楊國(guó)才，朱咸健

（安慶師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽 安慶 246133）

一、引 言

21世紀(jì)初以來(lái)，順應(yīng)市場(chǎng)的變化，加之中央和地方政府的順勢(shì)推動(dòng)，東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部?jī)?nèi)陸省份轉(zhuǎn)移的步伐明顯加快。目前，這一輪區(qū)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還在繼續(xù)，并且呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)移規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、產(chǎn)業(yè)層次逐步提升、轉(zhuǎn)移方式不斷創(chuàng)新的態(tài)勢(shì)。從理論上講，如果沒(méi)有行政力量的干預(yù)，轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)在空間上將傾向于向中西部重點(diǎn)承接區(qū)域集中布局。這有利于轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)在承接地集聚發(fā)展，獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而有效帶動(dòng)區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。順應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的客觀要求，中西部省份承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移應(yīng)采取相對(duì)集中的空間格局，尤其要促進(jìn)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)向主體功能上屬于國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的地區(qū)集中［1］。

從國(guó)家政策導(dǎo)向看，不僅支持中西部地區(qū)積極承接?xùn)|部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而且也在引導(dǎo)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)在空間上向中西部重點(diǎn)承接區(qū)域集中布局?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2010〕28號(hào)）就明確提出，要促進(jìn)承接產(chǎn)業(yè)集中布局，特別是要在中西部地區(qū)著力培育和壯大一批承載能力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ?、?jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)（帶），促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，提高輻射帶動(dòng)能力。比如，江西省的環(huán)鄱陽(yáng)湖城市群、安徽省的皖江城市帶、河南省的中原城市群地區(qū)等，就應(yīng)該成為各自省內(nèi)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)區(qū)域。

但在實(shí)踐層面，中西部一些省份承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并未如預(yù)期的那樣，在空間布局上向省內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域集中，而是呈現(xiàn)日益分散化趨勢(shì)。呂向陽(yáng)、劉麗琴指出，從2007年以來(lái)，河南省承接國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的地域分布就較為分散，11個(gè)地級(jí)市承接資金比例超過(guò)5%［2］。陳映認(rèn)為，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，造成西部重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放區(qū)承接產(chǎn)業(yè)布局分散［3］。本文以中西部省份安徽為例，運(yùn)用相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，揭示承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移空間布局分散化趨勢(shì)及其影響，剖析承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移空間布局分散化成因，并就如何創(chuàng)新承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑，推動(dòng)分散承接向集聚承接轉(zhuǎn)變提出政策建議。

二、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移空間布局分散化趨勢(shì)及其影響

近年來(lái)，作為中西部省份之一的安徽，充分發(fā)揮臨江近海的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，抓住東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的難得機(jī)遇，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。尤其是2010年第一個(gè)國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)——皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)啟動(dòng)以來(lái)，安徽省承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)模和速度提升都比較快。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011—2017年，安徽全省實(shí)際利用億元以上省外資金從4181億元增長(zhǎng)到10 955億元，年均增長(zhǎng)達(dá)17.6%。但是，伴隨承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)模的擴(kuò)大，安徽省承接產(chǎn)業(yè)的空間布局卻呈現(xiàn)分散化趨勢(shì)。

（一）承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移空間布局分散化趨勢(shì)的表現(xiàn)

皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)的初衷之一，是將皖江城市帶打造為安徽省承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)區(qū)域，借由承接產(chǎn)業(yè)在皖江城市帶的集中布局，發(fā)揮其對(duì)全省產(chǎn)業(yè)集聚的促進(jìn)作用。但實(shí)際情況卻是，2011—2017年，皖江城市帶實(shí)際利用億元以上省外資金占全省比重從68.80%下降到62.74%。與此同時(shí)，安徽省承接產(chǎn)業(yè)在省域內(nèi)部不同地區(qū)布局的分散化程度在不斷提高。

為了衡量承接產(chǎn)業(yè)在省域內(nèi)部不同地區(qū)布局的分散化程度，我們選用分散化程度指數(shù)（ID）指標(biāo)。它是與集中化程度相對(duì)應(yīng)的一種指標(biāo)。分散化程度指數(shù)的計(jì)算公式為：ID=1－∑X2／(∑X)2，其中ID為分散化程度指數(shù)；X為每一區(qū)域內(nèi)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的數(shù)量，本文用實(shí)際利用的境內(nèi)省外資金作為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的度量［4］。分散化程度指數(shù)的取值范圍為0≤ID≤1。ID→1，表示承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移均勻分布在各個(gè)區(qū)域，即承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的空間布局絕對(duì)分散；ID→0，表示承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移分布在一個(gè)點(diǎn)上，即承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的空間布局絕對(duì)集中。ID越大，表示承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移布局越分散。

我們首先將安徽省從空間上分為兩大區(qū)域，即皖江城市帶和非皖江城市帶，據(jù)此來(lái)計(jì)算承接產(chǎn)業(yè)在省域內(nèi)部不同地區(qū)布局的分散化程度。本文中的皖江城市帶，包括沿江地區(qū)的合肥、蕪湖、馬鞍山、安慶、滁州、池州、銅陵、宣城等8個(gè)地級(jí)市，面積約占全省的54%，人口約占全省的45%。余下則為非皖江城市帶，包括皖北地區(qū)的淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽(yáng)、淮南，皖西地區(qū)的六安，皖南地區(qū)的黃山等8個(gè)地級(jí)市（見(jiàn)圖1），面積約占全省的46%，人口約占全省的55%。

圖1 安徽省區(qū)域劃分

依據(jù)2011—2017年皖江城市帶和非皖江城市帶實(shí)際利用億元以上省外資金數(shù)據(jù)，運(yùn)用分散化程度指數(shù)計(jì)算公式，可以計(jì)算出安徽省承接產(chǎn)業(yè)在皖江城市帶和非皖江城市帶布局的分散化程度指數(shù)。表1的計(jì)算結(jié)果顯示，分散化程度指數(shù)總體上呈上升趨勢(shì)，從2011年的0.429 407提高到2017年的0.460 708。

表1 安徽省承接產(chǎn)業(yè)在皖江城市帶和非皖江城市帶布局的分散化程度

接下來(lái)，我們依據(jù)安徽省在空間上分為16個(gè)地級(jí)市，用同樣的方法來(lái)計(jì)算承接產(chǎn)業(yè)在全省16個(gè)地級(jí)市布局的分散化程度。與表1一樣，表2的計(jì)算結(jié)果顯示，分散化程度指數(shù)總體上也呈上升趨勢(shì)，從2011年的0.909 018提高到2017年的0.925 065。并且，表2中的分散化程度指數(shù)均要高于表1中的分散化程度指數(shù)。這意味著安徽省承接產(chǎn)業(yè)在16個(gè)地級(jí)市布局的分散化程度，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于在皖江城市帶和非皖江城市帶布局的分散化程度。

表2 安徽省承接產(chǎn)業(yè)在16個(gè)地級(jí)市布局的分散化程度

綜上所述，無(wú)論是將安徽省分為皖江城市帶和非皖江城市帶兩大區(qū)域，還是將其分為16個(gè)地級(jí)市，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在空間布局上都呈現(xiàn)出分散化程度逐步提高的趨勢(shì)。也就是說(shuō)，安徽省承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并未像預(yù)期的那樣，在空間布局上向皖江城市帶集中，向省內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域集中。

（二）承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移空間布局分散化趨勢(shì)的影響

承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為一種外生力量，不僅做大了承接地的“增量產(chǎn)業(yè)”，而且影響到其“存量產(chǎn)業(yè)”的調(diào)整，從而會(huì)在一定程度上改變承接地的產(chǎn)業(yè)空間布局。如果承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在空間布局上越來(lái)越分散，那么承接地的產(chǎn)業(yè)空間布局也必將越來(lái)越分散。安徽省日益分散化的產(chǎn)業(yè)承接布局，以及隨之而來(lái)的日趨分散化的產(chǎn)業(yè)空間布局，由于抑制了產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)的發(fā)揮，不僅導(dǎo)致省內(nèi)地市間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，遲滯城鎮(zhèn)化進(jìn)程，還會(huì)加大環(huán)境治理成本，降低產(chǎn)業(yè)效益。其中，尤以造成全省整體經(jīng)濟(jì)效率損失為甚。正如陸銘所指出的，工業(yè)的集聚是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可逾越的階段，如果試圖在經(jīng)濟(jì)集聚還沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的水平條件下，簡(jiǎn)單地通過(guò)經(jīng)濟(jì)的分散化發(fā)展來(lái)追求區(qū)域平衡，將使得中國(guó)在全球化背景下失去經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的推動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)力的來(lái)源［5］56。

表3 2012—2017年安徽省兩大區(qū)域及全省經(jīng)濟(jì)與投資增速

近年來(lái)，安徽省利用省外資金所形成的投資，占全省固定資產(chǎn)投資的三分之一以上。皖江城市帶利用省外資金的增速低于皖北地區(qū)，這是導(dǎo)致其固定資產(chǎn)投資增速也低于皖北地區(qū)的重要原因。如表3所示，2012—2017年，皖江城市帶的固定資產(chǎn)投資年均增速低于皖北地區(qū)3.3個(gè)百分點(diǎn)，而其地區(qū)生產(chǎn)總值年均增速卻高于皖北地區(qū)1.13個(gè)百分點(diǎn)。也就是說(shuō)，皖江城市帶以低于皖北地區(qū)的投資增速獲得高于皖北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增速。由此可見(jiàn)，皖江城市帶的產(chǎn)出—投入比，即經(jīng)濟(jì)效率遠(yuǎn)高于皖北地區(qū)。經(jīng)濟(jì)效率低的皖北地區(qū)相對(duì)獲得了更多的投資，而經(jīng)濟(jì)效率高的皖江城市帶相對(duì)獲得了更少的投資。這樣的資源分配肯定是不合理的，必然造成資源使用的低效率。設(shè)想一下，如果將皖北地區(qū)承接的一部分省外投資轉(zhuǎn)移到皖江城市帶，一定會(huì)改善安徽省整體經(jīng)濟(jì)效率，提高全省經(jīng)濟(jì)增速。

三、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移空間布局分散化成因

為什么皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)以來(lái)，安徽省承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在空間上并沒(méi)有出現(xiàn)預(yù)期中的集中布局的趨勢(shì)？我們認(rèn)為，主觀原因是省級(jí)政府在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略上搞簡(jiǎn)單的行政區(qū)域平衡，客觀原因是市、縣地方政府在不當(dāng)政績(jī)考核壓力下，為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。

（一）追求平衡增長(zhǎng)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

安徽作為中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的人口大省、農(nóng)業(yè)大省，不僅存在發(fā)展不充分問(wèn)題，也面臨發(fā)展不平衡問(wèn)題，尤其是區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題比較突出。安徽區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題，主要體現(xiàn)為皖江城市帶與非皖江城市帶在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差距較大。皖江城市帶不僅城鎮(zhèn)化水平較高，也是安徽經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的地區(qū)。而受歷史、地理、資源稟賦、政策導(dǎo)向等因素的影響，非皖江城市帶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一直低于安徽全省平均水平。以2016年為例，非皖江城市帶人均生產(chǎn)總值僅為全省平均水平的60%（見(jiàn)表4）。

表4 2016年皖江城市帶、非皖江城市帶人均生產(chǎn)總值

如前所述，非皖江城市帶包括8個(gè)地級(jí)市，其中淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽(yáng)、淮南六市屬于皖北地區(qū)，六安屬皖西地區(qū)，黃山屬皖南地區(qū)。由此可見(jiàn)，非皖江城市帶的主體在皖北地區(qū)。也因此，安徽統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)，是要加快皖北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

近年來(lái)，為了促進(jìn)全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，安徽省大力實(shí)施加快皖北地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。先后出臺(tái)了《關(guān)于加快皖北和沿淮部分市縣發(fā)展的若干政策意見(jiàn)》（皖發(fā)〔2008〕21號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步加快皖北地區(qū)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（皖發(fā)〔2010〕16號(hào)）、《建設(shè)皖北四化協(xié)調(diào)發(fā)展先行區(qū)的意見(jiàn)》（皖政辦〔2013〕47號(hào)）、《關(guān)于促進(jìn)皖北地區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見(jiàn)》（皖發(fā)〔2014〕18號(hào)）等一系列政策文件，不斷加大對(duì)皖北地區(qū)政策支持力度。同時(shí)，成功爭(zhēng)取淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽(yáng)五市納入《中原城市群發(fā)展規(guī)劃》，將皖北地區(qū)發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

加快皖北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，追求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展無(wú)可厚非，但問(wèn)題在于，人們錯(cuò)誤地將經(jīng)濟(jì)發(fā)展等同于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等同于區(qū)域平衡增長(zhǎng)。由此，必然導(dǎo)致在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略上搞簡(jiǎn)單的行政區(qū)域平衡，亦即追求區(qū)域間的平衡增長(zhǎng)。殊不知，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，區(qū)域間的發(fā)展可以是協(xié)調(diào)的，而區(qū)域間的增長(zhǎng)一定是不平衡的。實(shí)踐中，在這種區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)和影響下，安徽在省域?qū)用嫔?，存在較為明顯的在空間上均衡分配經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的傾向。具體到承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移上，省里一方面希望將皖江城市帶打造為承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)區(qū)域，另一方面在上述支持皖北地區(qū)加快發(fā)展的系列政策文件中，對(duì)其承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移給予了比皖江城市帶更大力度的支持。尤其是2009年以來(lái)，安徽省為平衡區(qū)域發(fā)展，決定實(shí)施南北結(jié)對(duì)合作戰(zhàn)略，由皖江地區(qū)的合肥、蕪湖等市與皖北地區(qū)的阜陽(yáng)、亳州等市開(kāi)展結(jié)對(duì)合作。并且，先后出臺(tái)《關(guān)于合作共建外被現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)的實(shí)施方案》(皖辦發(fā)〔2012〕9號(hào))、《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)南北合作共建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)的意見(jiàn)》（皖辦發(fā)〔2016〕66號(hào)）、《南北合作共建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)發(fā)展目標(biāo)考核辦法及實(shí)施細(xì)則》（皖北辦發(fā)〔2017〕25號(hào)）等政策文件，推動(dòng)南北合作共建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)，要求皖江地區(qū)從人、財(cái)、物等方面給予共建園區(qū)強(qiáng)有力支持。這種動(dòng)用行政力量追求平衡增長(zhǎng)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，以及由此延伸而來(lái)的均衡配置產(chǎn)業(yè)承接的意圖，是導(dǎo)致安徽省承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移空間布局分散化程度不斷提高的主觀原因。

（二）政府目標(biāo)管理中的績(jī)效考核偏誤

目標(biāo)管理理論是美國(guó)管理學(xué)家彼得·德魯克在其1954年出版的《管理實(shí)踐》一書(shū)中率先提出來(lái)的。他認(rèn)為，如果一個(gè)領(lǐng)域沒(méi)有目標(biāo)，這個(gè)領(lǐng)域的工作必然被忽視；管理者應(yīng)該通過(guò)目標(biāo)對(duì)下級(jí)進(jìn)行管理［6］105。與目標(biāo)管理緊密相關(guān)的是績(jī)效考核，因?yàn)檎嬲哪繕?biāo)管理必須以績(jī)效考核為后盾。在一定意義上，我們完全可以視績(jī)效考核為目標(biāo)管理的一部分。自目標(biāo)管理理論提出以后，不僅被企業(yè)，同時(shí)也被政府部門(mén)廣泛采用。

20世紀(jì)90年代初以來(lái)，安徽省就啟動(dòng)了對(duì)各市政府目標(biāo)管理績(jī)效考核工作。從2002年開(kāi)始，在考核內(nèi)容中就增加了招商引資目標(biāo)任務(wù)完成情況。此后，每年都會(huì)對(duì)考核辦法加以修改和完善。最近一輪考核，亦即2017年的考核辦法如下：一是將全省16個(gè)市分為4類(lèi)進(jìn)行考核。一類(lèi)市：合肥、馬鞍山、蕪湖、銅陵市；二類(lèi)市：淮北、蚌埠、淮南、滁州、宣城、池州、安慶市；三類(lèi)市：亳州、宿州、阜陽(yáng)、六安市；四類(lèi)市：黃山市。二是將考核內(nèi)容分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生福祉、脫貧攻堅(jiān)、平安建設(shè)、工作評(píng)價(jià)5個(gè)類(lèi)別69項(xiàng)指標(biāo)，每項(xiàng)指標(biāo)賦予不同的分值（見(jiàn)表5）。三是實(shí)行人口和計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理、環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排、安全生產(chǎn)和重大安全生產(chǎn)事故風(fēng)險(xiǎn)、黨風(fēng)廉政建設(shè)、扶貧開(kāi)發(fā)“一票否決”。

表5 2017年各市政府目標(biāo)管理績(jī)效考核指標(biāo)（經(jīng)濟(jì)發(fā)展部分）

上述對(duì)各市政府目標(biāo)管理績(jī)效考核辦法存在以下問(wèn)題：一是考核分類(lèi)不科學(xué)。二類(lèi)市中既有皖江城市帶的滁州、宣城、池州、安慶，又包含了非皖江城市帶的淮北、蚌埠、淮南。在2010年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中，皖江城市帶及其周邊部分地區(qū)是國(guó)家層面的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，而非皖江城市帶地區(qū)不在此列。在考核分類(lèi)上，將這兩類(lèi)地區(qū)歸為一類(lèi)，顯然有失偏頗。二是指標(biāo)分值不合理。一類(lèi)市作為皖江城市帶核心地區(qū)，其地區(qū)生產(chǎn)總值、實(shí)際利用外商直接投資和省外資金的分值相對(duì)偏低，而三類(lèi)市均處非皖江城市帶地區(qū)，其生產(chǎn)總值、實(shí)際利用外商直接投資和省外資金的分值相對(duì)偏高。

政府目標(biāo)管理績(jī)效考核對(duì)市級(jí)政府的行為發(fā)揮著重要的“風(fēng)向標(biāo)”和“指揮棒”作用。在現(xiàn)行政府目標(biāo)管理績(jī)效考核辦法下，非皖江城市帶地區(qū)各市政府具有很強(qiáng)的激勵(lì)去追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、招商引資，同時(shí)又面臨輸不起的壓力。所以，它們都紛紛加入承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)。這是導(dǎo)致安徽省承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移空間布局日益分散化的客觀原因之一。

（三）政府主導(dǎo)下的區(qū)域增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)

中國(guó)改革開(kāi)放迄今已有40年，所取得的成就以經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)最為引人矚目。與此同時(shí)，學(xué)術(shù)界也興起了對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的解釋。解釋的視角各有不同，諸如發(fā)展戰(zhàn)略、制度變遷、要素稟賦等。其中，從地方政府競(jìng)爭(zhēng)視角分析中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之謎，是學(xué)術(shù)界極為活躍的努力方向。地方政府競(jìng)爭(zhēng)是指一個(gè)國(guó)家內(nèi)部不同行政區(qū)域的地方政府，為提供公共物品、吸引資本技術(shù)等生產(chǎn)要素而在投資環(huán)境、法律制度、政府效率等方面開(kāi)展的跨區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)［7］。張軍認(rèn)為，“對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，沒(méi)有任何力量有競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的能量這么強(qiáng)大；沒(méi)有任何競(jìng)爭(zhēng)有地方‘為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)’對(duì)理解中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)那么重要”［8］。而李江、趙會(huì)玉等的實(shí)證分析結(jié)果也表明，地方政府競(jìng)爭(zhēng)確實(shí)具有顯著的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)［9］。另一方面，對(duì)于地方政府競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的負(fù)面作用，諸如過(guò)度或無(wú)序的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)產(chǎn)生割裂市場(chǎng)、地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)資源等，也日益受到學(xué)者們的關(guān)注［10］。

進(jìn)一步，羅若愚、張龍鵬還將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引入地方政府競(jìng)爭(zhēng)分析框架,認(rèn)為西部地區(qū)微觀主體“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需求偏好”的助推加劇了承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中西部地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)［11］。楊國(guó)才則認(rèn)為，中西部地區(qū)為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)質(zhì)上是“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的繼續(xù)［12］。盡管為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而競(jìng)爭(zhēng)，總體上有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但如果地方政府競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度，攤薄效應(yīng)就會(huì)導(dǎo)致承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的空間布局日益分散化，從而降低其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效。

就安徽省來(lái)說(shuō)，在省級(jí)政府績(jī)效考核壓力與自身增長(zhǎng)沖動(dòng)的雙重力量作用下，地級(jí)市政府爭(zhēng)奪東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的競(jìng)爭(zhēng)一直呈現(xiàn)白熱化態(tài)勢(shì)。由于產(chǎn)業(yè)園區(qū)是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要平臺(tái)，各種類(lèi)型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)便在全省遍地開(kāi)花（見(jiàn)表6）。

表6 安徽省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)分布情況

目前東部地區(qū)能夠轉(zhuǎn)移到安徽的產(chǎn)業(yè)總量畢竟有限，而由于承接平臺(tái)過(guò)多，布局又比較分散，勢(shì)必導(dǎo)致單個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)所能承接的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移數(shù)量偏少，從而不利于轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的集中承接和集聚發(fā)展。正因?yàn)槿绱耍?017年6月安徽省正式出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)全省開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，要對(duì)小而散的各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行清理、整合、撤銷(xiāo)，縣（市、區(qū)）原則上實(shí)行“一縣一區(qū)”。

四、優(yōu)化承接產(chǎn)業(yè)集中布局的路徑選擇

基于促進(jìn)承接地產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，降低環(huán)境治理成本，提高產(chǎn)業(yè)整體效益的考慮，中西部省份在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程中，應(yīng)積極引導(dǎo)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)向省內(nèi)主體功能上屬于國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的地區(qū)集中。本文以中西部省份安徽為例，對(duì)其承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的空間布局進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在空間上并沒(méi)有出現(xiàn)預(yù)期中的集中布局的趨勢(shì)，相反的由于受制于種種主客觀因素，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移分散化程度指數(shù)漸趨提高。這一現(xiàn)象在中西部地區(qū)其它一些省份也不同程度存在。

為優(yōu)化承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移空間布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，中西部省份迫切需要從發(fā)展戰(zhàn)略、行政體制、制度設(shè)計(jì)和財(cái)政政策四個(gè)方面創(chuàng)新承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑，推動(dòng)分散承接向集聚承接轉(zhuǎn)變。

首先，在發(fā)展戰(zhàn)略上，要摒棄行政區(qū)域平衡的傳統(tǒng)觀念。早在2009年，世界銀行在總結(jié)全球各國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上就已指出，在空間上均衡分配經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的意圖只會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增長(zhǎng)一定是不平衡的，但不平衡的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與和諧性發(fā)展可以并行不悖，相輔相成，其實(shí)現(xiàn)機(jī)制則是經(jīng)濟(jì)的一體化［13］1。為此，中西部省份必須突破行政區(qū)域的剛性束縛，舍棄各地發(fā)展的小局，著眼全省發(fā)展的大局。這個(gè)大局就是，首先要通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)將全省“經(jīng)濟(jì)蛋糕”做大，然后通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。就安徽而言，基于區(qū)位、資源、發(fā)展基礎(chǔ)的綜合優(yōu)勢(shì)，皖江城市帶無(wú)疑是支撐該省崛起的最重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，也是其對(duì)接長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的最前沿地帶。前已述及，在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中，皖江城市帶及其周邊部分地區(qū)正是國(guó)家層面的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域。

其次，在行政體制上，要改革對(duì)各市政府目標(biāo)管理績(jī)效考核方式。從促進(jìn)承接產(chǎn)業(yè)向省內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域集中布局的視角看，中西部省份要全面檢視現(xiàn)有的考核方式，在考核分類(lèi)、考核指標(biāo)分值上要做一些相應(yīng)的改革。改革的基本方向，是要賦予重點(diǎn)區(qū)域在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面更大的責(zé)任，相應(yīng)減輕非重點(diǎn)區(qū)域在這方面的壓力。就安徽而言，調(diào)整考核分類(lèi)就是將二類(lèi)市調(diào)整為，只包括皖江城市帶區(qū)域內(nèi)的滁州、宣城、池州、安慶市，皖江城市帶區(qū)域外的淮北、蚌埠、淮南則調(diào)整為三類(lèi)市。調(diào)整指標(biāo)分值就是將現(xiàn)行GDP分值一、二、三、四類(lèi)市分別是5、7、7、3，考慮調(diào)整為6、7、5、3；將現(xiàn)行實(shí)際利用外商直接投資和省外資金分值一、二、三、四類(lèi)市均為1，考慮調(diào)整為1、1、0.5、0.5。

再次，在制度設(shè)計(jì)上，要推動(dòng)建設(shè)用地指標(biāo)再配置與戶(hù)籍改革聯(lián)動(dòng)。一方面，可以在中西部省份廣泛推廣安徽省金寨縣宅基地制度改革經(jīng)驗(yàn)［14］，允許和支持非重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)承接區(qū)域?qū)⒄馗母镏袕?fù)墾結(jié)余出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)，交易到重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)承接區(qū)域，以滿(mǎn)足其承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的用地需求。另一方面，要求獲得更多建設(shè)用地指標(biāo)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)承接區(qū)域必須吸納更多非戶(hù)籍常住人口為本地城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口，以滿(mǎn)足非重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)承接區(qū)域農(nóng)民工市民化的需求。

最后，在財(cái)政政策上，要加大對(duì)非重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)承接區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付。遵循上述區(qū)域發(fā)展思路，中西部省份非重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)承接區(qū)域由于產(chǎn)業(yè)投資減少、人口流出，僅靠當(dāng)?shù)氐墓藏?cái)政來(lái)提供公共服務(wù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這就需要省級(jí)政府在“經(jīng)濟(jì)蛋糕”做大后，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)補(bǔ)貼。但是，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要不是補(bǔ)貼非重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)承接區(qū)域的生產(chǎn)性投資，而是要補(bǔ)貼其教育、醫(yī)療等公共服務(wù)。補(bǔ)貼的主要目是增加人力資本投資，讓留在非重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)承接區(qū)域的人們也能夠得到比較好的教育和醫(yī)療，從而有能力追求更高的收入和更好的生活。