馬芳琴 趙璐

摘 要：伴隨經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國的老齡化進程不斷加速，并逐步呈擴大趨勢，積極老齡化成為全社會共同面對的問題。針對老齡化法制建設(shè)是積極老齡化過程中不可或缺的一個環(huán)節(jié)，也是我國建設(shè)社會主義和諧社會和社會主義法治社會的必然要求。文章從積極老齡化的概念開始分析了我國老齡法制建設(shè)發(fā)展的歷程以及存在的問題，最后提出積極老齡化背景下老齡法制建設(shè)的建議。

關(guān)鍵詞：老齡化;老齡立法;權(quán)益保障

一、積極老齡化的概念

20世紀(jì)90年代末世界衛(wèi)生組織（WHO）提出的“積極老齡化”概念為老齡化研究以及老齡化政策研究提供了新的研究視角。積極老齡化的概念是在聯(lián)合國提出的“獨立、參與、尊嚴(yán)、照料和自我實現(xiàn)”這一原則基礎(chǔ)上概括出來的?！斗e極老齡化——政策框架》（Active Ageing：A policy Framework）中對積極老齡化的定義如下：積極老齡化指人到老年時，為了提高老年生活質(zhì)量，使健康、參與和保障的機會極可能獲得最佳機會的過程（WHO，2002）。積極老齡化行動的目的在于幫助人們在生命中的各個階段，能夠使自己在物質(zhì)上、社會上和精神上等各個方面都發(fā)揮所有潛能，讓人們有能力按照自己的需要、遵循自己的愿望，并在自己的能力范圍內(nèi)參與各類社會活動。

積極老齡化對老年個體和群體都適用，且有著豐富的內(nèi)涵。對個體來說，積極老齡化意味著幫助老年人維持良好的生理、心理健康和社會適應(yīng)能力，提高老年生活質(zhì)量，盡最大努力使老年人在生命的最后階段之前保持身體功能良好，幫助老年人無疾而終。對群體而言，積極老齡化意味著老齡化社會中絕大多數(shù)老年人身體健康、生活幸福和長壽，并不斷提高健康老年人在群體中的比例。對社會而言，積極老齡化意味著老齡化社會能夠盡量克服老年人帶來的負面影響，促進社會發(fā)展能夠保持持續(xù)、健康和穩(wěn)定;老齡化社會能夠為社會的所有成員提供物質(zhì)基礎(chǔ)，以保證社會成員享受健康、富足和幸福的生活。

根據(jù)中國老齡科學(xué)研究中心公布的研究數(shù)據(jù)，截至2016年底中國60歲以上老年人口已達2.4億，占總?cè)丝诘谋壤?7.27%，65歲以上人口1.58億，占總?cè)丝诘谋壤?1.37%，且老齡人口以每年凈增1000萬人的速度快速增長，預(yù)計到2050年前后，我國老年人口數(shù)將達到峰值的4.87億，占總?cè)丝诘?4.9%，我國人口的平均年齡將達到46歲，比現(xiàn)在的平均年齡大9歲。面對如此迅猛的老齡化趨勢，我們必須接受老年人權(quán)益保障法制化等觀念，構(gòu)筑老齡法制體系，專門用于應(yīng)對人口老齡化所帶來的一系列問題，更好地保護老年人合法權(quán)益，更好實現(xiàn)積極老齡化。

二、我國老齡法律制度的現(xiàn)狀分析

1.我國老齡立法發(fā)展歷程

我國老齡相關(guān)立法沿革大致經(jīng)歷了三個階段：

第一階段是1996年以前，此階段主要以道德和政策約束為主，此時尚未形成完整的法律體系對老齡人口的合法權(quán)益進行規(guī)范性保障。1982年，聯(lián)合國在維也納召開第一次老齡問題世界大會，呼吁世界各國重視人口老齡化問題。1983年國務(wù)院響應(yīng)聯(lián)合國的號召正式批準(zhǔn)中國老齡問題全國委員會為常設(shè)機構(gòu)。從此中國開始了有組織、有領(lǐng)導(dǎo)、有計劃的老齡工作，老齡政策進入形成期。此時相關(guān)保護老年人權(quán)益的條款散見于《憲法》、《民法通則》、《刑法》、《婚姻法》、《繼承法》等國家重要的基本法律文件中。

第二階段為立法初步探索階段，即1996年頒布實施《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（以下簡稱《老年人權(quán)益保障法》），我國歷史上第一步保護老年人權(quán)益的專門法律，將保障老年人權(quán)益以法律的形勢確定下來，使老年人權(quán)益保障做到有法可依，它的制定與實施標(biāo)志著我國老年人權(quán)益保障工作順利走上了法制化的軌道。2000年中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強老齡工作的決定》，國務(wù)院召開了全國老齡工作會議。2001年，國務(wù)院印發(fā)了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要》。2002年明確了“黨政主導(dǎo)，社會參與，全民關(guān)懷”的老齡工作方針。這些重大措施，有力地推動了老年人權(quán)益保障工作。

第三階段為逐步完善階段。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，1996年制定的《老年人權(quán)益保障法》在實施過程中出現(xiàn)了許多新的問題，因此，2012年底《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》進行了修訂，樹立了現(xiàn)代化的養(yǎng)老理念，確立了積極應(yīng)對人口老齡化的基本國策，建立了合乎國情的養(yǎng)老框架，為我國應(yīng)對老齡化提供了法律基礎(chǔ)，不僅把老年人與政治、經(jīng)濟、文化、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展進行了有機統(tǒng)一，還體現(xiàn)了保護特殊弱勢群體的法律原則，更加確定了該法律在保障老年人權(quán)益的法律體系中的核心地位，增強了對老年人權(quán)益保障的法律層面的針對性和可操作性，使司法機關(guān)在維護老年人合法權(quán)益的問題時能做到有法可依，尤其增加了對于歧視、侮辱、虐待、遺棄老年人，干涉老年人婚姻自由，欺詐、侵占老年人財產(chǎn)、老年人生活照料和精神慰籍以及老年人維權(quán)的渠道和方式等方面的具體條款和懲戒措施，這些新的內(nèi)容為老年人合法權(quán)益維護提供指導(dǎo)，減少了司法實踐的盲目性。除此之外，還有國務(wù)院及其部委以及地方制定的法律、規(guī)章及其規(guī)范性文件。在法制實施方面，除社會保障制度外，還建立了 “最低生活保障”制度、“五保戶集中供養(yǎng)”制度、高齡補貼制度、養(yǎng)老服務(wù)補貼制度以及涉及老年人乘車、就醫(yī)、司法等幾十項優(yōu)待政策，保障老齡人口的合法權(quán)益。

2.我國老齡立法存在的問題

雖然我國針對老齡化已經(jīng)有一些基本的法律制度，但是因為我國人口老齡化速度快，老齡法制建設(shè)基礎(chǔ)較為薄弱，立法上還是存在一些問題。

（1）涉老立法缺乏統(tǒng)一的立法體系和立法框架。我國的現(xiàn)行老齡立法只是以《老年人權(quán)益保護法》為主體搭建起了一個基本的、低層次的法律體系的框架。我國對老年人權(quán)益保護的法律規(guī)范除此之外，其他立法均散見于《憲法》、《民法通則》、《繼承法》、《刑法》、《婚姻法》等法律規(guī)范之中，同時還有國務(wù)院各部委、地方政府制定的法律、規(guī)章及其規(guī)范性文件，這樣造成老齡立法不僅分散，且由于時間效力、空間效力、位階效力等的不統(tǒng)一，在執(zhí)行中缺乏統(tǒng)一立法精神和原則的指導(dǎo)，容易造成混亂和沖突。

（2）涉老立法的政策性色彩突出。從我國老齡立法的現(xiàn)狀來看，現(xiàn)有的法律制度中專門立法1部（即《老年人權(quán)益保障法》），其他涉老立法23部，行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件約394件，其中法規(guī)和規(guī)章12件，[1]其余全部為國務(wù)院及部委關(guān)于老齡問題的政策性的指導(dǎo)意見、通知、復(fù)函、批復(fù)等。在實際執(zhí)行中恰恰是這些數(shù)量龐大的帶有政策性色彩的指導(dǎo)意見、批復(fù)等文件更加具有針對性和指導(dǎo)意義，在執(zhí)法和司法活動中發(fā)揮著真正的法律功能。

（3）涉老立法的前瞻性不足。人口老齡化是一個動態(tài)發(fā)展的過程，且其對一國政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展有系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性和長期性的影響。從我國目前的老齡法制發(fā)展?fàn)顩r看，一是由于我國老齡化速度迅猛，之前相關(guān)立法基礎(chǔ)薄弱，目前在老齡立法過程中呈現(xiàn)出“短、平、快”的立法思路，相關(guān)老齡立法及規(guī)定處于被動狀態(tài)，出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的狀況，不能及時應(yīng)對處于動態(tài)變化狀態(tài)的人口老齡化過程中出現(xiàn)的新問題;二是動態(tài)立法能力和立法趨勢不明顯。老齡化是一個發(fā)展變化的過程，需要立法者在立法之初就將相關(guān)法律制度放到老齡化的大背景中去，主動考慮和預(yù)見未來在老齡化的過程中可能出現(xiàn)的問題并積極應(yīng)對，用具有戰(zhàn)略高度和長遠眼光來制定相關(guān)法律規(guī)范來應(yīng)對我國的老齡化趨勢。

（4）老年人權(quán)益保障救濟機制可操作性不強?！独夏耆藱?quán)益保障法》中對于老年人財產(chǎn)的處分權(quán)﹑繼承權(quán)，對于家庭成員虐待老人﹑遺棄老人﹑暴力干涉老人婚姻自由等情況做了規(guī)定，但其與婚姻法》、《繼承法》、《民法通則》、《刑法》等所規(guī)定的內(nèi)容有所重合，而后者的規(guī)定要比老年人權(quán)益保障法的規(guī)定更具體﹑更便于操作。在司法實踐中出現(xiàn)的復(fù)雜問題，如若子女以贍養(yǎng)老人為借口，偷偷轉(zhuǎn)移老年人財產(chǎn)，或是同住人以贍養(yǎng)、照顧老年人生活為名，在購買房屋產(chǎn)權(quán)、遷入戶口、更改戶主、財產(chǎn)過戶等目的達到后，出現(xiàn)遺棄或虐待老年人、侵吞老年人房屋產(chǎn)權(quán)等情況，依據(jù)現(xiàn)有法律制度規(guī)定是難以尋求法律的直接保護，因為有很多道德層面的規(guī)范尚未被法律化，相應(yīng)的法律救濟機制尚處于空白狀態(tài)，致使侵害人的責(zé)任無法進行追究。

三、積極老齡化背景下的法制建設(shè)建議

1.逐步建立完善的老齡法律體系

我國目前積極應(yīng)對老齡化首先應(yīng)逐步建立完善的立法體系，建立以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)，以《老年人權(quán)益保障法》確立的內(nèi)容為基礎(chǔ)的老齡法律規(guī)范體系，加快其他老齡相關(guān)立法，如《養(yǎng)老保險法》、《老年福利法》、《老年人法律援助辦法》等相關(guān)法律、法規(guī)和老齡政策。逐步建立完善的老齡法律體系，使得我國積極老齡化的過程中有法可依。同時，老齡立法要把老齡人口與社會發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展、資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展或者可持續(xù)發(fā)展作為立法關(guān)注的核心要素，突出老齡人口法律關(guān)系的特點，更全面的維護老齡人口的合法權(quán)益。

2.適時出臺區(qū)域性與行業(yè)性老齡政策作為補充

全國性老年保障基本法律能夠為老齡人口的權(quán)益提供最基本的保障，但是因我國國情的復(fù)雜性、經(jīng)濟水平發(fā)展的不均衡性等因素的存在，城市和農(nóng)村、各個階層的老齡人口的經(jīng)濟能力的差異性，不同層次老年人需求的差異性等問題存在，相關(guān)法律規(guī)范就需要具體問題具體分析，對于國家基本法律不能照顧到的地方，需要政府制定相應(yīng)的地方和部門政策作為國家基本法律的補充。我國各地也可根據(jù)地方實際情況在全國性養(yǎng)老法律的基礎(chǔ)上，可以參照國外的立法在必要的情況下制定本行業(yè)的單行養(yǎng)老政策法規(guī)作為有效補充。比如上海就制定了《上海市老年人權(quán)益保障條例》等一系列的地方性法規(guī)和地方性規(guī)章，更為切實地維護了當(dāng)?shù)乩夏耆说暮戏?quán)益。

3.加強老齡執(zhí)法力度與執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)

老齡執(zhí)法工作首先在于明確老齡案件的執(zhí)法機構(gòu)，建立健全老齡案件執(zhí)法保障網(wǎng)絡(luò)。首先，加強老齡人口案件執(zhí)法隊伍的建設(shè)。老齡人口的案件需要關(guān)注老年人的身心健康，所以需要專業(yè)的執(zhí)法隊伍。其次，明確專門的老齡案件管理機構(gòu)。目前我國老齡人口權(quán)益保障工作的整體宏觀管理機制未明確，在管理制度相對分散的情況下，執(zhí)法工作往往不夠有力。因此做好老齡執(zhí)法工作首先在于國務(wù)院和各級地方政府需要確定一個專門的老齡執(zhí)法機構(gòu)，針對老齡人口及相關(guān)案件的特點進行高效執(zhí)法，且保證該機構(gòu)在司法審判、公安、老齡委等各個執(zhí)法和行政部門之間起到很好的貫穿于銜接作用，建立強有力的執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。

4.加強老齡普法宣傳

通過組織各種法制教育、法制講座、法庭觀摩、法制講座、法制知識競賽等法制宣傳活動，培養(yǎng)老齡人口及社會群體的法律意識和老齡人口的維權(quán)意識，營造敬老愛老的社會氛圍，同時加強對老年人的法制教育，幫助老年人建立法律思維，在一定程度上降低老年人的“畏訴”“厭訟”的情緒，增強老齡人口知法、守法、用法的意識，積極維護其合法權(quán)益。

總之，積極老齡化需要面對的問題是多元化的，老齡化法制建設(shè)也是需要一個過程的。面對中國來勢兇猛的銀發(fā)浪潮，積極老齡化需要立足我國的基本國情，以法律制度建設(shè)為基礎(chǔ)，努力打造并發(fā)展多層次、全方位的老齡人口服務(wù)保障體系。

注釋：

[1]數(shù)據(jù)來源.全國老齡工作委員會辦公室編《中國老齡法律法規(guī)文件匯編》，北京：華齡出版社2010年版

參考文獻：

[1]馬芳琴.淺議人口老齡化的法律挑戰(zhàn)，知識經(jīng)濟，2014年第320卷p52-53

[2]崔卓蘭.我國老齡社會的法律制度及其法律對策，吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2011年5月p10-16

[3]鄧大洪.“銀發(fā)浪潮”來襲一半是火焰一半是藍海，商界論壇，2018年9月p18-20

[4]王曉玫.老齡法制建設(shè)研究，社會福利，2013年第3期p48-53

[5]李輝，我國老年人合法權(quán)益法律保障問題研究，河北大學(xué)，2012年6月

作者簡介：

馬芳琴（1978--）女，陜西寶雞人，講師，碩士，從事法律相關(guān)教學(xué)與研究。

趙璐（1992--）女，陜西銅川人，助教，碩士，從事法律相關(guān)教學(xué)與研究。