郭 殊 夏秋艷

內(nèi)容提要:行政規(guī)劃是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要途徑。政府的行政規(guī)劃?rùn)?quán)力如何受到控制一直是一項(xiàng)難題。從社會(huì)系統(tǒng)論的視角，規(guī)劃是政治系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)這兩個(gè)功能分化的社會(huì)子系統(tǒng)之間的運(yùn)作耦合，將規(guī)劃納入行政法規(guī)制對(duì)象的范圍，是由運(yùn)作耦合向結(jié)構(gòu)耦合的轉(zhuǎn)變。我國(guó)內(nèi)地新修訂的《行政訴訟法》未直接將行政規(guī)劃納入受案范圍，公眾參與程度不高、缺乏具體的行政規(guī)劃程序等問(wèn)題是目前行政規(guī)劃法治化的重要阻礙。我國(guó)香港特區(qū)灣仔填海案和中環(huán)填海案兩起海港規(guī)劃案，體現(xiàn)了香港特區(qū)法律體系對(duì)于行政規(guī)劃嚴(yán)格的程序規(guī)制和公正的司法監(jiān)督?？梢越梃b我國(guó)香港特區(qū)對(duì)行政規(guī)劃的法律規(guī)制，從行政程序和司法監(jiān)督兩個(gè)方面完善內(nèi)地行政規(guī)劃的法律規(guī)制。

現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府進(jìn)行著大量的規(guī)劃。行政規(guī)劃本質(zhì)上是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要途徑。從社會(huì)系統(tǒng)理論的角度看，規(guī)劃是政治系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間的一種耦合。在規(guī)劃過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的平衡是一大難題，規(guī)劃相互之間也難免發(fā)生沖突(1)參見(jiàn)王貴松：《調(diào)整規(guī)劃沖突的行政法理》，載《清華法學(xué)》2012年第5期?；蛘吒?jìng)合。(2)參見(jiàn)王青斌：《行政規(guī)劃法治化研究》，人民出版社2010年版，第154-155頁(yè)。政府掌握著專業(yè)知識(shí)，對(duì)于如何做好這一平衡，有著相對(duì)優(yōu)勢(shì)，政府進(jìn)行規(guī)劃的裁量權(quán)一般都能得到尊重。然而，規(guī)劃中的行政裁量權(quán)也有可能被濫用，必須受到一定的制約。我國(guó)香港特區(qū)形成了較為完備的行政規(guī)劃法律制度，對(duì)于行政規(guī)劃的裁量及其引發(fā)的司法審查值得關(guān)注。我國(guó)內(nèi)地的行政訴訟法并未直接將行政規(guī)劃納入受案范圍，相對(duì)人尚無(wú)法直接對(duì)行政規(guī)劃提起行政訴訟。(3)參見(jiàn)郭慶珠：《行政規(guī)劃的司法救濟(jì)空間探討》，載《學(xué)術(shù)論壇》2008年第1期。社會(huì)公眾參與程度不高、缺乏具體的行政規(guī)劃程序等問(wèn)題也是目前行政規(guī)劃法治化的重要阻礙。本文通過(guò)考察香港特區(qū)行政規(guī)劃的法律規(guī)制，以社會(huì)系統(tǒng)論的視角，來(lái)探討如何完善我國(guó)內(nèi)地行政規(guī)劃的法律規(guī)制。

一、行政規(guī)劃：政治系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的耦合

(一)作為政治系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)耦合的行政規(guī)劃

德國(guó)著名法社會(huì)學(xué)家盧曼的社會(huì)系統(tǒng)理論，展示了一幅現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)功能分化的理論圖景，對(duì)研究行政規(guī)劃同樣具有重要的參考價(jià)值。李忠夏教授將盧曼的社會(huì)系統(tǒng)理論總結(jié)為：“盧曼為我們勾勒了一幅后現(xiàn)代世界的圖景，……社會(huì)的各個(gè)系統(tǒng)就成為各自獨(dú)立但又相互依存的整體，不是‘愷撒的歸愷撒、上帝的歸上帝’式的對(duì)立，而是相互咬合、牽制，交互影響。一方面，社會(huì)各子系統(tǒng)通過(guò)封閉運(yùn)行和自創(chuàng)生實(shí)現(xiàn)各自的社會(huì)功能；另一方面，社會(huì)子系統(tǒng)又通過(guò)與‘環(huán)境’的‘耦合’解決各自系統(tǒng)所存在的悖論。這是盧曼為現(xiàn)代社會(huì)所深描的一種多元的、動(dòng)態(tài)的、耦合的平衡結(jié)構(gòu)。”(4)李忠夏：《憲法變遷與憲法教義學(xué)》，法律出版社2018年版，第282頁(yè)。

社會(huì)的高度分化使得社會(huì)子系統(tǒng)“運(yùn)行自成一體”，形成了政治系統(tǒng)、法律系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、道德系統(tǒng)等自創(chuàng)生系統(tǒng)。盧曼主張系統(tǒng)“在運(yùn)行上是封閉的、在認(rèn)知上是開放的”。(5)〔德〕盧曼：《法社會(huì)學(xué)》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2013年版，第425-426頁(yè)。每個(gè)子系統(tǒng)都有特定的溝通媒介來(lái)確保其獨(dú)立性和自主性，并通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)二元符碼維系系統(tǒng)的一致性和自我生產(chǎn)。(6)參見(jiàn)〔德〕魯曼：《社會(huì)中的法》，李君韜譯，臺(tái)灣五南圖書公司2009年版，第67-77頁(yè)。關(guān)于盧曼對(duì)各類社會(huì)子系統(tǒng)的溝通及其媒介網(wǎng)的闡述，可參見(jiàn)高宣揚(yáng)：《魯曼社會(huì)系統(tǒng)理論與現(xiàn)代性》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第143頁(yè)。這里的“魯曼”即盧曼。政治系統(tǒng)是一個(gè)以“權(quán)力”作為溝通媒介的自治的功能子系統(tǒng)。(7)參見(jiàn)杜健榮:《盧曼法社會(huì)學(xué)理論研究——以法律與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題為中心》，法律出版社2012年版，第192頁(yè)。盧曼對(duì)政治的功能定位為“生產(chǎn)有約束力的決定”，政治系統(tǒng)兩對(duì)二元符碼分別為統(tǒng)治/被統(tǒng)治和統(tǒng)治/反對(duì)。經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的功能在于把為將來(lái)的穩(wěn)定所做的準(zhǔn)備與當(dāng)前的每一次分配結(jié)合起來(lái)。(8)參見(jiàn)〔德〕盧曼：《社會(huì)的經(jīng)濟(jì)》，余瑞先、鄭伊倩譯，人民出版社2008年版，第42-43頁(yè)。

基于上述分析，不難看出政治系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是兩個(gè)分立的、運(yùn)作封閉的自創(chuàng)生系統(tǒng)，有各自的功能、符碼和溝通媒介。而不同系統(tǒng)之間又是相互依賴的，盧曼用“耦合”的概念來(lái)描述系統(tǒng)間的聯(lián)系。結(jié)構(gòu)耦合是指不同系統(tǒng)之間通過(guò)某些特定的媒介，使得不同的功能系統(tǒng)能夠在維持自身獨(dú)立性的同時(shí)保持較為緊密的聯(lián)系。誠(chéng)如德國(guó)另一位社會(huì)系統(tǒng)論學(xué)者托依布納所言，“信息與干涉是兩個(gè)保證運(yùn)行閉合的社會(huì)系統(tǒng)保持認(rèn)知開放的機(jī)制”。(9)〔德〕貢塔·托依布納：《法律：一個(gè)自創(chuàng)生系統(tǒng)》，張騏譯，北京大學(xué)出版社2004年版，第105頁(yè)。盧曼最早借用耦合來(lái)表達(dá)系統(tǒng)與環(huán)境的互相干涉，是系統(tǒng)與其社會(huì)環(huán)境相聯(lián)系的重要機(jī)制。

行政規(guī)劃是為了實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)，廣泛行使行政權(quán)力，在行政法治下，行政主體制定、實(shí)施、修訂或廢止規(guī)劃的程序和采取的各種行為以及形成的各種信息。(10)參見(jiàn)莫于川主編:《行政規(guī)劃法治論》，法律出版社2016年版，第10頁(yè)。本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，行政規(guī)劃作為一種有約束力的決定，具有政策性的特點(diǎn)，屬于政治系統(tǒng)的產(chǎn)物。政治系統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行力圖解決其他社會(huì)子系統(tǒng)的問(wèn)題，如經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中市場(chǎng)失靈造成的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)的危機(jī)可能危及其他系統(tǒng)，如引發(fā)政治系統(tǒng)的危機(jī)，需要政治系統(tǒng)通過(guò)規(guī)劃等方式進(jìn)行調(diào)節(jié)。行政規(guī)劃作為政治系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的一種耦合，在維護(hù)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的穩(wěn)定甚至整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的穩(wěn)定方面都發(fā)揮著重要的功能。

(二)行政規(guī)劃的法治化：從規(guī)劃的運(yùn)作耦合到行政法的結(jié)構(gòu)耦合

20世紀(jì)90年代，盧曼最早采用耦合這一概念來(lái)表達(dá)系統(tǒng)之間的相互作用。他首先區(qū)分了運(yùn)作耦合(operational coupling)和結(jié)構(gòu)耦合(structural coupling)。法律系統(tǒng)與其他子系統(tǒng)之間的運(yùn)作耦合比較典型的例子如議會(huì)對(duì)法案的通過(guò)。但運(yùn)作耦合并不能成為一種在系統(tǒng)間建立有效連接機(jī)制的模式。結(jié)構(gòu)耦合能夠克服這種缺點(diǎn)，既能維持系統(tǒng)獨(dú)立性，又能建立有效連接。結(jié)構(gòu)耦合指的是不同社會(huì)功能子系統(tǒng)通過(guò)某種特定結(jié)構(gòu)的媒介，能夠在維持自身獨(dú)立性的同時(shí)保持較為緊密的聯(lián)系。(11)參見(jiàn)前引〔7〕,杜健榮書，第180-181頁(yè)。

如圖1所示，我們認(rèn)為，行政規(guī)劃是政治系統(tǒng)——特別是其中的政府或行政機(jī)關(guān)——與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間產(chǎn)生的運(yùn)作耦合。每一次行政規(guī)劃的決策，都是一項(xiàng)存續(xù)性的行政行為，對(duì)規(guī)劃對(duì)象具有拘束力。而公眾則可以通過(guò)參與，乃至合作行政，影響政治系統(tǒng)內(nèi)的政府決策，形成知識(shí)的反饋，促使決策更為合理。然而這種運(yùn)作耦合是存在缺陷的，在現(xiàn)代法治國(guó)應(yīng)將其納入法治的軌道，從而形成政治系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)耦合——行政法，特別是經(jīng)濟(jì)行政法——來(lái)承擔(dān)起這個(gè)任務(wù)(12)關(guān)于經(jīng)濟(jì)行政法的任務(wù)，參見(jiàn)王克穩(wěn)：《經(jīng)濟(jì)行政法基本論》，北京大學(xué)出版社2004年版，第18-26頁(yè)。。托依布納與盧曼觀點(diǎn)的不同之處在于，盧曼更多是堅(jiān)持一種純粹解釋性的立場(chǎng)，因此他的耦合沒(méi)有任何規(guī)制的含義；而托依布納則試圖把這種理論變得更“有用”，(13)前引〔7〕,杜健榮書，第211-212頁(yè)。他強(qiáng)調(diào)，政治干預(yù)要通過(guò)法律系統(tǒng)的中介，通過(guò)法律行為的中介。(14)參見(jiàn)〔德〕貢塔·托依布納：《憲法的碎片：全球社會(huì)憲治》，陸宇峰譯，紀(jì)海龍校，中央編譯出版社2016年版，第137頁(yè)。政府所做的規(guī)劃通過(guò)法律系統(tǒng)的中介，便使其納入了行政法治軌道。

圖1 從規(guī)劃的運(yùn)作耦合到行政法的結(jié)構(gòu)耦合示意圖

(三)我國(guó)行政規(guī)劃的法治現(xiàn)狀

作為一種行政行為，行政規(guī)劃可以分為兩個(gè)階段，行政規(guī)劃編制階段和行政規(guī)劃實(shí)施階段。在行政規(guī)劃編制階段，盡管行政規(guī)劃編制行為不對(duì)規(guī)劃對(duì)象產(chǎn)生直接的利益調(diào)整，但卻是調(diào)整行政相對(duì)人利益的前置性行政行為。(15)參見(jiàn)前引〔10〕,莫于川主編書，第207頁(yè)。《行政訴訟法》經(jīng)過(guò)2014年的修改，雖然已經(jīng)將受案范圍的“具體行政行為”修訂為“行政行為”，擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，將規(guī)章以下的抽象行政行為納入附帶審查中，但司法監(jiān)督的力度仍明顯不足。目前尚無(wú)法對(duì)行政規(guī)劃直接提起訴訟，現(xiàn)在的司法救濟(jì)仍為事后救濟(jì)。例如，在施健輝、顧大松訴南京市規(guī)劃局案中，原告認(rèn)為南京市規(guī)劃局批準(zhǔn)在頭陀嶺建設(shè)景觀臺(tái)破壞了紫金山的自然景觀，向法院提起了行政訴訟，要求撤銷紫金山景觀臺(tái)的規(guī)劃許可。江蘇省高級(jí)人民法院以原告不具有訴訟資格為由，未受理該起訴。(16)參見(jiàn)于洋：《什么是城市公共利益——基于四個(gè)城市規(guī)劃司法案例的法理言說(shuō)》，載《城市規(guī)劃》2018年第2期。原告資格的限制，使得以公共利益為由提起的行政規(guī)劃訴訟的主體受到嚴(yán)格約束，公眾參與程度無(wú)法提高。在行政規(guī)劃程序方面，也沒(méi)有具體明確的規(guī)定，為政府留出了大量的裁量空間，容易造成權(quán)力濫用或者恣意。

二、我國(guó)香港特區(qū)海港規(guī)劃案

我國(guó)香港特別行政區(qū)成立以來(lái)，在填海規(guī)劃上引發(fā)了若干紛爭(zhēng)。自1930年代以來(lái)，香港通過(guò)填海為不斷增長(zhǎng)的人口及發(fā)展提供土地，以建設(shè)房屋、交通基礎(chǔ)設(shè)施和其他設(shè)施。然而不斷填海逐漸縮小了維多利亞港(以下簡(jiǎn)稱“海港”)，使部分香港人士認(rèn)為香港政府漠視天然資源，盲目填海造地，引發(fā)一些不滿。1995年11月，香港民間性質(zhì)的保護(hù)海港協(xié)會(huì)成立。1996年，《保護(hù)海港條例》以私人草案形式提交立法局，并于1997年6月27日獲得通過(guò)。其第3條規(guī)定海港作為香港人的特別公有資產(chǎn)和天然財(cái)產(chǎn)而受到保護(hù)和保存，并為此設(shè)定一個(gè)不準(zhǔn)許進(jìn)行海港填海工程的推定，所有公職人員和公共機(jī)構(gòu)在行使任何歸屬他們的權(quán)力時(shí)，須要考慮此原則并作為指引。(17)參見(jiàn)《保護(hù)海港條例》(《香港法例》第531章)第3條。因此，這個(gè)立法本質(zhì)上是社會(huì)公眾參與以制約政府規(guī)劃裁量權(quán)的結(jié)果。

(一)海港規(guī)劃第一案：灣仔填海案

香港海港規(guī)劃第一案，即“灣仔填海案”，圍繞香港城市規(guī)劃委員會(huì)灣仔二期填海計(jì)劃的合法合理性問(wèn)題進(jìn)行了司法審查。在灣仔二期研究的第二階段，城市規(guī)劃委員會(huì)繪制了灣仔北分區(qū)計(jì)劃大綱草擬圖。在該草圖展示期內(nèi)，城市規(guī)劃委員會(huì)共收到770份有效反對(duì)意見(jiàn)，其中包括保護(hù)海港協(xié)會(huì)提出的反對(duì)意見(jiàn)。城市規(guī)劃委員會(huì)分別在2002年12月6日和2003年2月14日的會(huì)議上進(jìn)行了審議，決定只修改綜合發(fā)展區(qū)域建筑物的高度限制，拒絕其余的反對(duì)意見(jiàn)，同時(shí)決定將修改后的大綱草擬圖提交給行政長(zhǎng)官會(huì)同行政會(huì)議審批。

2003年2月，保護(hù)海港協(xié)會(huì)向香港高等法院提出司法審查申請(qǐng)并獲準(zhǔn)許。(18)參見(jiàn)Society for Protection of the Harbour Limited v.Town Planning Board(2003年7月8日)，判決書號(hào)碼：HCAL19/2003。該案的核心問(wèn)題是城市規(guī)劃委員會(huì)對(duì)《保護(hù)海港條例》第3條的解釋方式在法律上是否正確。高等法院在審查中對(duì)《保護(hù)海港條例》第3條進(jìn)行了解釋，提出“三項(xiàng)測(cè)試”，即：(1)有迫切的凌駕性的社會(huì)需要；(2)沒(méi)有可行的替代措施；(3)對(duì)海港造成的損害減至最少。基于“三項(xiàng)測(cè)試”對(duì)涉案的填海計(jì)劃進(jìn)行分析后，高等法院認(rèn)定城市規(guī)劃委員會(huì)在灣仔北區(qū)計(jì)劃大綱圖中提出的海港填海的規(guī)模不符合《保護(hù)海港條例》第3條的規(guī)定，所以判決城市規(guī)劃委員會(huì)敗訴。城市規(guī)劃委員會(huì)認(rèn)為高等法院提出的“三項(xiàng)測(cè)試”過(guò)于嚴(yán)苛，于是向香港特區(qū)終審法院提起上訴。(19)參見(jiàn)Town Planning Board v.Society for Protection of the Harbour Limited(2004年)，判決書號(hào)碼：FACV14/2003。

香港特區(qū)終審法院對(duì)《保護(hù)海港條例》重新作出詮釋，裁定將高等法院提出的三項(xiàng)測(cè)試減至一項(xiàng)，即以“有凌駕性的公眾需要”為準(zhǔn)則的單一測(cè)試。最終裁定，城市規(guī)劃委員會(huì)對(duì)《保護(hù)海港條例》所用的詮釋方式犯了法律上的錯(cuò)誤，駁回了城市規(guī)劃委員會(huì)的上訴。

為檢討灣仔填海計(jì)劃第二期，特區(qū)政府于2004年4月成立共建維港委員會(huì)，由香港大學(xué)副校長(zhǎng)兼土木工程系講座教授李焯芬擔(dān)任主席，其他委員會(huì)成員包括6名高級(jí)政府官員及23名來(lái)自專業(yè)團(tuán)體、環(huán)保組織、保護(hù)海港組織、商界等不同領(lǐng)域的非官方成員。委員會(huì)的主要工作是對(duì)現(xiàn)有維港規(guī)劃、土地用途和發(fā)展向政府提供意見(jiàn)，同時(shí)通過(guò)均衡有效的公眾參與，確保公民得以享用維港。(20)參見(jiàn)《李焯芬任共建維港委員會(huì)主席》，載https://www.news.gov.hk/isd/ebulletin/tc/category/infrastructureandlogistics/040428/html/040428tc06001.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2019年1月15日。

(二)海港規(guī)劃第二案：中環(huán)填海案

香港發(fā)生的另一起中環(huán)填海案(可稱為“第二案”)與上述的灣仔填海案類似。在高等法院對(duì)灣仔填海案作出判決后，香港還有一個(gè)填海工程在中環(huán)區(qū)進(jìn)行，即中區(qū)填海計(jì)劃第三期工程。保護(hù)海港協(xié)會(huì)認(rèn)為灣仔填海案的判決對(duì)中區(qū)填海計(jì)劃第三期工程具有約束力，遂要求香港政府停止工程，但是香港政府以停工將使香港政府面臨巨額索賠為由拒絕。保護(hù)海港協(xié)會(huì)遂于2003年9月25日向高等法院申請(qǐng)司法審查及頒發(fā)暫緩令。(21)參見(jiàn)Society for Protection of the Harbour Limited v.Chief Executive in Council(2004年)，判決書號(hào)碼：HCAL 102/2003。

2003年10月6日，香港特區(qū)高等法院就保護(hù)海港協(xié)會(huì)對(duì)中區(qū)填海計(jì)劃第三期的暫緩令申請(qǐng)作出裁決。高等法院以有關(guān)工程尚未達(dá)到不可彌補(bǔ)的程度為理由，裁決香港政府勝訴。為免爭(zhēng)議持續(xù)加劇，2003年11月28日香港政府主動(dòng)按照高等法院在灣仔填海案中提出的“三項(xiàng)測(cè)試”完成了中區(qū)填海計(jì)劃第三期工程的檢討工作，并積極約見(jiàn)相關(guān)的專業(yè)團(tuán)體與民間環(huán)保組織，以爭(zhēng)取市民的認(rèn)同與支持。此外，香港政府先后于12月1日及12月18日印發(fā)名為《我們的海港——過(guò)去、現(xiàn)在、未來(lái)》及《中區(qū)填海第三期工程面面觀》的小冊(cè)，圖文并茂地申明進(jìn)行“中區(qū)填海計(jì)劃第三期”的理由與法律依據(jù)。2004年3月9日，高等法院對(duì)保護(hù)海港協(xié)會(huì)就中區(qū)填海第三期工程提出司法審查的案件作出裁決。法院認(rèn)為，政府已經(jīng)對(duì)中環(huán)填海工程進(jìn)行過(guò)檢討，中環(huán)填海工程已經(jīng)符合灣仔填海案確認(rèn)的三項(xiàng)測(cè)試，政府提出的證據(jù)也證明它的確曾認(rèn)真考慮過(guò)這個(gè)填海工程是不是符合三項(xiàng)測(cè)試，因此高等法院認(rèn)為政府就中環(huán)填海項(xiàng)目的決定沒(méi)有越權(quán)或違法。因此，該案中保護(hù)海港協(xié)會(huì)敗訴。

三、香港特區(qū)對(duì)行政規(guī)劃的法律規(guī)制

香港特區(qū)的法治頗為完備，很好地維系了政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)、政治系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間的界分。在香港長(zhǎng)期的海港保護(hù)中，保護(hù)海港協(xié)會(huì)作為社會(huì)組織發(fā)揮了重要的公眾參與作用，向立法會(huì)提交《保護(hù)海港條例》草案，并促進(jìn)了其立法，對(duì)政府行政規(guī)劃?rùn)?quán)進(jìn)行了有效的約束。此外，在灣仔填海案和中環(huán)填海案中，提起訴訟的主體是保護(hù)海港協(xié)會(huì)，其所代表的是愛(ài)護(hù)和維護(hù)海港的相關(guān)公民，這是一種公益性質(zhì)的訴訟。這類案件通過(guò)司法審查迫使政府檢討自己的行為，從而維護(hù)合理的個(gè)體訴求和利益。司法審查在香港的司法實(shí)踐中起到了十分重要的作用。通過(guò)司法審查，公民能夠使自己的訴求得到合法的保護(hù)，同時(shí)使受侵犯的權(quán)利得到法律救濟(jì)。司法審查還起到了對(duì)公共機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，這種監(jiān)督能對(duì)公共機(jī)構(gòu)產(chǎn)生一種外在壓力，有助于促使公共機(jī)構(gòu)形成一種習(xí)慣，即在做決策時(shí)要考慮相關(guān)的法律、法令等，在決策前進(jìn)行檢討。只有在符合憲法、保障人權(quán)的規(guī)定及相關(guān)法律基礎(chǔ)上作出的決定，才能避免政府濫用裁量權(quán)或由于恣意行為而損害公民權(quán)利。

(一)香港特區(qū)行政規(guī)劃的司法監(jiān)督

1.香港特區(qū)行政訴訟受案范圍的界定

涉及行政訴訟的司法審查，針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)具體的和抽象的行政行為，不涉及違反基本法或立法機(jī)關(guān)法律的違憲審查問(wèn)題。在行政訴訟上，原則上所有涉及公法領(lǐng)域的案件都可進(jìn)行司法審查，只要該機(jī)構(gòu)或人員擁有法定職權(quán)，且影響到公民的權(quán)利。當(dāng)然，為避免濫用這一權(quán)利，提出司法審查的理由必須符合“越權(quán)行為原則”，即某項(xiàng)決定被質(zhì)疑，理由是該決定超越法律賦予的權(quán)限，因此屬無(wú)效。

2.通過(guò)司法審查完善立法

灣仔填海案和中環(huán)填海案之所以發(fā)生，其原因在于《保護(hù)海港條例》第3條的規(guī)定過(guò)于原則，其對(duì)于政府機(jī)構(gòu)及公職人員的指引十分模糊，這就使保護(hù)海港協(xié)會(huì)和城市規(guī)劃委員會(huì)對(duì)于該條的理解出現(xiàn)了分歧，進(jìn)而引發(fā)司法審查。在普通法系地區(qū)，司法的功能之一就是對(duì)法律進(jìn)行解釋，法官在法庭上的主要工作就是明確立法機(jī)關(guān)在相關(guān)法律中所要表達(dá)的立法意圖、背景等，進(jìn)而采取恰當(dāng)?shù)慕忉尫椒ㄊ箓€(gè)案能夠得到公平處理。通過(guò)這種途徑，立法的原則不斷得以完善，法律得以有效適用，公共機(jī)構(gòu)和個(gè)人的行為得到更明確的指引。在灣仔填海案和中環(huán)填海案中，法院通過(guò)釋法起到了這樣的作用，完善了立法的原則。

(1)“三項(xiàng)測(cè)試”原則

“三項(xiàng)測(cè)試”原則，是香港特區(qū)高等法院在灣仔填海案司法審查程序中，針對(duì)《保護(hù)海港條例》第3條反對(duì)填海推定原則而提出的三項(xiàng)測(cè)試：①有迫切的凌駕性的社會(huì)需要；②沒(méi)有可行的替代措施；③對(duì)海港造成的損害減至最少。(22)參見(jiàn)前引〔18〕。之后通過(guò)這三項(xiàng)測(cè)試對(duì)填海計(jì)劃進(jìn)行審查，最終判定城市規(guī)劃委員會(huì)敗訴。而隨后的中環(huán)填海案中，法官也采用灣仔填海案確立的“三項(xiàng)測(cè)試”原則對(duì)中環(huán)填海計(jì)劃進(jìn)行了審查，最終認(rèn)定其符合“三項(xiàng)測(cè)試”而拒絕了保護(hù)海港協(xié)會(huì)的相關(guān)申請(qǐng)。這兩個(gè)案件中“三項(xiàng)測(cè)試”原則的提出和適用，正體現(xiàn)了司法審查在完善立法原則中的作用，通過(guò)釋法明確法律的原則性規(guī)定，通過(guò)適用釋法的結(jié)果而為公共機(jī)關(guān)提供明確的指引。

該三項(xiàng)測(cè)試有些類似于行政法上的比例原則，但是并不完全相同。比例原則相較于合理性原則具有更大優(yōu)勢(shì)。比例原則的實(shí)質(zhì)是，當(dāng)個(gè)人的自由和平等與另一種法益發(fā)生沖突時(shí)，或者說(shuō)，當(dāng)兩種或更多種的法益不能同步實(shí)現(xiàn)時(shí)，比例原則得以適用，換言之，比例原則適用于任何形式的法益沖突。(23)參見(jiàn)趙真：《比例原則在反歧視訴訟中的適用——以香港平等機(jī)會(huì)委員會(huì)訴教育署案為例》，載《行政法學(xué)研究》2012年第1期。通說(shuō)認(rèn)為比例原則包含適當(dāng)性原則、必要性原則、狹義比例原則。香港沿襲了英國(guó)普通法的判例，在司法審查中主要對(duì)合法性、合理性、程序正當(dāng)進(jìn)行審查，除人權(quán)領(lǐng)域外，其他領(lǐng)域的司法審查一直沒(méi)有引入比例原則。然而，隨著在人權(quán)領(lǐng)域的不斷實(shí)踐，香港法官開始更多地接納這一原則。

從灣仔填海案所確定的“三項(xiàng)測(cè)試”原則來(lái)看，這三項(xiàng)原則已經(jīng)比較類似比例原則。狹義比例原則實(shí)質(zhì)是涉及利益衡量的問(wèn)題，這與“三項(xiàng)測(cè)試”原則中“有迫切的凌駕性的社會(huì)需要”測(cè)試類似，所不同的是比例原則通常是基于個(gè)人利益與公共利益的衡量，而“有迫切的凌駕性的社會(huì)需要”測(cè)試則是在保護(hù)和保存海港的需要與迫切的社會(huì)需要之間進(jìn)行衡量。必要性原則又被稱為最小損害原則，其強(qiáng)調(diào)的是在實(shí)現(xiàn)目的存在多個(gè)手段時(shí)，應(yīng)選擇損害最小的手段。這一點(diǎn)與“三項(xiàng)測(cè)試”中的“沒(méi)有可行的替代措施”測(cè)試和“損害減至最小”測(cè)試類似。顯然這三項(xiàng)測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)的確定，在一定程度上對(duì)于比例原則在司法審查中的廣泛運(yùn)用具有實(shí)踐意義。這也體現(xiàn)了司法審查對(duì)于立法原則的完善和發(fā)展。

(2)凌駕性公眾需要原則

在灣仔填海案的終審裁判中，香港終審法院將高等法院提出的“三項(xiàng)測(cè)試”簡(jiǎn)化為一項(xiàng)，即以“凌駕性公眾需要”為準(zhǔn)則的單一測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)。終審法院對(duì)該原則的闡述如下：公眾需要包括了社群的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)需要；只有當(dāng)前迫切的需要，才能視為凌駕性需要；而除填海之外，如果還有另一合理解決方法，就不能把填海工程說(shuō)成有凌駕性需要。所有情況都應(yīng)該一并予以考慮，包括其他解決方法對(duì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)方面所會(huì)造成的影響，填海工程所需的時(shí)間和導(dǎo)致的延誤；而建議的工程填海范圍，亦不應(yīng)超越凌駕性需要所要求的最低限度。在通過(guò)填海建議時(shí)，決策人所具有的資料必須有力和令人信服。(24)參見(jiàn)前引〔19〕。

從終審法院的闡述來(lái)看，雖然將三項(xiàng)測(cè)試改為一項(xiàng)，但是凌駕性公共需要原則基本包含了“三項(xiàng)測(cè)試”的全部?jī)?nèi)容，與其相差不大。區(qū)別在于終審法院對(duì)凌駕性公共需要的迫切性進(jìn)行了更合理的解讀，認(rèn)為高等法院裁定中將“迫切需要”理解為公眾不可或缺的事物，是言過(guò)其實(shí)的，終審法院降低了這一要求。同時(shí)終審法院將三項(xiàng)測(cè)試中可行的替代措施，變更為合理的措施，并細(xì)化了替代措施需要考量的因素?？梢钥吹?，終審法院提出的“凌駕性公共需要”測(cè)試原則優(yōu)化了“三項(xiàng)測(cè)試”原則，更具有合理性，同時(shí)提出了更為詳細(xì)的詮釋和明確的指引，是對(duì)有關(guān)填海測(cè)試原則的進(jìn)一步發(fā)展和完善。

(二)香港特區(qū)行政規(guī)劃的程序規(guī)制

香港回歸后保留了源于英國(guó)的判例法制度，通過(guò)一個(gè)個(gè)具體判例解釋、補(bǔ)充現(xiàn)有法律法規(guī)中滯后和過(guò)于原則的部分，通過(guò)司法監(jiān)督的方式不僅能保護(hù)公民的權(quán)利，還能通過(guò)明確程度正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)等為行政行為提供指引。如在灣仔填海案中高等法院用“有迫切的凌駕性的社會(huì)需要”“沒(méi)有可行的替代措施”“對(duì)海港造成的損害減至最少”三項(xiàng)測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)解釋《保護(hù)海港條例》第3條反對(duì)填海推定原則。在之后的中環(huán)填海案中，香港特區(qū)政府就主動(dòng)適用這三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)檢討自己的行政行為，這體現(xiàn)了司法審查對(duì)行政行為起到的良好規(guī)制效果。

除了上文提及的《保護(hù)海港條例》，香港對(duì)填海造地的法律規(guī)制還包括《前濱及海床(填海工程)條例》《東區(qū)海底隧道條例》《西區(qū)海底隧道條例》等。(25)參見(jiàn)楊華：《香港填海造地的法律實(shí)踐及其借鑒》，載《法學(xué)》2013年第1期。這些條例對(duì)于填海造地的行政規(guī)劃程序進(jìn)行了詳細(xì)嚴(yán)格的要求，例如《前濱及海床(填海工程)條例》對(duì)公告進(jìn)行了規(guī)定，要求在署長(zhǎng)所指示的政府辦事處備存3份填海工程的圖則，此外還要在《香港特別行政區(qū)政府憲報(bào)》以中文和英文刊登兩期，在一份中文報(bào)章刊登兩期，在一份英文報(bào)章刊登兩期，以及在受該公告影響的前濱及海床范圍內(nèi)或附近就引起公眾注意而言屬適當(dāng)?shù)囊獩_位置，張貼該公告的中文及英文副本。(26)參見(jiàn)《前濱及海床(填海工程)條例》(《香港法例》第127章)第4、5條。

填海工程為土地資源有限的香港創(chuàng)造了諸多經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)，因此在早期填海工程并未受到嚴(yán)格的規(guī)制，社會(huì)中也幾乎沒(méi)有反對(duì)填海計(jì)劃的聲音。而隨著海港面積逐步縮減，不少環(huán)保人士開始關(guān)注香港政府的填海計(jì)劃。其中較為有影響力的即是1995年成立的保護(hù)海港協(xié)會(huì)，該協(xié)會(huì)不僅推動(dòng)了《保護(hù)海港條例》的出臺(tái)，還通過(guò)訴訟反對(duì)香港政府的填海計(jì)劃。盡管在中環(huán)填海案中香港政府獲得勝訴，但由于填海工程已經(jīng)受到社會(huì)的廣泛關(guān)注，政府在規(guī)劃填海工程時(shí)勢(shì)必會(huì)充分考慮“凌駕性公眾需要”原則。此外，香港政府為避免再次引起訴訟，成立了咨詢性的共建維港委員會(huì)，以聽取社會(huì)公眾對(duì)于填海工程的有關(guān)意見(jiàn)。

四、完善我國(guó)內(nèi)地行政規(guī)劃的法律規(guī)制途徑

行政規(guī)劃作為政治系統(tǒng)的一種決策行為，在政治系統(tǒng)內(nèi)部的運(yùn)行本身很難直接納入法治的軌道，更多是期待政治系統(tǒng)民主化所產(chǎn)生的制約。法律只有向行政規(guī)劃的制定程序和監(jiān)督程序提供規(guī)制機(jī)制，方有可能形成法律規(guī)制途徑。這本身也構(gòu)成了法律系統(tǒng)對(duì)于政治系統(tǒng)的耦合，限于篇幅暫不論述。以下從行政程序(27)有學(xué)者從實(shí)體法和程序法兩個(gè)方面提出了對(duì)行政規(guī)劃的法律規(guī)制，參見(jiàn)前引〔2〕,王青斌書，第134-193頁(yè)。和司法監(jiān)督兩方面提出完善我國(guó)內(nèi)地行政規(guī)劃的法律規(guī)制。

(一)行政規(guī)劃程序規(guī)制途徑

行政規(guī)劃是政府推動(dòng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，各國(guó)和地區(qū)大多通過(guò)完備的法律程序控制行政規(guī)劃。正如哈貝馬斯所認(rèn)為，“決策的正確性完全取決于過(guò)程是否符合程序”。(28)〔德〕尤爾根·哈貝馬斯：《后民族結(jié)構(gòu)》，曹衛(wèi)東譯，上海人民出版社2002年版，245頁(yè)。明確穩(wěn)定的程序法能有效地規(guī)制政府濫用規(guī)劃?rùn)?quán)的行為，同時(shí)也能使政府擁有一定的裁量空間。

1.完善行政規(guī)劃程序立法

目前各國(guó)對(duì)于行政規(guī)劃?rùn)?quán)的控制主要從規(guī)劃行為的過(guò)程中進(jìn)行，主要是通過(guò)相關(guān)的行政程序立法進(jìn)行規(guī)范。(29)參見(jiàn)郭殊：《行政規(guī)劃與法治主義》，載《政治與法律》2008年第4期。我國(guó)學(xué)者在行政規(guī)劃程序控制方面進(jìn)行了較為深入的探討與研究，并取得一定的研究成果。行政規(guī)劃程序的立法模式，總結(jié)起來(lái)共有三種，首先是多數(shù)學(xué)者都贊同借鑒的德國(guó)模式，在未來(lái)要制定的《行政程序法》中對(duì)行政規(guī)劃程序進(jìn)行規(guī)定。其次是以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為代表的在行政程序法中只作概括性規(guī)定，在單行法中針對(duì)具體對(duì)象作具體規(guī)定。三是如日本只在單行法中作詳細(xì)規(guī)定，而行政程序法不規(guī)定行政規(guī)劃程序。(30)參見(jiàn)張晶：《論中國(guó)行政規(guī)劃的程序規(guī)制》，載《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》(漢文版)2011年第6期。其中有不少學(xué)者進(jìn)行過(guò)行政規(guī)劃程序方面立法的嘗試，比較有代表性的是姜明安教授主持草擬的《行政程序法》(試擬稿)與馬懷德教授主持起草的《行政程序法》(草案建議稿)中的行政規(guī)劃程序。應(yīng)松年教授認(rèn)為，制定行政法總則的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，應(yīng)當(dāng)在行政法總則中明確行政程序問(wèn)題。(31)參見(jiàn)郭勝習(xí):《行政法總則和行政法典制定的必要性和可行性——行政法總則與行政法法典化研討會(huì)會(huì)議綜述》，載http://www.legaldaily.com.cn/zt/content/2018-01/15/content_7448226.htm?node=83653，最后訪問(wèn)時(shí)間：2019年1月9日。我國(guó)目前沒(méi)有統(tǒng)一明確的行政規(guī)劃程序的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)盡快從立法層面將其確定下來(lái)。

2.增強(qiáng)行政規(guī)劃中的公眾參與

公眾參與原則是指對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)果有影響的人有權(quán)參與行政權(quán)的運(yùn)作,并對(duì)行政決定的形成發(fā)揮有效的作用。國(guó)家權(quán)力來(lái)自于人民的授予，因此，行政規(guī)劃過(guò)程中也應(yīng)貫徹公眾參與的原則，公民可以參與規(guī)劃的制定，向規(guī)劃制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)提出詢問(wèn)、要求、批評(píng)、建議、復(fù)議、申訴、信訪等。目前我國(guó)行政規(guī)制的公眾參與程度不高，現(xiàn)有的法律法規(guī)中除《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之外，較少有規(guī)定公眾參與程序的，使得行政規(guī)劃缺乏民主性和公開性。香港特區(qū)的居民個(gè)人、社會(huì)組織在行政規(guī)劃的參與程度較高，對(duì)內(nèi)地強(qiáng)化行政規(guī)劃中的公眾參與有著較強(qiáng)的借鑒意義。可以先通過(guò)程序規(guī)制，設(shè)定全方位的公眾參與途徑，保障行政規(guī)劃的民主性。

此外，社會(huì)組織作為國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間平衡和溝通的橋梁，其作用日益凸顯。社會(huì)組織在行政規(guī)劃過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮參與和監(jiān)督的作用，可以通過(guò)提出建議、提出批評(píng)和意見(jiàn)、檢舉、控告、申請(qǐng)復(fù)議、提起訴訟等方式進(jìn)行監(jiān)督。此外，為了保護(hù)公共利益，可借鑒香港特區(qū)的經(jīng)驗(yàn)完善內(nèi)地行政訴訟上的公益訴訟制度，并可以由檢察機(jī)關(guān)或者特定的社會(huì)組織作為原告來(lái)提起規(guī)劃公益之訴。

行政規(guī)劃引發(fā)的訴訟往往具有公益訴訟的性質(zhì)，香港特區(qū)這兩起保護(hù)海港案實(shí)質(zhì)上都屬于公益訴訟。根據(jù)傳統(tǒng)的行政“訴訟利益”理論，公民、法人或其他組織只能為保護(hù)自己的利益而提起行政訴訟。然而現(xiàn)實(shí)中，僅僅依靠利害關(guān)系人來(lái)解決社會(huì)所面臨的個(gè)人利益保護(hù)問(wèn)題有時(shí)是不充分的，特別是在社會(huì)公共利益遭受侵害的情況下，與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往是受益者，不會(huì)提起訴訟。(32)參見(jiàn)馬懷德：《完善〈行政訴訟法〉與行政訴訟類型化》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2010年第5期。在這種情況下，如允許其他個(gè)人和組織提起訴訟，可以對(duì)行政行為起到更多的監(jiān)督作用，督促政府合法、合理地作為，以維護(hù)公共利益。如灣仔填海案和中環(huán)填海案，保護(hù)海港協(xié)會(huì)要求對(duì)政府決定進(jìn)行司法審查，以避免過(guò)度填海。

3.完善行政規(guī)劃的信息公開程序

公開行政行為既可以保障公民的知情權(quán)，又可以通過(guò)社會(huì)監(jiān)督的方式加強(qiáng)對(duì)政府行使行政規(guī)劃?rùn)?quán)進(jìn)行有效制約，防止權(quán)力的濫用。公開原則是正當(dāng)程序的一個(gè)重要要求，行政規(guī)劃涉及眾多行政相關(guān)人的切身利益，因此，對(duì)于行政規(guī)劃應(yīng)當(dāng)更加注重公開要求的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)以公開為原則，不公開為例外，除了涉及國(guó)家安全和國(guó)家秘密的規(guī)劃以外，應(yīng)當(dāng)在編制規(guī)劃時(shí)，就進(jìn)行公告并聽取公眾意見(jiàn)。

4.完善行政規(guī)劃的聽證制度

行政規(guī)劃雖然一般不直接對(duì)行政相對(duì)方產(chǎn)生影響，但是間接的影響極大，因此行政規(guī)劃的制定應(yīng)采取聽證的方式，征求利益相關(guān)者的意見(jiàn)，使民眾的意見(jiàn)在行政規(guī)劃制定中得到應(yīng)有的考慮。聽證制度是行政程序法的核心內(nèi)容，對(duì)于凡是已經(jīng)影響或可能影響公民重大權(quán)益的行政行為，都可以根據(jù)當(dāng)事人的要求舉行聽證。聽證程序有助于促進(jìn)公民平等、有效地參與行政決定。

(二)完善行政規(guī)劃的司法審查

根據(jù)“有損害必有救濟(jì)”原則，當(dāng)相對(duì)人的權(quán)益受到違法或不當(dāng)行政的損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄葷?jì)。香港特區(qū)對(duì)于行政規(guī)劃的司法監(jiān)督制度值得內(nèi)地學(xué)習(xí)，應(yīng)通過(guò)逐步將行政規(guī)劃納入司法審查的范圍、適度擴(kuò)大行政規(guī)劃訴訟的原告資格、完善行政規(guī)劃合理性審查原則等途徑，完善內(nèi)地的行政規(guī)劃司法審查。

1.逐步將行政規(guī)劃納入司法審查范圍

香港特區(qū)法院對(duì)行政行為的司法審查范圍十分廣泛，既包括具體行政行為，也包括抽象行政行為。只要被認(rèn)為是符合越權(quán)原則的行政行為均屬于司法審查的范圍，僅排除了幾個(gè)特定方面的司法審查適用。內(nèi)地《行政訴訟法》的修改無(wú)疑是巨大的進(jìn)步，其在第2條中將“具體行政行為”改為“行政行為”，同時(shí)第12條增加了受案行政行為的類型數(shù)量，這不僅擴(kuò)大了受案范圍，也為審查部分抽象行政行為提供了基礎(chǔ)。然而，內(nèi)地的行政訴訟受案范圍仍局限較多。從第12條來(lái)看，其采用的依舊是列舉式的方式，范圍雖有所擴(kuò)大，將行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的，違法集資、攤派費(fèi)用的，沒(méi)有依法支付最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的等行政行為納入了受案范圍，但是仍主要集中在具體行政行為的審查，受案范圍仍較為狹窄。關(guān)于抽象行政行為，可以審查公民提起的“請(qǐng)求一并審查規(guī)章以下規(guī)范性文件”。對(duì)于不合法的規(guī)范性文件，人民法院并無(wú)直接否決的權(quán)力，只能不予適用。

從目前的實(shí)踐來(lái)看，內(nèi)地行政訴訟的受案范圍、對(duì)于具體行政行為的審查范圍可以參考香港特區(qū)的做法，逐漸放開對(duì)具體行政行為訴訟的范圍限制，最終過(guò)渡到以法院受理行政案件為原則，不受理為例外。對(duì)于對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益造成實(shí)際影響的行政規(guī)劃，可以借鑒香港特區(qū)的做法，考慮將行政規(guī)劃行為納入行政訴訟的受案范圍，同時(shí)可以考慮逐步賦予法院對(duì)不合法的行政規(guī)劃行為的明確宣示權(quán)。

2.適度擴(kuò)大行政規(guī)劃訴訟的原告資格

我國(guó)內(nèi)地《行政訴訟法》對(duì)原告資格進(jìn)行了較嚴(yán)格的限制，基本上限于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受侵犯的公民、法人或者其他組織自己。雖然司法解釋將其范圍加以拓展，但尚未在立法層次上得到法律的確認(rèn)。這種以權(quán)利類別而做區(qū)分的做法，顯然已經(jīng)不合時(shí)宜。在這一問(wèn)題上，香港特區(qū)提供了一個(gè)很好的借鑒。香港特區(qū)的司法審查，特別是在涉及行政規(guī)劃的訴訟中，對(duì)于申請(qǐng)人資格的認(rèn)定，往往采取十分廣泛而非限制的解釋，其強(qiáng)調(diào)的是利益而非權(quán)利，因此只要申請(qǐng)人對(duì)申訴事項(xiàng)有“足夠”的利益，那么就可提起司法審查，而對(duì)于利益的審查則屬于法院的權(quán)限?？梢钥闯鱿愀厶貐^(qū)是通過(guò)確立一個(gè)較為寬泛的判斷標(biāo)準(zhǔn)來(lái)擴(kuò)大原告的范圍，內(nèi)地也可以通過(guò)此種方式來(lái)擴(kuò)大原告的范圍。

3.完善行政規(guī)劃合理性審查原則

目前我國(guó)內(nèi)地行政訴訟領(lǐng)域的審查標(biāo)準(zhǔn)是以合法性審查為原則，以合理性審查為例外。法律賦予法院十分有限的合理性審查權(quán)。隨著行政職能的轉(zhuǎn)變，加上我國(guó)內(nèi)地目前現(xiàn)行的法律賦予其較大的裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)在行政規(guī)劃領(lǐng)域裁量權(quán)相當(dāng)寬泛，同時(shí)又缺乏必要的規(guī)范和制約措施?，F(xiàn)實(shí)中也大量出現(xiàn)了濫用規(guī)劃裁量權(quán)的問(wèn)題。我國(guó)在加入世貿(mào)組織(WTO)時(shí)承諾與WTO司法體制接軌，而WTO協(xié)議中規(guī)定行政行為的實(shí)體性審查標(biāo)準(zhǔn)包括合理性和正當(dāng)性審查。因此內(nèi)地現(xiàn)階段可以借鑒香港特區(qū)的合理性審查來(lái)完善行政訴訟制度。

鑒于香港特區(qū)的合理性審查主要是通過(guò)判例確認(rèn)的，內(nèi)地尚無(wú)法通過(guò)判例形式來(lái)完善這一原則。但可以根據(jù)目前的實(shí)際情況，通過(guò)大量行政訴訟的司法實(shí)踐不斷對(duì)合理性原則進(jìn)行細(xì)化，也可以通過(guò)最高人民法院的指導(dǎo)性案例來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目的。還可以通過(guò)最高人民法院司法解釋確認(rèn)衡量標(biāo)準(zhǔn)，給各級(jí)法院以明確的指導(dǎo)，使其在行政訴訟中發(fā)揮作用，從而為行政機(jī)關(guān)的規(guī)劃行為劃定界限，為其提供明確指引，有效遏制行政規(guī)劃裁量權(quán)的濫用，同時(shí)促使行政機(jī)關(guān)以更為合理的方式行使權(quán)力。