持更多的科研人員積極投身科技創(chuàng)業(yè)，強化在校大學(xué)生的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育培訓(xùn)，而且也要將關(guān)注的焦點投到返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工、退役軍人、歸國和外籍人才這些群體上參見2018年9月12日，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打造“雙創(chuàng)”升級版的意見》。。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)不只是知識分子和大學(xué)生的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，更是社會大眾的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。想要做到“雙創(chuàng)”升級，就必須通過政策支持，動員和鼓勵更多的社會群體參與其中。尤其是對于返鄉(xiāng)農(nóng)民工和退役軍人，他們參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)更需要特殊政策予以照顧。此外，廣東省毗鄰港澳地區(qū)，臨近東南亞，擁有地理位置的優(yōu)勢和人文歷史的優(yōu)勢，能夠成為吸引港澳居民和東南亞華人華僑來內(nèi)地參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的基地。在《升級意見》中明確提出了“制定完善香港、澳門居民在內(nèi)地發(fā)展便利性政策措施，鼓勵支持港澳青年在內(nèi)地創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”“積極引導(dǎo)僑資僑智參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，支持建設(shè)華僑華人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地和華僑大數(shù)據(jù)中心”。但在最近三年的省級和市級的政策性文件中鮮有此類文件。2016年廣東省人民政府曾發(fā)文件《關(guān)于進一步支持異地務(wù)工人員等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的通知》，可惜此后未能繼續(xù)跟進，關(guān)于鼓勵其他社會群體參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的文件更是少之又少。廣東省豐富的人才資源未能得到充分的挖掘利用。

（二）部分城市政策性文件未能凸顯地域特殊性

粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)需要9市、兩區(qū)的共同參與、共同努力。優(yōu)化灣區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，不僅需要國家統(tǒng)一規(guī)劃和省級政府的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，還需要9市根據(jù)本市的具體情況，以及其在大灣區(qū)中的自我定位來制定配套政策，從而形成國家-省-市三級，全方位、立體化的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系，使得各市都能參與到大灣區(qū)建設(shè)中來。9市經(jīng)濟水平不一，社會狀況不同，在大灣區(qū)所處的地理位置也各異，這使得其在大灣區(qū)建設(shè)中所做出的自我定位也要有差異，反映在各市的政策性文件中：有些市對自身在大灣區(qū)建設(shè)中所處的位置和所能發(fā)揮的作用很明晰，往往能結(jié)合本地的現(xiàn)實狀況對省級文件做出響應(yīng)，如廣州、深圳、東莞，其政策具有很強的區(qū)別性;而其他市則由于其在大灣區(qū)建設(shè)中的定位較為模糊，其政策往往呈現(xiàn)出一種僅僅是國家級和省級政策文件的“翻版”的現(xiàn)象，如《××市智能制造2025規(guī)劃（2016—2025年）》《××創(chuàng)造2025》《××市“互聯(lián)網(wǎng)+”行動實施方案（2016—2020年）》等文件并未能反映出本地的地域特點。這就使得這些市未能實質(zhì)性地參與到大灣區(qū)建設(shè)中來，使“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的國家政策在這些市所能夠產(chǎn)生的效果大打折扣。

（三）對知識產(chǎn)權(quán)的保護力度不夠

對知識產(chǎn)權(quán)的充分保護是推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展升級的重要保障之一。最近三年來，廣東省關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)保護的政策性文件并不多。廣東省人民政府發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)廣東省建設(shè)引領(lǐng)型知識產(chǎn)權(quán)強省試點省實施方案的通知》和省辦公廳發(fā)布的《關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的若干意見》，這兩個省級文件對全省加強知識產(chǎn)權(quán)保護工作做出了綱領(lǐng)性的規(guī)定，除此之外，配套的具有針對性的文件則比較少，廣東省知識產(chǎn)權(quán)局在2017年發(fā)布的《廣東省重大經(jīng)濟和科技活動知識產(chǎn)權(quán)審查評議暫行辦法》是其中之一，但僅有知識產(chǎn)權(quán)審查評議的辦法并不能覆蓋知識產(chǎn)權(quán)保護的各個方面。當前，廣東省在“智能制造2025”“新能源汽車”“人工智能”“互聯(lián)網(wǎng)+”等方面緊跟國家步伐，已經(jīng)出臺了一大批政策鼓勵企業(yè)科技創(chuàng)新、支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但同時，在涉及知識產(chǎn)權(quán)從獲取、保護到糾紛解決等各個環(huán)節(jié)的政策則稍顯薄弱，企業(yè)與消費者的產(chǎn)權(quán)保護意識也普遍不高。一方面是企業(yè)及院校的科研人員在努力創(chuàng)造新的科技成果，另一方面是創(chuàng)造出的科技成果由于缺乏相關(guān)的產(chǎn)權(quán)保護而被濫用，這種“一半是海水一半是火焰”的局面將嚴重損害科技創(chuàng)新人員的積極性，是不利于企業(yè)的長遠發(fā)展的，最終很可能成為扼住企業(yè)發(fā)展咽喉的瓶頸。

（四）對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的資金支持缺乏可操作性

進一步完善金融服務(wù)是促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。資金是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的首要資源要素，沒有資金支持，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)無從談起。我國的正規(guī)金融市場一向?qū)χ行∑髽I(yè)和創(chuàng)業(yè)個人支持不夠，在過去，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者多在民間金融市場上通過地域和血緣的渠道來尋求資金支持。但由于民間資本市場本身具有的不規(guī)范、高風(fēng)險的特性，在國務(wù)院提出“雙創(chuàng)”升級的目標后，顯然也無法支持眾多創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者[10]。這就要求政府在引導(dǎo)金融機構(gòu)支持“雙創(chuàng)”，發(fā)揮創(chuàng)業(yè)投資支持作用，為“雙創(chuàng)”拓寬融資渠道等方面加大力度。廣東省人民政府2016年出臺了金融支持“雙創(chuàng)”的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于金融服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的若干意見》，2018年又出臺了積極利用外資的措施文件《關(guān)于印發(fā)廣東省進一步擴大對外開放積極利用外資若干政策措施（修訂版）的通知》，但仍存在諸多不足之處。例如，政府對金融市場建設(shè)的重視程度不夠，對由政府設(shè)立的各類投資引導(dǎo)基金的管理不完善，關(guān)于鼓勵商業(yè)銀行支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策過于粗線條，缺乏可操作性等。這些問題將持續(xù)制約粵港澳大灣區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)水平的提升。

五、粵港澳大灣區(qū)實現(xiàn)“雙創(chuàng)”法治環(huán)境升級的幾點建議

創(chuàng)新是發(fā)展的第一動力，是推動一個國家、一個民族向前發(fā)展的重要力量。一個地區(qū)的創(chuàng)新能力是衡量這個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平重要指標，專利數(shù)量則是考察一個地區(qū)創(chuàng)新能力的重要指標，而專利數(shù)量中又以發(fā)明專利數(shù)量和PCTPCT是《專利合作條約》（Patent Cooperation Treaty）的英文縮寫，是有關(guān)專利的國際條約。根據(jù)PCT的規(guī)定，專利申請人可以通過PCT途徑遞交國際專利申請，向多個國家申請專利。 專利數(shù)量為主。近五年數(shù)據(jù)顯示，粵港澳大灣區(qū)的PCT專利總量處于上升趨勢。2017年，粵港澳大灣區(qū)PCT專利總量達到2.14萬件，東京灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)分別為2.86萬件、0.72萬件、0.8萬件，粵港澳大灣區(qū)總量在四大灣區(qū)中排名第二。在增速上，2014年到2017年粵港澳大灣區(qū)PCT專利增長速度均大于其他三大灣區(qū)，2017年粵港澳大灣區(qū)的增長率為31.95%，東京灣區(qū)為0.13%，舊金山灣區(qū)為5.01%，紐約灣區(qū)為-3.11%，粵港澳大灣區(qū)在PCT專利上發(fā)展趨勢良好數(shù)據(jù)源自廣州日報數(shù)據(jù)和數(shù)字化研究院（GDI智庫）于2018年9月21日發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展報告（2018）》。 。

“構(gòu)建科技、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心和先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地”是寫入《深化粵港澳合作?推進大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》的灣區(qū)發(fā)展目標，是三地共同努力的方向，這無疑要求廣東省以及各市在貫徹中央關(guān)于推進“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的戰(zhàn)略時要下一番苦功夫。

（一）加強區(qū)域政策協(xié)調(diào)性，打造大灣區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系

粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)需要各市的共同努力和協(xié)同配合，各自發(fā)揮自身優(yōu)勢?！盀樯钊雽嵤﹦?chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，把‘雙創(chuàng)’推向更大范圍、更高層次、更深程度，光靠眾創(chuàng)空間、‘雙創(chuàng)’基地還不夠，更重要的是環(huán)境，要統(tǒng)籌各種支持政策進一步營造融合、協(xié)同、共享的‘雙創(chuàng)’生態(tài)環(huán)境”“總理所言的‘雙創(chuàng)’‘生態(tài)環(huán)境’，其內(nèi)涵就是要超越一處處單獨的空間、基地，或者一項項單獨的文件、措施，從而在全社會養(yǎng)成一種激發(fā)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力、呵護創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新熱情的群體氛圍”?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)地9市擁有著完備的產(chǎn)業(yè)體系，雄厚的制造業(yè)基礎(chǔ)，且近些年正在向先進制造業(yè)發(fā)展，產(chǎn)品科技含量逐步提高。此外，廣州、深圳、珠海等市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，內(nèi)地9市逐漸形成了以先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的雙核驅(qū)動發(fā)展模式。而9市中，各市又有各自的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，如廣州的服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)、交通運輸倉儲與郵政，深圳的文化創(chuàng)意、高新技術(shù)、節(jié)能環(huán)保，東莞的具有國際性的加工制造業(yè)等。在這種情況下，想要進一步激發(fā)地方的創(chuàng)造活力，必須要求創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策因地制宜，根據(jù)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢來找準發(fā)展方向。在各市制定政策時，必須意識到彼此相互分工配合的重要性，避免同質(zhì)化發(fā)展和無序競爭，讓內(nèi)地9市的“雙創(chuàng)”政策同省級政策一起形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的體系?！肮矙C構(gòu)提供的公共服務(wù)，其中核心的便是制度和政策的供給。相比于眾創(chuàng)空間和‘雙創(chuàng)’基地這樣的‘硬件’，綜合成體系的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新政策構(gòu)成‘軟件’，更能在營造環(huán)境方面發(fā)揮作用?！p創(chuàng)’需要一個良好的生態(tài)環(huán)境，這和此前李克強總理一再強調(diào)的市場需要一個便利化的營商環(huán)境，有異曲同工之妙”參見《首提雙創(chuàng)“生態(tài)環(huán)境”，總理深意何在》，第一財經(jīng)[2017-07-15]https：//www.yicai.com/news/5316513.html. 。廣州、深圳、珠海等核心地市應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)有優(yōu)勢，先行一步，搶占創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高地;中山、佛山、東莞等鄰近核心城市的市應(yīng)當做好配套措施，努力成為粵港澳核心區(qū)域的堅實后盾;而江門、肇慶、惠州等外圍城市也要參與進來，利用自身身處大灣區(qū)核心區(qū)和粵東、粵北、粵西等廣東省欠發(fā)達地區(qū)連接點的區(qū)位優(yōu)勢，做好承接核心區(qū)科技創(chuàng)新成果的準備，使大灣區(qū)對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)升級的帶動作用能夠輻射到更遠的區(qū)域。“良好的制度安排會減少創(chuàng)新活動本身的交易成本，從而成為創(chuàng)新活動共享的‘基礎(chǔ)設(shè)施’?！盵11]

（二）深度挖掘大灣區(qū)人才資源，強化內(nèi)地與港澳的創(chuàng)新交流

粵港澳大灣區(qū)共有高等學(xué)府143所，有著豐富的人才資源。在“雙創(chuàng)1.0”時期，廣東省在鼓勵和支持科研人員投身科技創(chuàng)業(yè)和強化在校大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育培訓(xùn)方面成效顯著，科研人員與大學(xué)生已經(jīng)成為“雙創(chuàng)”主力。在“雙創(chuàng)2.0”時代，在繼續(xù)挖掘科研院所和高校人才資源的基礎(chǔ)之上，省市兩級政府要繼續(xù)擴充“雙創(chuàng)”隊伍，尤其應(yīng)將政策關(guān)注焦點放在返鄉(xiāng)農(nóng)民工、退役軍人、歸國和外籍人員身上。在過去農(nóng)民工、退役軍人一直從事低端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，始終未能真正融入創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的大潮之中，因此也一直被認為是社會的邊緣群體。當前如果能夠給予充分的政策優(yōu)惠，如打造一批農(nóng)村“雙創(chuàng)”園區(qū)和職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)，使其能獲得一定的技術(shù)和資金支持，讓他們的創(chuàng)造活力能為“雙創(chuàng)”升級服務(wù)?！啊p創(chuàng)’還可拓展社會縱向流動通道，為更多人尤其是‘草根’創(chuàng)業(yè)者提供發(fā)展平臺，使他們通過拼搏實現(xiàn)人生價值，創(chuàng)造社會財富，這有利于實現(xiàn)機會公平，推進市場繁榮。”[12]此外，廣東省人民政府還應(yīng)當制定和完善方便香港、澳門居民在內(nèi)地發(fā)展的政策措施，鼓勵和支持港澳青年在內(nèi)地創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，并且積極引導(dǎo)在粵華人華僑參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè);在深圳、珠海等地建設(shè)港澳居民和華僑華人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，加深粵港澳三地在產(chǎn)學(xué)研各個環(huán)節(jié)上的合作，建立粵港澳和華僑大數(shù)據(jù)中心，及時交流和共享科技新資訊。

（三）完善知識產(chǎn)權(quán)的保護體系，積極推動與國際規(guī)則對接

我國一直致力于完善知識產(chǎn)權(quán)保護體系，改善及優(yōu)化產(chǎn)權(quán)保護環(huán)境，以滿足國內(nèi)外需要，尤其是在當前經(jīng)濟發(fā)展方式大轉(zhuǎn)型時期?！啊p創(chuàng)’企業(yè)最寶貴的資產(chǎn)就是發(fā)明專利，世界知識產(chǎn)權(quán)組織日前發(fā)布報告稱，中國成為全球首個年發(fā)明專利申請量超過百萬的國家?！蛾P(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》對如何保護知識產(chǎn)權(quán)專門做出了嚴格規(guī)定?！盵11]這對廣東來說尤其如此，繼續(xù)強化產(chǎn)權(quán)保護無論是對粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，還是推動“雙創(chuàng)”升級都十分關(guān)鍵。因此，廣東省人民政府應(yīng)當明確自身在產(chǎn)權(quán)保護中的定位，在國家法律的授權(quán)下，更多地以政策的形式鼓勵和支持產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新。在國家知識產(chǎn)權(quán)立法相對完善的基礎(chǔ)上，將關(guān)注點放在執(zhí)法環(huán)節(jié)，聚焦在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展知識產(chǎn)權(quán)“雷霆”專項行動，進行集中檢查、集中整治，全面加強知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法維權(quán)工作力度。此外，在我國經(jīng)濟不斷“走出去”的背景下，粵港澳大灣區(qū)作為21世紀海上絲綢之路的支點，對外經(jīng)濟交往更加頻繁，對知識產(chǎn)權(quán)保護體系提出了更嚴格的要求。廣東省在完善產(chǎn)權(quán)保護體系時要始終聚焦國際標準，尤其要瞄準發(fā)達國家的產(chǎn)權(quán)保護體系。眾所周知，美國的舊金山灣區(qū)一直是全世界的科技創(chuàng)新高地，擁有著完備的知識產(chǎn)權(quán)保護體系為其發(fā)展保駕護航?；浉郯拇鬄硡^(qū)要想成為世界級灣區(qū)，就必須加強與其他國家政府、地區(qū)政府以及國際組織的合作，積極參與國際知識產(chǎn)權(quán)保護合作，并在國際知識產(chǎn)權(quán)保護體系中爭取話語權(quán)，傳遞出我國要建設(shè)知識產(chǎn)權(quán)大國的決心。

（四）優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)金融服務(wù)，為“雙創(chuàng)”升級持久充能

推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，離不開完善的金融服務(wù)。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是一項“三高”的行業(yè)——高風(fēng)險、高回報、高成長，“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)2.0”必然要求“金融服務(wù)2.0”?！敖鹑跈C構(gòu)有效服務(wù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)融資需求，充分發(fā)揮創(chuàng)業(yè)投資支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)作用，拓寬創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)直接融資渠道，完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)差異化金融支持政策，進一步完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)金融服務(wù)?！眳⒁?018年9月12日，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打造“雙創(chuàng)”升級版的意見》。

首先，廣東省政府必須引導(dǎo)各類金融機構(gòu)都能有效地服務(wù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)融資需求，支持商業(yè)銀行提供具有針對性的金融產(chǎn)品和差異化的服務(wù)，鼓勵城鎮(zhèn)銀行服務(wù)于本地創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目的開展，落實大中型銀行設(shè)立科技信貸專營事業(yè)部以提升辨識能力，更好地為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)。

其次，要充分發(fā)揮創(chuàng)業(yè)投資對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支持作用，發(fā)揮國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、國家中小企業(yè)發(fā)展基金等引導(dǎo)基金的作用，打造科技成果轉(zhuǎn)化貸款風(fēng)險補償試點等;“要鼓勵創(chuàng)投、風(fēng)投基金為‘雙創(chuàng)’加油助力”[11]。

再次，要注重創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)直接融資渠道的拓展，支持發(fā)展?jié)摿玫形从膭?chuàng)新型企業(yè)上市或在新三板、區(qū)域性股權(quán)市場掛牌，推動科技型中小企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)債融資，穩(wěn)步擴大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)債的試點規(guī)模，支持符合條件的企業(yè)運用“雙創(chuàng)”專項債務(wù)融資工具。

最后，要完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)差異化金融支持政策，實施戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點項目信息合作機制，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供更具針對性和適應(yīng)性的金融產(chǎn)品和服務(wù)。

六、結(jié)?語

“雙創(chuàng)”是國家的一項重要的戰(zhàn)略，各個地方都應(yīng)當積極響應(yīng)，通過相應(yīng)的政策，尤其是立法措施來保證這個戰(zhàn)略的推進實現(xiàn)。對于大灣區(qū)建設(shè)，“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略更具有重要的意義。粵港澳大灣區(qū)建設(shè)已經(jīng)成為一項國家戰(zhàn)略，它的意義不僅僅在于經(jīng)濟和社會的發(fā)展本身，更在于“一國兩制”方針的實現(xiàn)，要通過大灣區(qū)的建設(shè)使香港、澳門更多地融入國家。黨的十九大報告中明確指出：“香港、澳門發(fā)展同內(nèi)地發(fā)展緊密相連。要支持香港、澳門融入國家發(fā)展大局，以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、粵港澳合作、泛珠三角區(qū)域合作等為重點，全面推進內(nèi)地同香港、澳門互利合作，制定完善便利香港、澳門居民在內(nèi)地發(fā)展的政策措施?！盵13]習(xí)近平總書記在廣東省視察時強調(diào)，大灣區(qū)建設(shè)不能僅僅算經(jīng)濟賬，而要著眼于政治眼光，這就把大灣區(qū)建設(shè)的意義定位到一個更高的層次。為實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)與國務(wù)院“雙創(chuàng)2.0”的對接，廣東省各級政府必須聚焦行政立法工作，以政策性文件為主，打造大灣區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)法治體系，使大灣區(qū)經(jīng)濟能夠完成向創(chuàng)新驅(qū)動的增長方式的轉(zhuǎn)型，讓中國也能擁有自己的世界級灣區(qū)。

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Study on the Problems and Contermeasures of Legal Construction of Promoting Mass Entrepreneurship and Innovation in Guangdong?Hong Kong?Macao Greater Bay Area

XIA Zheng?lin

（School of Law， South China University of Technology， Guangzhou 510006， Guangdong， China）

Abstract： According to the indicators set in the upgraded version of the State Councils opinion on promoting mass entrepreneurship and innovation， Guangdong?Hong Kong?Macao Greater Bay Area has made tremendous progress in persistent efforts to simplify government and decentralize power， combine decentralization with regulation， optimize service reform， vigorously support emerging industries through policies， promote industrial upgrading， strive to create the source of scientific and technological innovation， build innovation and entrepreneurship communities， encourage scientific and technological creation， and enhance the supporting capacity of scientific and technological innovation.Next， in promoting mass entrepreneurship and innovation， The Greater Bay Area should strengthen the coordination of regional policies， build a policy system of innovation and entrepreneurship in the Greater Bay Area， deeply tap talent resources in the Greater Bay Area，strengthen innovation exchanges between Mainland China and Hong Kong and Macao，improve the protection system of intellectual property rights， actively promote docking with international rules， and optimize financial services， upgrade lasting energy for mass entrepreneurship and innovation.

Key words： Guangdong?Hong Kong?Macao Greater Bay Area; mass entrepreneurship and innovation; rule of law environment