蔣 芳 楊 明 張?jiān)馒?/p>

（中國科學(xué)院發(fā)展規(guī)劃局，北京 100864）

關(guān)于科技優(yōu)先領(lǐng)域的研究討論由來已久，最早可以追溯到20世紀(jì)60年代美國科技界關(guān)于科學(xué)選擇準(zhǔn)則的討論［1］。可以說，當(dāng)科學(xué)研究應(yīng)為國家目標(biāo)服務(wù)的觀念引起共識(shí)，政府開始加強(qiáng)對(duì)科學(xué)研究的宏觀調(diào)控時(shí)，優(yōu)先領(lǐng)域選擇的問題就應(yīng)運(yùn)而生了。此后，來自理論和實(shí)踐兩個(gè)方面的進(jìn)展比肩而行。特別是近二十年，基于證據(jù)的科技決策理念逐步得到廣泛認(rèn)同，優(yōu)先領(lǐng)域選擇的理論方法不斷豐富完善，相關(guān)研究應(yīng)用也更加活躍。大量來自國際組織、不同國家、科研資助機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)等多個(gè)層面的案例研究屢見不鮮。研究主題集中在：優(yōu)先領(lǐng)域的概念與內(nèi)涵、選擇準(zhǔn)則與方法、相關(guān)的應(yīng)用和效果分析等方面。在我國提出建設(shè)世界科技強(qiáng)國的當(dāng)下，相關(guān)部門和各創(chuàng)新單元正積極謀劃中長期科技發(fā)展戰(zhàn)略布局，優(yōu)先領(lǐng)域選擇將成為不可回避的重要議題。本文嘗試對(duì)國內(nèi)外研究進(jìn)展進(jìn)行總結(jié)歸納，以便為科技創(chuàng)新戰(zhàn)略與規(guī)劃編制提供些許參考。

1 理論與方法進(jìn)展

1.1 概念內(nèi)涵

國內(nèi)有學(xué)者從不同角度對(duì)優(yōu)先領(lǐng)域進(jìn)行了釋義。例如，陳玉祥［2］認(rèn)為，優(yōu)先領(lǐng)域是我們期望獲得最大知識(shí)回報(bào)的領(lǐng)域；是一個(gè)戰(zhàn)略研究概念，大致可分為四類：基礎(chǔ)性研究的前沿領(lǐng)域與課題、重大科技戰(zhàn)略項(xiàng)目、可能形成新技術(shù)或新技術(shù)產(chǎn)業(yè)并對(duì)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響的科學(xué)領(lǐng)域、根據(jù)本國資源和面臨的問題必須加以研究的重要領(lǐng)域；不僅是技術(shù)過程，也是政治過程。陳德棉［3］提出，優(yōu)先領(lǐng)域體現(xiàn)了學(xué)科布局的思想，而不僅僅是簡單的排序概念；是動(dòng)態(tài)的概念，應(yīng)注意把新的前沿納入業(yè)已開列的清單之中。劉云［4］認(rèn)為，優(yōu)先資助領(lǐng)域是有關(guān)科技管理部門在對(duì)科學(xué)技術(shù)的未來發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上，充分權(quán)衡科學(xué)發(fā)展趨勢(shì)、國家發(fā)展目標(biāo)以及社會(huì)和科技資源限制等因素后確立的未來發(fā)展主攻方向與重點(diǎn)領(lǐng)域。不難看出，優(yōu)先領(lǐng)域與科技發(fā)展態(tài)勢(shì)和發(fā)展目標(biāo)緊密關(guān)聯(lián)。

國外學(xué)者研究討論的相關(guān)主題一般稱為優(yōu)先權(quán)設(shè)定（Priority Setting），不局限于領(lǐng)域方向或是科技項(xiàng)目，而是指內(nèi)涵更為廣泛的優(yōu)先事項(xiàng)。具體類型取決于設(shè)定目的，比較常見的包括：主題型、任務(wù)型、功能型［5］。例如，OECD認(rèn)為，優(yōu)先權(quán)設(shè)定是一個(gè)談判過程，不同的參與者和利益相關(guān)者尋求就共同的戰(zhàn)略目標(biāo)、工作目的和行動(dòng)達(dá)成一致［6］。一般可區(qū)分為主題優(yōu)先項(xiàng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)先項(xiàng)兩類，前者涉及科學(xué)領(lǐng)域、技術(shù)領(lǐng)域、工業(yè)部門等，后者涉及研究設(shè)施、教育教學(xué)計(jì)劃、創(chuàng)新促進(jìn)計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)投資市場(chǎng)、系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)和共同體建設(shè)等［7］。

1.2 價(jià)值準(zhǔn)則

科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇必須依據(jù)一定的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則。而評(píng)價(jià)準(zhǔn)則主要取決于科學(xué)選擇的價(jià)值觀、優(yōu)先領(lǐng)域設(shè)定的目標(biāo)和層次，同時(shí)也受到信息可獲得性、指標(biāo)可測(cè)度性等因素的影響。國外關(guān)于價(jià)值準(zhǔn)則的研究討論較早也比較充分。比較有代表性的選擇準(zhǔn)則包括：

1）溫伯格準(zhǔn)則。20世紀(jì)60年代，美國物理學(xué)家溫伯格（A.M Weinberg）提出了科學(xué)選擇的內(nèi)部準(zhǔn)則和外部準(zhǔn)則。內(nèi)部準(zhǔn)則：可望在基礎(chǔ)研究方面迅速取得概念性進(jìn)展并對(duì)鄰近學(xué)科領(lǐng)域有所貢獻(xiàn)；外部準(zhǔn)則：對(duì)于最緊迫的社會(huì)或經(jīng)濟(jì)問題具有潛在的應(yīng)用可能，包括：社會(huì)價(jià)值和技術(shù)價(jià)值。溫伯格將其運(yùn)用在同一價(jià)值尺度上對(duì)分子生物學(xué)、高能物理學(xué)、原子能科學(xué)、載人空間探測(cè)和行為科學(xué)等5個(gè)學(xué)科領(lǐng)域進(jìn)行評(píng)價(jià)［8］。這一準(zhǔn)則兼顧了學(xué)科發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求兩個(gè)維度，今天看來仍有現(xiàn)實(shí)意義。

2）布魯姆利準(zhǔn)則。1972年，美國物理學(xué)家布魯姆利（D.A.Brom ley）提出了優(yōu)先領(lǐng)域評(píng)價(jià)的三組準(zhǔn)則：內(nèi)在價(jià)值、外在價(jià)值和結(jié)構(gòu)準(zhǔn)則。其中，內(nèi)在價(jià)值是指某一領(lǐng)域的工作將對(duì)人類認(rèn)識(shí)自己所在世界或宇宙產(chǎn)生的影響；外在價(jià)值指某一領(lǐng)域?qū)ζ渌麑W(xué)科或技術(shù)領(lǐng)域和解決人類問題的影響；結(jié)構(gòu)準(zhǔn)則是指對(duì)該領(lǐng)域所屬學(xué)科研究能力的影響。布魯姆利通過對(duì)三組準(zhǔn)則17個(gè)評(píng)價(jià)問題進(jìn)行專家咨詢，對(duì)物理學(xué)的8個(gè)二級(jí)學(xué)科69個(gè)領(lǐng)域的學(xué)科發(fā)展布局進(jìn)行了評(píng)價(jià)［3］。這一準(zhǔn)則對(duì)學(xué)科發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求兩個(gè)維度進(jìn)行了擴(kuò)展，還強(qiáng)調(diào)了學(xué)科領(lǐng)域間的依存關(guān)系。

3）澳大利亞聯(lián)邦科學(xué)和工業(yè)研究組織（CSIRO）“吸引力-可行性”評(píng)價(jià)準(zhǔn)則。20世紀(jì)90年代，CSIRO提出了一套國家優(yōu)先領(lǐng)域評(píng)價(jià)框架，其基本思想是：哪些領(lǐng)域能產(chǎn)生較高的效益，就應(yīng)該給予優(yōu)先資助。該準(zhǔn)則通過對(duì)科研領(lǐng)域的吸引力和可行性兩個(gè)方面進(jìn)行綜合評(píng)判，具體包含4條評(píng)價(jià)準(zhǔn)則：潛在效益（技術(shù)進(jìn)步的最大可能回報(bào)）、獲益能力（將技術(shù)進(jìn)步轉(zhuǎn)變?yōu)楣ど虡I(yè)及其他效益的能力）、研究與發(fā)展?jié)摿Γㄏ鄳?yīng)研究領(lǐng)域的科學(xué)或技術(shù)潛力）、研究與發(fā)展能力（及時(shí)實(shí)現(xiàn)上述潛力的能力）［9］。這一準(zhǔn)則不僅考量了學(xué)科發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求兩方面潛力，同時(shí)兼顧了對(duì)能力水平的判斷，更多體現(xiàn)了實(shí)用價(jià)值導(dǎo)向。英國首次技術(shù)預(yù)見沿用了這個(gè)框架，并增加了時(shí)間和成本方面的考慮。

4）歐盟研發(fā)框架計(jì)劃的優(yōu)先主題標(biāo)準(zhǔn)。以歐盟委員會(huì)第七研發(fā)框架計(jì)劃（2007—2013）為例，其優(yōu)先主題的標(biāo)準(zhǔn)包括三個(gè)方面：一是對(duì)歐盟政策目標(biāo)的貢獻(xiàn)，必須產(chǎn)生可以滿足社會(huì)需求的新知識(shí)，并推動(dòng)歐洲政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；二是歐洲的研究潛力，必須在研究和技術(shù)開發(fā)上具有巨大潛力，并能把研究結(jié)果轉(zhuǎn)化成社會(huì)與經(jīng)濟(jì)利益；三是歐洲的價(jià)值增值，必須有需要額外公共資助和在歐洲層面加以干預(yù)的強(qiáng)烈要求［10］。這一準(zhǔn)則在關(guān)注研究潛力的同時(shí)，突出強(qiáng)調(diào)了必要性，充分體現(xiàn)了歐盟一體化發(fā)展的策略，反映出對(duì)科技發(fā)展與經(jīng)濟(jì)政治進(jìn)程相協(xié)調(diào)的訴求。

5）美國國家科學(xué)基金會(huì)（NSF）的價(jià)值評(píng)議準(zhǔn)則。NSF從2001年起在五年戰(zhàn)略計(jì)劃和年度預(yù)算請(qǐng)求中開始單列優(yōu)先領(lǐng)域章節(jié)。創(chuàng)設(shè)或擴(kuò)展NSF優(yōu)先領(lǐng)域有五項(xiàng)準(zhǔn)則，即學(xué)術(shù)價(jià)值、廣泛影響、對(duì)科學(xué)與工程的重要性、領(lǐng)域與學(xué)科的平衡、與其他機(jī)構(gòu)和國家目標(biāo)的整合［11］。其中，廣泛影響包括促進(jìn)教育培訓(xùn)和學(xué)習(xí)、改善教研設(shè)施、促進(jìn)對(duì)科技的理解、對(duì)社會(huì)的好處等諸多方面［12］。這一準(zhǔn)則在強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)水平、結(jié)構(gòu)和影響的同時(shí)，倡導(dǎo)重視科學(xué)研究的外溢效用，關(guān)注與其他機(jī)構(gòu)的銜接，充分反映了NSF支持優(yōu)秀科學(xué)和工程研究與教育的定位。

國內(nèi)學(xué)者在研究討論學(xué)科優(yōu)先領(lǐng)域選擇方法時(shí)也提出了一些準(zhǔn)則。例如，通過考察學(xué)科重要性、實(shí)力水平兩個(gè)維度來確定學(xué)科優(yōu)先發(fā)展級(jí)別的遴選體系［13］；基于學(xué)科發(fā)展需求、學(xué)科發(fā)展基礎(chǔ)的二維學(xué)科優(yōu)先領(lǐng)域遴選體系［14］；綜合分析發(fā)展動(dòng)力、學(xué)科基礎(chǔ)實(shí)力、資金效率的三維因素學(xué)科優(yōu)先領(lǐng)域選擇模型［15］。

1.3 評(píng)價(jià)方法

優(yōu)先領(lǐng)域選擇方法和體系沒有統(tǒng)一范式。一般可歸納為三大類型，即定性評(píng)價(jià)方法、定量評(píng)價(jià)方法和定性定量相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法。

1）定性評(píng)價(jià)方法。常用的包括：專家調(diào)查法、情景分析法、文獻(xiàn)調(diào)研等，實(shí)施相對(duì)簡單、應(yīng)用廣泛。有學(xué)者梳理分析了世界衛(wèi)生組織2002—2017年間116份文件列出的2145項(xiàng)研究重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)其中86%采用了專家咨詢［16］。但是，專家咨詢常因其主觀性、代表性等問題受到質(zhì)疑，被認(rèn)為不利于非共識(shí)項(xiàng)目建議。其中，德爾菲法因采用匿名討論、多輪意見反饋與統(tǒng)計(jì)分析，一定程度上提高了客觀性和公信度。

2）定量評(píng)價(jià)方法。最早可追溯到20世紀(jì)70年代聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）的矩陣分析法：通過編制和分析國家社會(huì)發(fā)展目標(biāo)矩陣、學(xué)科領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)發(fā)展目標(biāo)支持的相關(guān)矩陣、學(xué)科領(lǐng)域之間相互支持矩陣，計(jì)算確定科學(xué)技術(shù)的優(yōu)先級(jí)別［3］。常用的定量方法有：科學(xué)計(jì)量分析方法，包括科學(xué)指標(biāo)、文獻(xiàn)計(jì)量、引文分析等；數(shù)學(xué)分析方法，包括層次分析法、模糊綜合評(píng)判法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、相關(guān)矩陣分析法、多目標(biāo)效用綜合評(píng)價(jià)法等；灰色系統(tǒng)方法［17］。定量評(píng)價(jià)方法的優(yōu)點(diǎn)在于其客觀性，但由于科學(xué)活動(dòng)中有些因素難以量化或者量化不準(zhǔn)確，這些方法的應(yīng)用也存在一定的局限。

3）定性定量相結(jié)合的方法。實(shí)踐中常用的主要包括：長于刻畫學(xué)科自身發(fā)展趨勢(shì)的科學(xué)結(jié)構(gòu)圖譜、長于規(guī)劃未來發(fā)展方向的科技路線圖、以及結(jié)合學(xué)科發(fā)展和社會(huì)需求分析的技術(shù)預(yù)見、確定學(xué)科地位和狀態(tài)的國際標(biāo)桿分析等［10］。這類方法的優(yōu)點(diǎn)是可以同時(shí)將專家判斷和數(shù)據(jù)信息整合起來，互相驗(yàn)證、互為補(bǔ)充。

2 實(shí)踐與應(yīng)用情況

優(yōu)先領(lǐng)域選擇與現(xiàn)代政府的科技管理職能密切相關(guān)。因科技管理體制、科技價(jià)值取向和政策目標(biāo)、自然稟賦和社會(huì)環(huán)境等方面的差異，各國對(duì)優(yōu)先領(lǐng)域的界定和選擇也各有側(cè)重，相關(guān)實(shí)踐的特點(diǎn)不盡相同（圖1）。其中，日本、美國和歐盟的做法有一定的代表性。

圖1 若干國家和地區(qū)科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇相關(guān)實(shí)踐Fig.1 Research priority setting activities in several countries and regions

2.1 國外有關(guān)實(shí)踐

1）日本：長期持續(xù)以技術(shù)預(yù)見支撐科技戰(zhàn)略規(guī)劃

日本的科技治理結(jié)構(gòu)較為集中，政府科技預(yù)算相關(guān)分配以其出臺(tái)的科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃、科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新綜合戰(zhàn)略等為依據(jù)。優(yōu)先領(lǐng)域設(shè)定總體上以自上而下的方式進(jìn)行，長期持續(xù)開展的技術(shù)預(yù)見為優(yōu)先領(lǐng)域選擇提供了較好的支撐。日本1971首次開展“30年技術(shù)預(yù)測(cè)和優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域確定”，至今已經(jīng)持續(xù)開展了十次。2005年第八次技術(shù)預(yù)見首次同國家科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃（2006—2010）掛鉤，此后以五年為周期協(xié)同開展。第十次技術(shù)預(yù)見由隸屬于文部科學(xué)省的國家科學(xué)技術(shù)政策研究所實(shí)施，參與者包括來自政府部門、研究所和大學(xué)、商業(yè)機(jī)構(gòu)的五千多名專家學(xué)者。調(diào)查目標(biāo)從“確定科技發(fā)展方向、服務(wù)于本國科技規(guī)劃與政策制定及滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求”調(diào)整為“服務(wù)于科技政策和創(chuàng)新政策的綜合”，強(qiáng)調(diào)要“提高技術(shù)在實(shí)驗(yàn)室和實(shí)際應(yīng)用中實(shí)現(xiàn)的可能性”。日本技術(shù)預(yù)見向來以方法創(chuàng)新見長，以德爾菲法為基礎(chǔ)，先后引入需求分析、情景分析法、地區(qū)研討會(huì)、大數(shù)據(jù)方法等［18］。

2）美國：多元體制下關(guān)鍵領(lǐng)域戰(zhàn)略計(jì)劃與自下而上的機(jī)制并行不悖

美國的科技治理結(jié)構(gòu)相對(duì)多元化，科技優(yōu)先領(lǐng)域設(shè)定實(shí)際上在部門和機(jī)構(gòu)預(yù)算確定的過程中產(chǎn)生，不只涉及部門和機(jī)構(gòu)、政府、國會(huì)，科學(xué)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)機(jī)構(gòu)、病患群體等其他參與者也通過多種渠道提出建議或在國會(huì)游說等方式影響決策。雖然少有全國性、綜合性的技術(shù)預(yù)見或戰(zhàn)略規(guī)劃，但向來在發(fā)起實(shí)施重大領(lǐng)域戰(zhàn)略行動(dòng)方面獨(dú)樹一幟。如，2011年啟動(dòng)的納米技術(shù)計(jì)劃、2018年啟動(dòng)的量子計(jì)劃。2015年“國家創(chuàng)新戰(zhàn)略”中提出的精準(zhǔn)醫(yī)療、腦計(jì)劃、先進(jìn)汽車、智慧城市等優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域均帶有濃重的任務(wù)色彩，有明確的目標(biāo)、匹配具體的預(yù)算和相應(yīng)的行動(dòng)計(jì)劃。在機(jī)構(gòu)層面，不管是國家科學(xué)基金會(huì)，還是國立衛(wèi)生研究院，都主要采用自下而上的方法。通過接收建議，開設(shè)講習(xí)班和研討會(huì)、咨詢小組等形式給科學(xué)家提供充分的機(jī)會(huì)影響研究方向和優(yōu)先領(lǐng)域設(shè)定［19］。

3）歐盟：科技戰(zhàn)略與政治、經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略緊密結(jié)合

歐盟主要通過“研發(fā)框架計(jì)劃”（FP1～FP7、Horizon 2020）來設(shè)定優(yōu)先領(lǐng)域，注重考察對(duì)歐盟政策目標(biāo)的貢獻(xiàn)，充分體現(xiàn)了科技戰(zhàn)略與政治、經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的緊密結(jié)合?？蚣苡?jì)劃為各項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)及其優(yōu)先領(lǐng)域分別匹配明確的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，形成“目標(biāo)-方向或任務(wù)-資源保障”的緊密關(guān)聯(lián)機(jī)制。從FP1到FP7逐步納入新興領(lǐng)域，如FP2包含經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展研究，F(xiàn)P4納入交通和社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策研究，F(xiàn)P6列入“科學(xué)與社會(huì)”專項(xiàng)，F(xiàn)P7新增空間與安全研究。Horizon 2020計(jì)劃集中投資三大戰(zhàn)略目標(biāo)：卓越科學(xué)、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、應(yīng)對(duì)社會(huì)挑戰(zhàn)?！?018—2020工作計(jì)劃”則明確了四個(gè)焦點(diǎn)領(lǐng)域：建設(shè)低碳、氣候適應(yīng)性強(qiáng)的未來，連接經(jīng)濟(jì)和環(huán)境收益——循環(huán)經(jīng)濟(jì)，歐洲工業(yè)和服務(wù)的數(shù)字化和轉(zhuǎn)型，提高安全聯(lián)盟的效力。項(xiàng)目的遴選執(zhí)行三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)（卓越、影響、實(shí)施的質(zhì)量和效率）［20］。

2.2 國內(nèi)有關(guān)實(shí)踐

我國科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇主要產(chǎn)生在科技規(guī)劃編制、科技計(jì)劃實(shí)施、財(cái)政預(yù)算分配以及相關(guān)科技戰(zhàn)略研究過程中。新中國成立以來，先后開展了五輪大規(guī)模的技術(shù)預(yù)測(cè)，編制了11次全國性的科技發(fā)展規(guī)劃，相關(guān)部門和研究機(jī)構(gòu)也展開了積極探索（圖2）。

1）優(yōu)先領(lǐng)域選擇的準(zhǔn)則

我國歷次國家科技規(guī)劃中包含了大量優(yōu)先領(lǐng)域選擇實(shí)踐。例如，《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》對(duì)于重點(diǎn)領(lǐng)域優(yōu)先主題、前沿技術(shù)、科學(xué)前沿問題、面向國家重大戰(zhàn)略需求的基礎(chǔ)研究、重大科學(xué)研究計(jì)劃等都給出了相對(duì)明確的遴選原則，主要涉及四個(gè)方面：一是國家利益，強(qiáng)調(diào)聚焦國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大需求、明確主攻方向和突破口；二是科學(xué)價(jià)值，強(qiáng)調(diào)聚焦學(xué)界公認(rèn)的科學(xué)難題、有望引領(lǐng)未來世界科技發(fā)展的新方向、有利于大幅度提升我國基礎(chǔ)科學(xué)國際地位的領(lǐng)域方向；三是結(jié)構(gòu)均衡，全面均衡布局的特點(diǎn)較為明顯，反映出支持優(yōu)秀、補(bǔ)足短板的價(jià)值傾向，既要“錦上添花”，也要“雪中送炭”；四是條件基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)聚焦那些已有較好基礎(chǔ)、接近或達(dá)到國際先進(jìn)水平或能充分體現(xiàn)我國優(yōu)勢(shì)與特色的領(lǐng)域方向。這與我國所處經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、作為科技追趕者的角色是相適應(yīng)的。

圖2 國內(nèi)相關(guān)科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇工作Fig.2 Research priority setting activities in China

2）優(yōu)先領(lǐng)域的動(dòng)態(tài)變化

對(duì)比分析歷史上三次科技中長期規(guī)劃和最近的“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃，可以發(fā)現(xiàn)優(yōu)先領(lǐng)域的相對(duì)變化：新興領(lǐng)域方向擴(kuò)增、主流優(yōu)勢(shì)方向不減，傳統(tǒng)基礎(chǔ)性工作弱化，重點(diǎn)任務(wù)體量增大，全鏈條設(shè)計(jì)特點(diǎn)凸顯，交叉融合趨勢(shì)明顯。例如，“人工智能”、“基因編輯”等都是在“十三五”規(guī)劃中首次出現(xiàn)；“海洋資源高效開發(fā)利用”在《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》中為優(yōu)先主題（第二層級(jí)），到“十三五”規(guī)劃時(shí)提升到重要領(lǐng)域（第一層級(jí)）；農(nóng)作物新品種、計(jì)算技術(shù)等長居優(yōu)先之列；而在《1956—1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃》被列為57項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之首的“中國自然區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)區(qū)劃”以及第57項(xiàng)“科學(xué)技術(shù)情報(bào)的建立”等，到“十三五”規(guī)劃時(shí)已經(jīng)沒有明確體現(xiàn)。

3）優(yōu)先領(lǐng)域的實(shí)施機(jī)制

優(yōu)先領(lǐng)域的實(shí)施通常受到一些因素的影響，包括但不限于：上位規(guī)劃的效力、優(yōu)先領(lǐng)域的科學(xué)性和可操作性、優(yōu)先領(lǐng)域的落地機(jī)制設(shè)計(jì)、后續(xù)資源配置的潛在影響等。總體上看，我國科技規(guī)劃優(yōu)先領(lǐng)域的實(shí)施得益于“規(guī)劃-計(jì)劃”銜接機(jī)制。1982年，啟動(dòng)了我國歷史上第一個(gè)國家科技計(jì)劃——“六五”國家科技攻關(guān)計(jì)劃，將當(dāng)期科技規(guī)劃主要內(nèi)容調(diào)整為38個(gè)攻關(guān)項(xiàng)目。自此之后，國家科技規(guī)劃中明確的優(yōu)先領(lǐng)域，特別是主題型或任務(wù)型優(yōu)先領(lǐng)域，實(shí)際上由相應(yīng)的專項(xiàng)計(jì)劃來配套落實(shí)［21］。

2.3 來自學(xué)術(shù)界的反思

國外一些學(xué)者對(duì)相關(guān)實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)困境、成功要素等進(jìn)行了總結(jié)歸納。例如，Keenan［22］基于英國技術(shù)預(yù)見工作的十年實(shí)踐提出了優(yōu)先領(lǐng)域選擇的兩難問題；Sokolova［5］通過回顧分析俄羅斯過去20年優(yōu)先領(lǐng)域選擇和關(guān)鍵技術(shù)識(shí)別工作的經(jīng)驗(yàn)，提出了影響優(yōu)先領(lǐng)域選擇成功與否的關(guān)鍵因素；Sibbald［23］從利益相關(guān)者的觀點(diǎn)出發(fā)，提出了成功設(shè)定優(yōu)先領(lǐng)域的概念框架；Calof等［24］通過對(duì)30個(gè)國家和9個(gè)國際組織技術(shù)預(yù)見工作的調(diào)研，總結(jié)了政府部門組織實(shí)施技術(shù)預(yù)見的成功經(jīng)驗(yàn)。概括來講，客觀存在的難點(diǎn)包括如何把握優(yōu)先領(lǐng)域設(shè)定的范圍、效力、粒度、準(zhǔn)則、參與者；影響成敗的要素包括對(duì)資源配置的影響、與政策議程或政府行動(dòng)的關(guān)聯(lián)、與高層決策者的直接聯(lián)系、與利益相關(guān)群體的溝通策略、與私營部門行動(dòng)者的聯(lián)系等。此外，相關(guān)研究也反映出國內(nèi)實(shí)踐中的一些困境和不足［25-28］，例如：優(yōu)先領(lǐng)域數(shù)量過多、內(nèi)容挑戰(zhàn)性不強(qiáng)；沒有與經(jīng)費(fèi)安排掛鉤、沒能形成共識(shí)并發(fā)揮指導(dǎo)實(shí)踐的作用；研究資金分配機(jī)制不夠透明、學(xué)術(shù)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)沒有得到足夠重視；側(cè)重具體科技任務(wù)部署，對(duì)機(jī)構(gòu)建設(shè)、能力建設(shè)、創(chuàng)新擴(kuò)散活動(dòng)的支持相對(duì)較少。

3 思考與建議

3.1 趨勢(shì)展望

綜上所述，科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇的理論研究和實(shí)踐發(fā)展呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是方法創(chuàng)新。伴隨著科技政策領(lǐng)域倡導(dǎo)基于證據(jù)的決策，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法等規(guī)范性要求越來越高，兼具定性定量優(yōu)勢(shì)的綜合方法得到進(jìn)一步發(fā)展。例如，韓國第五次技術(shù)預(yù)見中引入了大數(shù)據(jù)技術(shù)，根據(jù)未來需求和科技發(fā)展描述未來社會(huì)情境，并分析能夠極大沖擊傳統(tǒng)社會(huì)的創(chuàng)新技術(shù)及其“引爆點(diǎn)”［10］；世界衛(wèi)生組織在全球范圍開展了大量相關(guān)研究，服務(wù)于不同政策目標(biāo)，適用于不同地區(qū)，開發(fā)應(yīng)用了國家健康研究要點(diǎn)法（ENHRA）、三維組合矩陣法（CAM）、全球兒童健康研究投資法（CHNRI）、多標(biāo)準(zhǔn)決策分析（MCDA）等多種方法［29］。

二是開放性提升。增加透明度并不一定提升決策質(zhì)量，但相關(guān)利益群體的實(shí)質(zhì)性參與被認(rèn)為有望幫助改善實(shí)施效果。例如，在美國，不僅科學(xué)界代表可參加國會(huì)聽證，國會(huì)公開的議定書或NSF等資助機(jī)構(gòu)都需要公開不予資助具體項(xiàng)目申請(qǐng)的理由，此外還常有關(guān)于優(yōu)先領(lǐng)域設(shè)定難題的公開辯論。任何機(jī)構(gòu)或組織的代表，甚至個(gè)人，都可以與白宮科技政策辦公室（OSTP）、相關(guān)機(jī)構(gòu)、相關(guān)負(fù)責(zé)人預(yù)約討論對(duì)優(yōu)先領(lǐng)域的看法［19］。

三是功能性增強(qiáng)。優(yōu)先領(lǐng)域選擇的必要性得到更多認(rèn)同，對(duì)其得以執(zhí)行實(shí)施的期望也越來越高，注重將優(yōu)先領(lǐng)域轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)加以落實(shí)，相應(yīng)地要求預(yù)算匹配、協(xié)商對(duì)話、實(shí)施機(jī)制、修訂機(jī)制等更加完備。例如，日本第三期科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃區(qū)分了兩類基礎(chǔ)研究以及改革措施等的預(yù)算比例［10］；美國國家科學(xué)基金會(huì)在優(yōu)先領(lǐng)域選擇過程中與其他研究部門有廣泛協(xié)調(diào)，通過研究資助諒解備忘錄和部門間協(xié)議規(guī)定不同部門在資助研究活動(dòng)中的各自職責(zé)和角色，還通過非正式渠道與其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通，力求各自的優(yōu)先領(lǐng)域既相互支持又避免重復(fù)［11］。

四是支持方式多元。對(duì)優(yōu)先領(lǐng)域的支持方式不只是部署科研項(xiàng)目，還是多種創(chuàng)新要素的集成配置；同時(shí)也不完全依賴政府部門單一投入，具有明顯的跨界特征。例如，美國納米技術(shù)計(jì)劃（NNI）中，政府部門在某種程度上扮演著為優(yōu)先領(lǐng)域做創(chuàng)新融資的角色，以一定的初始投資將相關(guān)公共部門和私營部門聯(lián)系在一起。在該計(jì)劃資助的五大主題領(lǐng)域（基礎(chǔ)研究、重大挑戰(zhàn)、研究中心和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)影響）中，聯(lián)邦政府、風(fēng)險(xiǎn)投資基金、企業(yè)三者投入資金比例相對(duì)穩(wěn)定（一般為 20%、30%、50%）［30］。

3.2 相關(guān)啟示

1）借鑒國際上優(yōu)先領(lǐng)域選擇的理論與經(jīng)驗(yàn)，啟動(dòng)優(yōu)先領(lǐng)域選擇工作前組織者至少需要準(zhǔn)備好回答幾個(gè)關(guān)鍵問題：一是為什么選擇優(yōu)先領(lǐng)域？包括必要性、功能定位、與現(xiàn)在和未來行動(dòng)的關(guān)系、與全局和其他部門的關(guān)系。二是怎樣選擇優(yōu)先領(lǐng)域？包括按什么準(zhǔn)則，類型、層級(jí)、粒度，用什么方法，由誰來選。三是如何應(yīng)用優(yōu)先領(lǐng)域選擇結(jié)果？包括提前考慮倡議機(jī)制、實(shí)施機(jī)制、外部協(xié)調(diào)等。

2）優(yōu)先領(lǐng)域選擇應(yīng)與組織的使命定位、發(fā)展愿景、價(jià)值觀相適應(yīng)，不同國家、不同發(fā)展階段的優(yōu)先領(lǐng)域選擇各不相同。大國有條件考慮全領(lǐng)域布局，而小國不得不聚焦有限領(lǐng)域。追趕者常常期望通過采取非均衡發(fā)展策略率先實(shí)現(xiàn)部分趕超，倚重自上而下的策劃部署，傾向優(yōu)先支持人有我無、優(yōu)中選優(yōu)的工作；引領(lǐng)者往往采用相對(duì)均衡的發(fā)展策略，依靠自下而上的機(jī)制，傾向支持人有我優(yōu)、從無到有的工作。這些也是影響優(yōu)先領(lǐng)域選擇價(jià)值準(zhǔn)則的重要考量因素。

3）優(yōu)先領(lǐng)域是不斷發(fā)展變化的，由科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在推動(dòng)力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求的外在牽引力所驅(qū)動(dòng)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求出現(xiàn)重大變化，或科技發(fā)展取得突破性進(jìn)展，或組織管理體制發(fā)生重大調(diào)整，甚至發(fā)生影響國際競(jìng)爭(zhēng)合作和安全的重大突發(fā)事件，都有可能引發(fā)優(yōu)先領(lǐng)域調(diào)整更新。因此，優(yōu)先領(lǐng)域設(shè)定往往還伴隨著長期持續(xù)的研究監(jiān)測(cè)和動(dòng)態(tài)調(diào)整，這有助于在多個(gè)連續(xù)周期內(nèi)提升決策質(zhì)量和效果。

4）優(yōu)先領(lǐng)域選擇是對(duì)研究機(jī)會(huì)進(jìn)行識(shí)別、判斷、取舍的技術(shù)過程，同時(shí)也是相關(guān)利益群體交換意見、協(xié)商談判、達(dá)成共識(shí)的政策進(jìn)程。因此，需要特別關(guān)注選擇過程中的質(zhì)量控制機(jī)制、對(duì)話機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，在程式設(shè)計(jì)上更加精細(xì)化、人性化，以使多方主體不同意見得以充分表達(dá)，爭(zhēng)取最大范圍和最大程度的共識(shí)，真正有助于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)未來各方行動(dòng)，從而促成戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

5）優(yōu)先領(lǐng)域選擇對(duì)于推動(dòng)科技發(fā)展的作用是非均衡的，并不能完全取代常規(guī)性的穩(wěn)定支持。因此，需要把握好優(yōu)先和一般、主流和非主流、大科學(xué)與小科學(xué)之間的比例關(guān)系。擬為優(yōu)先領(lǐng)域匹配的資源條件、優(yōu)先領(lǐng)域占總投入的比例、不同領(lǐng)域所占的份額、甚至不同資助主體的投入份額等，最好有明確約定并盡可能公開。這有助于各方確定預(yù)期，進(jìn)而基于各自定位開展有效合作。

6）優(yōu)先領(lǐng)域選擇結(jié)果的應(yīng)用情況可被看作是評(píng)判其是否成功的重要指征。實(shí)踐中，優(yōu)先領(lǐng)域選擇結(jié)果的應(yīng)用主要取決于其本身的內(nèi)容和外部賦予的效力。影響因素包括：與未來資源配置的關(guān)聯(lián)、與政策議程或政府行動(dòng)的關(guān)聯(lián)、與相關(guān)利益群體的溝通協(xié)調(diào)、與私營部門行動(dòng)者的聯(lián)系等。因此，在制定過程中提前整合考慮未來的實(shí)施機(jī)制，將有助于提升優(yōu)先領(lǐng)域設(shè)定的科學(xué)性和可操作性。