梁泳梅

[摘 要] 新中國成立以來，我國工業(yè)管理體制經(jīng)歷了巨大變化，有力地適應(yīng)和推動了工業(yè)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。文章從工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理與調(diào)節(jié)的手段、政府與企業(yè)的關(guān)系及權(quán)利的劃分、政府經(jīng)濟(jì)與工業(yè)管理部門的演化與調(diào)整等方面梳理了工業(yè)管理體制在新中國成立后70年來的演進(jìn)歷程。中國以漸進(jìn)試點(diǎn)的方式來推進(jìn)工業(yè)管理體制的不斷完善和黨的核心領(lǐng)導(dǎo)始終存在并產(chǎn)生關(guān)鍵作用，是我國工業(yè)管理體制改革成功的重要經(jīng)驗(yàn)。最后，對未來中國工業(yè)管理體制變遷的基本趨勢進(jìn)行了展望。

[關(guān)鍵詞] 工業(yè)管理體制;政企關(guān)系;產(chǎn)業(yè)政策;央地關(guān)系;工業(yè)管理部門

[中圖分類號] F423.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A ?[文章編號]1673-0461（2019）09-0016-08

1949年新中國成立以來，我國的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，工業(yè)建設(shè)取得舉世矚目的成就。完整的工業(yè)體系從無到有，工業(yè)科技進(jìn)步巨大，工業(yè)增加值從1952年的119.6億元增加到2018年的30.5萬億元。工業(yè)結(jié)構(gòu)也不斷優(yōu)化。這個過程中，工業(yè)管理體制也發(fā)生了巨大變化，并對工業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的作用。

本文所涉及的工業(yè)管理體制，主要是指宏觀層面的工業(yè)管理制度與方法，包括以下幾個方面：第一，工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理與調(diào)節(jié)的手段，如行政手段、指令計(jì)劃、市場手段;宏觀經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策等。第二，政府與企業(yè)的關(guān)系、權(quán)利的劃分等。第三，政府經(jīng)濟(jì)與工業(yè)管理部門的演化與調(diào)整等。工業(yè)管理體制的這種變化，本質(zhì)上是中國共產(chǎn)黨以及中國政府對于宏觀經(jīng)濟(jì)管理認(rèn)識和手段的進(jìn)步，同時也是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要推動力量。時至今日，工業(yè)管理體制仍在不斷完善和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中。

一、新中國70年工業(yè)管理體制的變遷歷程

（一）工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理與調(diào)節(jié)手段的變化：從計(jì)劃到市場

管理與調(diào)節(jié)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的手段，是工業(yè)管理體制最主要的內(nèi)容之一，也是新中國70年來工業(yè)管理體制變化最大的方面之一。中國的工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理與調(diào)節(jié)手段，經(jīng)歷了從高度集中的、通過行政手段以指令性計(jì)劃來對工業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理，到“計(jì)劃為主、市場為輔”，到“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，到“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，再到“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的歷程。期間大體可劃分為以下幾個階段：

（1）從1949年到1978年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，對工業(yè)經(jīng)濟(jì)的管理主要是通過高度集中的計(jì)劃來實(shí)現(xiàn)。計(jì)劃管理包括了若干方面的內(nèi)容，既包括了對工業(yè)生產(chǎn)的管理，也包括對物資調(diào)配、勞動力和市場物價的管理等。這里單獨(dú)闡述對工業(yè)生產(chǎn)的管理。對于工業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃方案的制定分為長期和短期。長期的發(fā)展計(jì)劃通常是通過編制“五年”計(jì)劃來進(jìn)行。例如，“一五”計(jì)劃（1953—1957年）的基本任務(wù)是集中主要力量進(jìn)行工業(yè)建設(shè)，建立我國社會主義工業(yè)化的初步基礎(chǔ)，對私營工業(yè)進(jìn)行社會主義改造。“一五”計(jì)劃基本成功完成，工業(yè)總產(chǎn)值的年平均增長率達(dá)18%。黨中央關(guān)于“二五”計(jì)劃（1958—1962年）基本任務(wù)的建議是繼續(xù)推行以重工業(yè)為中心的工業(yè)建設(shè)，鞏固和擴(kuò)大集體所有制和全民所有制?！叭濉庇?jì)劃（1966—1970年）的主要任務(wù)是加強(qiáng)國防建設(shè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)工業(yè)建設(shè)?！八奈濉庇?jì)劃（草案）（1971—1975年）的主要任務(wù)是狠抓戰(zhàn)備，集中力量建設(shè)大三線;狠抓鋼鐵、軍工、基礎(chǔ)工業(yè)和交通運(yùn)輸?shù)慕ㄔO(shè)。在這些長期階段目標(biāo)的基礎(chǔ)上，政府再制定每年的生產(chǎn)計(jì)劃目標(biāo)。流程通常是由各部門先提出各部門的發(fā)展和生產(chǎn)目標(biāo)，然后通過每年的全國計(jì)劃會議，討論并擬定年度的國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，包括工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值和工農(nóng)業(yè)主要產(chǎn)品產(chǎn)量等內(nèi)容。生產(chǎn)計(jì)劃確定下來后，政府以行政手段直接給企業(yè)下達(dá)生產(chǎn)計(jì)劃指令，國營企業(yè)嚴(yán)格按照生產(chǎn)計(jì)劃來進(jìn)行生產(chǎn)和銷售。當(dāng)工業(yè)需要調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要變化時，也是通過調(diào)整計(jì)劃，快速地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展速度。工業(yè)生產(chǎn)的計(jì)劃管理，不僅包括生產(chǎn)的數(shù)量，同時還包括對生產(chǎn)質(zhì)量的管理。我國還制定了質(zhì)量檢驗(yàn)制度和設(shè)立了質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。

（2）從1979年至1991年是一個中間探索階段，對工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理與調(diào)節(jié)的手段如何在計(jì)劃和市場兩者中選擇、取舍和平衡進(jìn)行了摸索。黨的第十一屆三中全會認(rèn)識到“現(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)管理體制的一個嚴(yán)重缺點(diǎn)是權(quán)力過于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計(jì)劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)”。從此，對計(jì)劃和市場關(guān)系的探索開始加快進(jìn)行。隨后一個階段中，對工業(yè)經(jīng)濟(jì)的管理手段從“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔”，逐步推進(jìn)至“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，力圖使計(jì)劃手段與市場經(jīng)濟(jì)手段相統(tǒng)一。例如，對關(guān)系國計(jì)民生的重要產(chǎn)品，仍由國家統(tǒng)一計(jì)劃生產(chǎn)、確定價格并統(tǒng)一調(diào)配;其余產(chǎn)品則由企業(yè)根據(jù)市場狀況自行生產(chǎn)與銷售。

（3）從1992年至今，對工業(yè)經(jīng)濟(jì)的管理開始逐漸、全面轉(zhuǎn)向通過市場來起決定性作用。1993年黨的十四屆三中全會明確指出“要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，“轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟(jì)的職能，建立以間接手段為主的完善的宏觀調(diào)控體系”。黨的十八屆三中全會更是提出要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。在此階段，工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)制更多地是依靠市場的決定性作用，政府的作用不再是否定或取代市場。在這個時期，企業(yè)的市場主體地位得到確認(rèn)，企業(yè)自行決定其生產(chǎn)活動。政府在工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理方面的職能，轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾胃玫亟⒐介_放透明的市場規(guī)則、如何加強(qiáng)對市場活動的監(jiān)管以及如何更好地推進(jìn)國有企業(yè)的改革，使其更具市場競爭力與活力。

（二）工業(yè)經(jīng)濟(jì)所有制的管理

對工業(yè)經(jīng)濟(jì)所有制的管理，對國有企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)的準(zhǔn)入、調(diào)整和管理，是中國工業(yè)管理體制的重要內(nèi)容。對工業(yè)經(jīng)濟(jì)所有制的管理也與中國經(jīng)濟(jì)制度的探索一樣，經(jīng)歷了從“單一公有制”到“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”的歷程。大體可劃分為以下幾個階段：

（1）從1949年至1978年，工業(yè)經(jīng)濟(jì)所有制的管理是以建立單一公有制、發(fā)展國有企業(yè)為主要目的。新中國建立后，政府便開始著手進(jìn)行公私合營和資本主義工業(yè)的社會主義改造。1949—1954年基本上是個別企業(yè)的公私合營;從1954年開始進(jìn)行全行業(yè)公私合營，有計(jì)劃地?cái)U(kuò)展國家資本主義高級形式;到1956年3月末，除西藏等少數(shù)民族地區(qū)外，全國資本主義工商業(yè)基本上實(shí)現(xiàn)了全行業(yè)公私合營;1956年初，全國原有資本主義工業(yè)88 000余戶，到年底已有99%實(shí)現(xiàn)了社會主義改造。這種單一的公有制（基本上是國營經(jīng)濟(jì)）狀態(tài)，一直持續(xù)到了1978年。

（2）從1979年至1996年，在對工業(yè)經(jīng)濟(jì)所有制的管理上，以國營經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)作為基本的經(jīng)濟(jì)形式，同時也把個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)、中外合資合作經(jīng)濟(jì)、外商獨(dú)資經(jīng)濟(jì)等作為必要的有益的補(bǔ)充。

（3）從1997年至今，在對工業(yè)經(jīng)濟(jì)所有制的管理上，對應(yīng)于“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，是我國社會主義初級階段的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度”的認(rèn)識，不僅國有工業(yè)企業(yè)、集體工業(yè)企業(yè)、股份制工業(yè)企業(yè)，還包括私營工業(yè)企業(yè)也得到了鼓勵發(fā)展。對于非公有的工業(yè)企業(yè)，政府也“毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)”。到2017年，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，按總資產(chǎn)來衡量，內(nèi)資企業(yè)占80.7%，港、澳、臺商投資企業(yè)占8.3%，外商投資企業(yè)占10.9%; 而在內(nèi)資企業(yè)中，有限責(zé)任公司占了47.0%，私營企業(yè)占26.8%，股份有限公司占18.4%，國有企業(yè)占7.0%，集體企業(yè)占0.1%。

（三）對勞動力和工資的管理

對勞動力和工資的管理，就業(yè)人員在工業(yè)企業(yè)的進(jìn)入與退出、工資水平是由企業(yè)來決定還是由政府決定，在新中國70年的工業(yè)管理體制歷程中同樣也經(jīng)歷了很大改變。

（1）1949年到1978年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段中，勞動力就業(yè)管理制度實(shí)行的是國家對所有城鎮(zhèn)勞動力統(tǒng)包統(tǒng)配，使用指令性計(jì)劃安排城鎮(zhèn)勞動力到企業(yè)就業(yè)。而且勞動力就業(yè)采用了固定工的方式，企業(yè)在招工和辭退員工方面幾乎都沒有自主權(quán)。在這期間，對勞動招工數(shù)量的控制在中央高度集中和地方有一定自主權(quán)之間有所反復(fù)。1958年，鑒于生產(chǎn)建設(shè)規(guī)模的快速擴(kuò)大，中央一度放松了對招收新工人的審批管理，將勞動力的招收、調(diào)劑等工作下放至各省、市、自治區(qū)，這很快就導(dǎo)致全國職工隊(duì)伍急劇膨脹，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1958年全國工業(yè)和建筑企業(yè)新增的職工人數(shù)是原有職工總數(shù)的兩倍，其中一半以上是從農(nóng)村招收的。為了控制職工隊(duì)伍急劇增長，中央再次將招收新職工的權(quán)限上收，從1959年開始各地的勞動計(jì)劃都須報中央批準(zhǔn)。1964年，中央改進(jìn)了勞動工資計(jì)劃和勞動力的管理制度，精簡管理機(jī)構(gòu)。對于工資計(jì)劃，國家只控制工資總額和固定職工的年末人數(shù)。在工資總額指標(biāo)以內(nèi)，臨時職工的人數(shù)由各部門和各地方自行安排。1969年1月，中央收回勞動力管理權(quán)，各部門各地方都不許突破國家規(guī)定的勞動計(jì)劃。

在工資管理方面，也是從1954年開始集中到中央政府勞動部手中。1956年進(jìn)行全國工資制度改革，取消工資分制度和物價津貼制度，實(shí)行直接用貨幣規(guī)定工資標(biāo)準(zhǔn)的制度;改進(jìn)企業(yè)職員和工程技術(shù)人員的工資制度，按職務(wù)規(guī)定統(tǒng)一工資標(biāo)準(zhǔn)。1958年10月，進(jìn)一步廢除了計(jì)件工資制。

（2）1979年至1991年，對勞動力的統(tǒng)包統(tǒng)配逐步取消，企業(yè)獲得一定的自主用工權(quán)利，但仍需要遵循國家的勞動計(jì)劃指標(biāo)。從1980年開始，逐步允許城鎮(zhèn)勞動力在一定范圍內(nèi)流動，逐步推行公開招工、擇優(yōu)錄用的辦法。城鎮(zhèn)勞動力由國家統(tǒng)包的方法被打破，實(shí)行在國家統(tǒng)籌規(guī)劃下，勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合的方針;并在接下來的幾年中，依靠大力發(fā)展合作社、集體所有制廠和扶持個體經(jīng)濟(jì)適當(dāng)發(fā)展來吸納更多勞動力。從1986年開始，政府逐步把招工的權(quán)利下放給國有企事業(yè)單位，開始允許勞動者與企業(yè)之間進(jìn)行雙向選擇。同時廢除固定工制度，實(shí)行勞動合同制。

在工資的管理上，國家對國有工業(yè)企業(yè)仍然有勞動工資指令性計(jì)劃的調(diào)節(jié)。但是，也開始從1980年在國營企業(yè)中推行計(jì)件工資，以提高勞動效率。

（3）從1992年至今，勞動力的就業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)完全由市場機(jī)制來決定，企業(yè)用工形式也從多樣化向統(tǒng)一規(guī)范轉(zhuǎn)變。在此階段，國家對勞動力的管理主要集中在構(gòu)建勞動關(guān)系的法規(guī)與制度、處理勞動爭議等方面。例如，1995年實(shí)施了《中華人民共和國勞動法》規(guī)定了勞動者享有獲取勞動報酬、休息休假、獲得勞動安全衛(wèi)生保護(hù)、接受職業(yè)技能培訓(xùn)、享受社會保險和福利等權(quán)利。

在工資管理上，基本上采取市場決定與政府監(jiān)管相結(jié)合的管理方式。政府的管理主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，對國有企業(yè)的工資總額進(jìn)行監(jiān)管。1993年的工資改革要求工資總額與經(jīng)濟(jì)效益相聯(lián)系，企業(yè)工資總額的增長幅度低于經(jīng)濟(jì)效益增長幅度，職工實(shí)際平均工資增長幅度低于勞動生產(chǎn)率增長幅度;2018年則在工資和效益的聯(lián)動機(jī)制上，要求分類研究工資效益聯(lián)動指標(biāo)。對于非國有企業(yè)的工資管理，主要體現(xiàn)在最低工資的確定和調(diào)整上。第二，對國有企業(yè)的內(nèi)部薪酬進(jìn)行監(jiān)管。例如，2009年對中央企業(yè)的內(nèi)部工資差距進(jìn)行規(guī)范，要求高管薪酬增長須與職工工資增長相協(xié)調(diào)。在政府進(jìn)行工資總額監(jiān)管的基礎(chǔ)上，企業(yè)在內(nèi)部薪酬分配的自主權(quán)不斷增大。

（四）對價格和物資的管理

對市場物價的管理也是工業(yè)管理體制的一個基礎(chǔ)方面，新中國70年來經(jīng)歷了從普通管理到嚴(yán)格管制再到放開的過程，工業(yè)產(chǎn)品的價格也經(jīng)歷了從市場形成到計(jì)劃安排再到市場形成的轉(zhuǎn)變。當(dāng)對市場物價進(jìn)行嚴(yán)格管制的時候，價格就很難發(fā)揮產(chǎn)品供求信號的引導(dǎo)作用，因此物資的流動也難由市場推動，通常需要由國家進(jìn)行調(diào)配。

（1）從1949年到1952年的國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期，工業(yè)價格主要由市場形成，這個時期對市場物價的管理主要是管理通貨膨脹，打擊投機(jī)倒把。

（2）從1953年到1978年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，工業(yè)產(chǎn)品價格迅速轉(zhuǎn)變?yōu)橛捎?jì)劃決定。生產(chǎn)資料被劃分為統(tǒng)配物資、部管物資、地方管理物資（三類物資）。統(tǒng)配物資由國家統(tǒng)一分配，1957年有231種物資被納入計(jì)劃管理體系，由國家統(tǒng)一分配;部管物資由中央各主管部門統(tǒng)一分配，1957年有301種;三類物資則大多可通過商業(yè)渠道獲得。隨后，以生活資料為主的輕工業(yè)品也逐步由國家收購和統(tǒng)一分配。商品價格由中央或者地方計(jì)劃決定。另外，在這個階段，打擊黑市的投機(jī)倒把活動也一直是政府對市場物價管理的重要內(nèi)容之一，因?yàn)樯唐返挠?jì)劃價格與由供求關(guān)系決定的市場價格之間存在差異，而大多數(shù)產(chǎn)品又存在供應(yīng)不足的情況，所以投機(jī)倒把活動一直存在。

（3）從1979年到1991年，商品的定價由計(jì)劃確定向市場確定過渡。1982年開始對工業(yè)品中的小商品逐步分批放開價格。1984年積極推動價格改革，對重工業(yè)產(chǎn)品在計(jì)劃內(nèi)的部分仍然實(shí)行計(jì)劃價格，另一部分如企業(yè)留成的、計(jì)劃外超產(chǎn)的產(chǎn)品則允許企業(yè)自銷，給予企業(yè)一定的自主定價權(quán)，由市場決定價格，由此形成了重工業(yè)品的價格雙軌制。1985年開始，對輕工業(yè)品的價格逐步放開，由企業(yè)自行定價。1988年開始，逐步縮小重工業(yè)品的計(jì)劃價格和市場價格的差距，逐步取消價格雙軌制。

（4）從1992年至今，正式確定市場定價機(jī)制。從1992年開始大范圍取消價格管制。大部分的重工業(yè)產(chǎn)品也實(shí)現(xiàn)由企業(yè)定價，完成了價格的“并軌”。2001年進(jìn)一步放開商品和服務(wù)的定價，由國家定價的項(xiàng)目只剩下13種，由市場定價的商品占全部商品的比重超過90%，市場經(jīng)濟(jì)體系基本建立起來。[1]社會主義市場經(jīng)濟(jì)建立后，政府部門對價格管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以下幾個方面：第一，完善法制建設(shè)，建立以《中華人民共和國價格法》為核心的價格法律體系，建設(shè)社會信用體系。第二，深化壟斷行業(yè)價格改革，例如推進(jìn)電力市場交易，推動非居民用天然氣價格市場化改革，擴(kuò)大鐵路貨運(yùn)市場調(diào)節(jié)價范圍等。

（五）產(chǎn)業(yè)政策的選擇：從重工業(yè)為主到優(yōu)化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

產(chǎn)業(yè)政策是工業(yè)管理體制的重要內(nèi)容，產(chǎn)業(yè)政策的支持和引導(dǎo)方向?qū)业墓I(yè)結(jié)構(gòu)有舉足輕重的作用。新中國70年來的產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了以重工業(yè)為主到大力發(fā)展輕工業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均衡再到優(yōu)化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的過程。

（1）從1949年至1978年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，產(chǎn)業(yè)政策最突出的特點(diǎn)是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。1953年的《過渡時期的總路線》就明確指出要“首先集中主要力量發(fā)展重工業(yè)，建立國家工業(yè)化和國防現(xiàn)代化的基礎(chǔ)”。重工業(yè)中又尤其重視鋼鐵業(yè)的發(fā)展，甚至提出了“以鋼為綱”的口號。從1958年開始的“大躍進(jìn)”時期，主要資源與勞動力都投入到大煉鋼鐵的運(yùn)動中，導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)比例嚴(yán)重失衡。從1960年開始，中央不得不對產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整，適當(dāng)降低重工業(yè)發(fā)展速度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)的發(fā)展;在人、物、財(cái)力分配上，將優(yōu)先次序調(diào)整為農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)和手工業(yè)、重工業(yè);努力增產(chǎn)日用品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。在重工業(yè)內(nèi)部，逐步加強(qiáng)采掘和采伐工業(yè)，使重工業(yè)的生產(chǎn)適合支援農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)和國防。從1970年開始，受以戰(zhàn)備為中心的戰(zhàn)略影響，“四五”時期再次強(qiáng)調(diào)建設(shè)重工業(yè)，狠抓鋼鐵、軍工、基礎(chǔ)工業(yè)和交通運(yùn)輸，導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)主要比例再次出現(xiàn)失調(diào)。

（2）從1979年到1991年的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，產(chǎn)業(yè)政策的主要任務(wù)是對失衡的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面調(diào)整。在工業(yè)方面，“六五”時期主要是大力發(fā)展以輕紡為代表的輕工業(yè)，加強(qiáng)煤炭、石油、電力、交通運(yùn)輸和建筑材料工業(yè)等國民經(jīng)濟(jì)中的這些薄弱環(huán)節(jié)。1982年“十二大”將能源、郵電通訊和交通運(yùn)輸三大產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)來發(fā)展?！捌呶濉庇?jì)劃中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向是著重改善輕工業(yè)和重工業(yè)各自的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加快能源、原材料工業(yè)的發(fā)展，同時適當(dāng)控制一般加工工業(yè)生產(chǎn)的增長，使兩者的比例關(guān)系逐步趨向協(xié)調(diào)。1987年在第十三次全國代表大會的報告上明確提出了要依靠國家制定正確的產(chǎn)業(yè)政策來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化。在1989年《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》中，生產(chǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)支持的工業(yè)產(chǎn)業(yè)是輕工、紡織業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)，機(jī)械電子工業(yè)，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。

（3）從1992年至今，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，產(chǎn)業(yè)政策在工業(yè)管理體制中的作用越來越重要，產(chǎn)業(yè)政策體系也越來越豐富，形成了包括頂層綱領(lǐng)規(guī)劃、具體產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄、市場準(zhǔn)入負(fù)面清單等在內(nèi)的一體化產(chǎn)業(yè)政策體系。該階段產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)是發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系?！鞍宋濉庇?jì)劃提出將發(fā)展電子工業(yè)放在突出位置，擬使之成為促進(jìn)整個國民經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的帶頭產(chǎn)業(yè);“九五”計(jì)劃提出在工業(yè)方面重點(diǎn)加強(qiáng)能源、交通、通信，振興以機(jī)械工業(yè)、電子工業(yè)為代表的支柱產(chǎn)業(yè)，調(diào)整提高輕紡工業(yè)?！笆濉庇?jì)劃提出重點(diǎn)強(qiáng)化對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造升級，進(jìn)一步發(fā)揮勞動密集型產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢;積極發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè);加速發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)，以信息化帶動工業(yè)化。“十一五”規(guī)劃提出加快發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、振興裝備制造業(yè)、優(yōu)化發(fā)展能源工業(yè)、調(diào)整原材料工業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、提升輕紡工業(yè)水平、積極推進(jìn)信息化?！笆濉币?guī)劃提出發(fā)展結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)先進(jìn)、清潔安全、附加值高、吸納就業(yè)能力強(qiáng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，著力點(diǎn)在改造提升制造業(yè)、培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)?！笆濉币?guī)劃提出構(gòu)建創(chuàng)新能力強(qiáng)、品質(zhì)服務(wù)優(yōu)、協(xié)作緊密、環(huán)境友好的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新體系，實(shí)施制造強(qiáng)國戰(zhàn)略，支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。黨的十九大報告進(jìn)一步提出“建設(shè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系”。

（六）中央與地方工業(yè)管理的權(quán)限劃分

中央與地方對工業(yè)管理權(quán)限的劃分，經(jīng)歷了一個從高度集中到放權(quán)的過程。大體可劃分為以下幾個階段：

（1）從1949年至1953年，中央與地方的關(guān)系主要體現(xiàn)在大區(qū)制上，中央與省之間，設(shè)有東北、華北、西北、華東、中南、西南6個行政大區(qū)，大區(qū)設(shè)人民政府或軍政委員會，有權(quán)代表中央政府處理所轄地方的國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)工作。

（2）從1954年至1978年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，中央與地方工業(yè)管理權(quán)限的特征是以高度集中為主，但是在集中的基礎(chǔ)上也經(jīng)歷了管理權(quán)限適度下放和再次上收的多次反復(fù)。

1954年6月，為了進(jìn)一步加強(qiáng)中央集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，撤銷了大區(qū)一級行政機(jī)構(gòu)，原來由大區(qū)直接管理的國營企業(yè)改由中央政府直接管理。1956年開始出現(xiàn)了一次長達(dá)3年的管理權(quán)限下放的嘗試。1956年5月，全國體制會議調(diào)整了中央集權(quán)過多的現(xiàn)象，重新劃分了中央和地方的管理職權(quán)，明確規(guī)定地方有一定的計(jì)劃、財(cái)政、企業(yè)、事業(yè)、物資、人事的管理權(quán);關(guān)系到整個國民經(jīng)濟(jì)而帶全局性的、關(guān)鍵性的企業(yè)，由中央管理;其他企業(yè)和事業(yè)則盡可能交地方管理。1958年4月，中央繼續(xù)進(jìn)行工業(yè)企業(yè)的下放，總原則是各工業(yè)部門及部分非工業(yè)部門管理的企業(yè)，除了一些重要、特殊的企業(yè)仍歸中央繼續(xù)管理外，其余企業(yè)原則上一律下放給地方管理。6月又制定了更具體的辦法，把80%的中央各部門所屬企事業(yè)單位下放給了地方管理。9月進(jìn)一步改進(jìn)計(jì)劃管理體制，要求實(shí)行統(tǒng)一計(jì)劃、分級管理、加強(qiáng)協(xié)作、共同負(fù)責(zé)的原則，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大地方的管理權(quán)限，使地方在完成國家規(guī)定任務(wù)的條件下，可對本地區(qū)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整、統(tǒng)籌安排本地區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目和投資、自行支配本地區(qū)的超收分成和支出結(jié)余資金。1959年后，管理權(quán)轉(zhuǎn)向再度集中于中央，中央收回了民航、煤礦、石油地質(zhì)勘探等行業(yè)的企業(yè)管理權(quán)。1962年3月發(fā)出關(guān)于嚴(yán)禁各地進(jìn)行計(jì)劃外工程的通知。1962年5月國家經(jīng)委再次要求實(shí)行集中統(tǒng)一、全面管理，不僅管一、二類物資，也管三類物資。從1964年開始，中央再次嘗試下放管理權(quán)，開始改革計(jì)劃管理體制。原則改變?yōu)椤敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”“大權(quán)獨(dú)攬、小權(quán)分散”。中央各部直屬企、事業(yè)的各項(xiàng)計(jì)劃指標(biāo)由中央主管部安排。地方管理的企、事業(yè)單位的計(jì)劃指標(biāo)由省、市、自治區(qū)根據(jù)中央精神和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況統(tǒng)籌安排。1965年繼續(xù)在基建計(jì)劃、物資使用方面給地方下放權(quán)力。1966年中央下放了農(nóng)業(yè)機(jī)械制造的管理權(quán)限，凡是地方能搞的，都由地方搞;地方不能搞的，要幫助地方搞。1969年1月，為了克服經(jīng)濟(jì)困難，中央再次收回管理體制的大權(quán)，將經(jīng)濟(jì)管理大權(quán)集中到中央、中央局和省委三級。并在隨后兩年內(nèi)進(jìn)一步集中到中央和中央局。1970年，為了實(shí)現(xiàn)“一般輕工業(yè)由省、自治區(qū)自給”的目標(biāo)，中央再次將大部分工業(yè)企業(yè)下放給地方，在很短時間內(nèi)將2 400多個直屬企業(yè)、事業(yè)和建設(shè)單位下放給省、市、自治區(qū)管理，有的又從省下放給市、縣管理。但以行政手段為主管理企業(yè)的辦法并未改變。為了適應(yīng)把大部分企業(yè)、事業(yè)單位下放到地方管理的需要，中央在1971年開始實(shí)行財(cái)政收支包干的制度，即“定收定支，收支包干，保證上繳（或差額補(bǔ)貼），結(jié)余留用，一年一定”的體制，相應(yīng)地?cái)U(kuò)大地方財(cái)政收支范圍，調(diào)動地方增收節(jié)支的積極性。1972年，在改革工商稅制的時候，中央再次把一部分管理權(quán)限下放給地方，使地方有權(quán)對當(dāng)?shù)氐男屡d工業(yè)、“五小”企業(yè)、社隊(duì)企業(yè)等確定征稅或免稅。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央權(quán)力的高度集中是計(jì)劃能夠在全國層面有力執(zhí)行的重要組織保證，因此，工業(yè)管理權(quán)限集中于中央是該時期的主基調(diào)。但中央政府常常無法對全國方方面面、紛繁復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)情況做到全面了解，制定的計(jì)劃又經(jīng)常無法很好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，這又從客觀上產(chǎn)生了對地方放權(quán)的要求。當(dāng)?shù)胤秸@得相應(yīng)的管理權(quán)限后，雖然產(chǎn)生了較大的積極性，但是整體宏觀經(jīng)濟(jì)上實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)（尤其是物資的統(tǒng)一調(diào)配）又使得地方一旦突破計(jì)劃進(jìn)行生產(chǎn)后，很容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)波動和問題，從而使得對地方管理權(quán)限的下放只能局限在一個很小的領(lǐng)域內(nèi)。

（3）從1979年至今，地方對工業(yè)管理的自主權(quán)明顯擴(kuò)大，同時中央和地方開始建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的制度。1993年黨的十四屆三中全會明確提出要“合理劃分中央和地方的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，調(diào)動中央和地方兩個積極性”。2003年黨的十六屆三中全會進(jìn)一步提出“合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的管理責(zé)權(quán)。屬于全國性和跨省的事務(wù)，由中央管理……屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理……屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任?！?013年的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度;將關(guān)系全國統(tǒng)一市場的規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)，部分社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)，中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。并提出要最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理。2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出，要科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)，理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性，中央加強(qiáng)宏觀事務(wù)管理，地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區(qū)事務(wù)，合理設(shè)置和配置各層級機(jī)構(gòu)及其職能。理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系，屬于中央事權(quán)、由中央負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，中央設(shè)立垂直機(jī)構(gòu)實(shí)行規(guī)范管理，健全垂直管理機(jī)構(gòu)和地方協(xié)作配合機(jī)制。屬于中央和地方協(xié)同管理、需要地方負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，實(shí)行分級管理，中央加強(qiáng)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督。

（七）政府與企業(yè)的關(guān)系及權(quán)利劃分

政府與企業(yè)的關(guān)系及權(quán)利在這70年內(nèi)經(jīng)歷了非常大的變化。企業(yè)從位于政府的從屬單位逐漸發(fā)展成為獨(dú)立自主的市場主體，這是工業(yè)管理體制大變革的重要體現(xiàn)。

（1）1949年至1978年，從建立了國營企業(yè)開始，政府與企業(yè)關(guān)系的基本特征是決定生產(chǎn)的權(quán)利高度集中在政府手中。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，生產(chǎn)的決定權(quán)主要是由政府來掌握，但是，為了激發(fā)企業(yè)的積極性，政府也在嘗試著在小范圍內(nèi)給予企業(yè)一定的自主權(quán)。

1952年，國有工業(yè)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)改革，推行經(jīng)濟(jì)核算制，開始實(shí)行計(jì)劃管理。由政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會制定國營工業(yè)生產(chǎn)控制數(shù)字，并責(zé)成中央各工業(yè)部及各大行政區(qū)工業(yè)部，根據(jù)此數(shù)字，分配給所屬各企業(yè)。對于私營企業(yè)，也要求其遵照執(zhí)行政府所制定的某些重要商品的產(chǎn)銷計(jì)劃。①1953—1954年，對私營工業(yè)進(jìn)行了社會主義改造，將原來的私營工業(yè)企業(yè)也納入政府的計(jì)劃管理之中。在生產(chǎn)權(quán)利集中于政府的基礎(chǔ)上，不斷嘗試在不同程度上給予企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)利，采取的主要方式是給企業(yè)一定的利潤留成以激發(fā)企業(yè)的積極性。例如，1958年開始，在國營企業(yè)中實(shí)行利潤留成制度。企業(yè)留成比例以主管部門為單位計(jì)算。主管部門可在本系統(tǒng)企業(yè)留成所得總額的范圍內(nèi)，自行確定各企業(yè)的留成比例，并可提取部分利潤進(jìn)行集中掌握和調(diào)劑使用。1965年，政府在財(cái)務(wù)管理方面給予國營工業(yè)、交通企業(yè)一定的權(quán)利：將技術(shù)組織措施費(fèi)、零星固定資產(chǎn)購置費(fèi)、勞動安全保護(hù)措施費(fèi)中的一部分劃分給企業(yè)，由企業(yè)自己掌握使用。企業(yè)可在完成國家計(jì)劃后提取一定比例的資金。1978年，開始對國營企業(yè)試行企業(yè)基金制度，根據(jù)企業(yè)完成計(jì)劃指標(biāo)的情況來提取企業(yè)基金，用于舉辦職工集體福利事業(yè)。

（2）從1979年至1992年，國有工業(yè)企業(yè)的自主權(quán)不斷擴(kuò)大。1979年開始對國有工業(yè)企業(yè)實(shí)行“放權(quán)讓利”，給予企業(yè)管理層一定的自主生產(chǎn)、自主招收勞動力的權(quán)利。“讓利”主要是指利潤留成。先是1981年實(shí)行“利潤包干制”，即企業(yè)按核定利潤目標(biāo)向國家承包，超過的部分為企業(yè)留用。后來為了減小政府與企業(yè)在分配利潤留成上的隨意性，1983年又開始對國營大中型企業(yè)實(shí)行兩步走的“利改稅”，先是對有盈利的國營企業(yè)征收所得稅，然后將國營企業(yè)原來上交國家的財(cái)政收入改為分別按11個稅種交稅，稅后利潤全歸企業(yè)留用。1986年，開始按照“包死基數(shù)，保證上交、超收自留、欠收自補(bǔ)”的原則對國有工業(yè)企業(yè)推行承包經(jīng)營責(zé)任制?？梢姡竭@個階段，企業(yè)已經(jīng)獲得了較大的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。

（3）從1993年至今，政府與企業(yè)的關(guān)系基本是朝著“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開”的方向來推進(jìn)的。從產(chǎn)權(quán)關(guān)系上看，企業(yè)中的國有資產(chǎn)所有權(quán)屬于國家，企業(yè)擁有包括國家在內(nèi)的出資者投資形成的全部法人財(cái)產(chǎn)權(quán);從生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利上看，企業(yè)按照市場需求組織生產(chǎn)經(jīng)營，政府不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。政府從“管企業(yè)”為主向“管資本”為主轉(zhuǎn)變，主要是“促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失”。

（八）政府工業(yè)管理部門的演化

新中國政府工業(yè)管理部門的演化，主要是伴隨著管理的定位、手段的變化以及管理內(nèi)容的增減而發(fā)生變化的，新中國70年來經(jīng)歷了一個從簡單到不斷龐大、再到不斷精減的過程。

（1）從1949年到1952年的國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期，由于新中國剛成立，對工業(yè)的管理還處于摸索階段，工業(yè)管理的主要任務(wù)是工業(yè)經(jīng)濟(jì)的社會主義改造與國有化，管理內(nèi)容相對來說比較統(tǒng)一與大而化之，因此，工業(yè)管理部門較為簡單與小型。這期間，最重要的工業(yè)管理部門是1952年成立的國家計(jì)劃委員會，主要任務(wù)是編制年度的和長期的生產(chǎn)、基本建設(shè)、事業(yè)、財(cái)務(wù)等各個方面的計(jì)劃，并檢查計(jì)劃的情況。

（2）從1953年到1978年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，由于要對工業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行高度集中統(tǒng)一的、指令式的計(jì)劃管理，而工業(yè)內(nèi)部不同的行業(yè)部門性質(zhì)差異較大，導(dǎo)致該時期的工業(yè)管理部門不斷擴(kuò)大，國務(wù)院不斷設(shè)立新的工業(yè)管理部門對不同的產(chǎn)業(yè)分別進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)的管理。在總體計(jì)劃制定方面，1956年增設(shè)了國家經(jīng)濟(jì)委員會，由其負(fù)責(zé)年度計(jì)劃草案，國家計(jì)劃委員會則主要負(fù)責(zé)中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的編制。在對工業(yè)具體部門的管理方面，1954年為更好地實(shí)現(xiàn)國家對私營工業(yè)的業(yè)務(wù)管理，中央成立了地方工業(yè)部②，但是因?yàn)樗綘I工業(yè)行業(yè)眾多，管不過來，隨后又成立了第三機(jī)械工業(yè)部，負(fù)責(zé)對私營工業(yè)的管理。1963年9月，將兵器工業(yè)、造船工業(yè)從第三工業(yè)部分出來，分別成立第五機(jī)械工業(yè)部和第六機(jī)械工業(yè)部。同年，還成立了第四機(jī)械工業(yè)部，主要是對無線電工業(yè)的建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。1963年3月全國煙草工業(yè)統(tǒng)一由輕工業(yè)部管理，并成立中國煙草總公司。1964年11月，為了加速導(dǎo)彈工業(yè)的發(fā)展，成立第七機(jī)械工業(yè)部，統(tǒng)一管理導(dǎo)彈工業(yè)的科研、設(shè)計(jì)、試制、生產(chǎn)和基本建設(shè)工作。1965年2月成立第二輕工業(yè)部，撤銷中央手工業(yè)管理總局，并將原輕工業(yè)部改為第一輕工業(yè)部。1973年，調(diào)整了國防工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制。軍委國防工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組被撤銷，國務(wù)院國防工業(yè)辦公室成立，第三、四、五、六機(jī)械工業(yè)部由軍口領(lǐng)導(dǎo)改為由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)。

除了負(fù)責(zé)具體產(chǎn)業(yè)的工業(yè)管理部門之外，為了實(shí)現(xiàn)中央對工業(yè)的集中統(tǒng)一管理，還須加強(qiáng)物資統(tǒng)一分配、生產(chǎn)計(jì)劃管理以及價格調(diào)控管理的工作，于是設(shè)立了各種與之相匹配的經(jīng)濟(jì)管理部門。例如，在物資管理方面，1963年在國家經(jīng)委內(nèi)設(shè)立物資管理總局，設(shè)立全國物價委員會。1964年，國家物資管理總局改為物資管理部，與各省、自治區(qū)、直轄市物資廳建立領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，實(shí)行資金、物資、人員垂直管理。在基本建設(shè)方面，1965年成立國家基本建設(shè)委員會，并將建筑工程部門分為建筑工程部與建筑材料工業(yè)部。

（3）從1979年至今，隨著市場經(jīng)濟(jì)逐步建立，工業(yè)管理部門的職能也發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，國務(wù)院進(jìn)行了多次行政體制改革，相關(guān)的工業(yè)管理機(jī)構(gòu)也不斷調(diào)整?？偟内厔菔浅喺艡?quán)、推動政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)型、優(yōu)化政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的方向進(jìn)行。

1982年行政機(jī)構(gòu)改革主要是精干領(lǐng)導(dǎo)班子、精簡機(jī)構(gòu)，例如撤銷了包括第六機(jī)械部在內(nèi)的多個部委，重組了國家經(jīng)濟(jì)委員會，成立國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會。1988年淡化了經(jīng)濟(jì)管理部門的微觀管理職能，合并裁減了專業(yè)管理部門，涉及到的國務(wù)院機(jī)構(gòu)包括計(jì)委、經(jīng)委、機(jī)械委、電子部、航天部、石油部、煤炭部、核工業(yè)部、勞動人事部等多個部委。1993年，圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，以政企分開為中心，大幅壓縮甚至撤銷了包括能源部、機(jī)械電子工業(yè)部、航空航天工業(yè)部、輕工業(yè)部、紡織工業(yè)部等在內(nèi)的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，對這些專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，或者是改為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，或者是改為行業(yè)總協(xié)會，或者是新設(shè)精干的行政部門。1998年，進(jìn)一步精簡了工業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，將煤炭、冶金、機(jī)械等9個工業(yè)部先改成由國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局，至2000年則全部撤銷。把電子部與郵電部合并成立信息產(chǎn)業(yè)部。2003年，成立了國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，把國家發(fā)展計(jì)劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開，政府部門不再承擔(dān)直接管理國有企業(yè)的職能。2008年、2013年的改革則繼續(xù)圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個核心，探索建立大部門體制。2008年組建了工業(yè)和信息化部，主要負(fù)責(zé)擬訂實(shí)施行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和標(biāo)準(zhǔn);監(jiān)測工業(yè)行業(yè)日常運(yùn)行;推動重大技術(shù)裝備發(fā)展和自主創(chuàng)新;管理通信業(yè);指導(dǎo)推進(jìn)信息化建設(shè);協(xié)調(diào)維護(hù)國家信息安全等。2018年改革則以推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，涉及工業(yè)管理相關(guān)的機(jī)構(gòu)調(diào)整包括組建國家市場監(jiān)督管理總局。

二、新中國70年工業(yè)管理體制的重要經(jīng)驗(yàn)

新中國70年來工業(yè)管理體制的變革，促進(jìn)了工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。工業(yè)管理體制改革取得成功的最大經(jīng)驗(yàn)有兩點(diǎn)。第一，是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)始終存在并對工業(yè)管理體制產(chǎn)生深刻影響，這一點(diǎn)既是經(jīng)驗(yàn)，也是中國區(qū)別于其它國家工業(yè)管理體制變化歷程的最突出特點(diǎn)。第二，是我們選擇了以漸進(jìn)、試點(diǎn)的方式來推進(jìn)工業(yè)管理體制的改革，既保持了工業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，又實(shí)現(xiàn)了管理體制的優(yōu)化。

（一）黨的核心領(lǐng)導(dǎo)始終存在并對工業(yè)管理體制產(chǎn)生核心作用

中國共產(chǎn)黨尤其是黨中央的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，是我國工業(yè)管理體制不斷完善的最關(guān)鍵因素之一。新中國70年來的工業(yè)管理體制變革，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用始終存在，并從以下幾個方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響：

第一，確保了工業(yè)管理體制能夠按照一個內(nèi)在統(tǒng)一的發(fā)展方向始終向前推進(jìn)。我們黨在建國之初，就確定了把中國建立成工業(yè)強(qiáng)國的長期目標(biāo)。由于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)始終存在，因此這個大目標(biāo)始終得到認(rèn)可和不斷的向前推進(jìn)。要實(shí)現(xiàn)這個長期目標(biāo)，在不同的階段需要實(shí)行不同的戰(zhàn)略，因此，工業(yè)管理體制也在根據(jù)不同的情況進(jìn)行改革。雖然黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體也在經(jīng)歷替換，但是由于黨的基本路線等具有的長期一致性，使得黨中央的各代領(lǐng)導(dǎo)集體都能夠保持對長期發(fā)展目標(biāo)的認(rèn)可。從而使得幾十年的工業(yè)管理體制能夠有穩(wěn)定的、堅(jiān)實(shí)的政治保證;使得工業(yè)管理體制改革也能夠一以貫之地朝內(nèi)在統(tǒng)一的發(fā)展方向始終向前推進(jìn);使得工業(yè)管理體制在改革的不同階段中，保持政策的一貫性和延續(xù)性，保持較為穩(wěn)定的制度框架。

第二，確保了工業(yè)管理體制的改革能夠按照一定的節(jié)奏有序進(jìn)行。由于共產(chǎn)黨在長期和中期工業(yè)發(fā)展目標(biāo)上的一致性，使得工業(yè)管理體制的改革能夠在長期的框架下按照一定的節(jié)奏和步驟來有序進(jìn)行，不必?fù)?dān)心由于政府的任期等問題而使改革中斷，因此既不必急于求成，也不容易產(chǎn)生改革的反復(fù)搖擺和倒退。例如，在對價格管理制度的改革上，在由計(jì)劃向市場過渡的過程中，按照生活資料價格到生產(chǎn)資料價格、從輕工業(yè)品價格到重工業(yè)品價格的步驟來推進(jìn)。雖然在這個過程中，遇到了一些困難和阻礙，如價格闖關(guān)的失敗，價格雙軌制實(shí)行過程中產(chǎn)生的種種問題，但這些都沒有影響改革的繼續(xù)推進(jìn)。

第三，確保了工業(yè)管理體制改革的高效性。由于共產(chǎn)黨所具有的強(qiáng)大組織動員能力，使得改革的措施能夠有效推行下去。共產(chǎn)黨代表了中國最廣大人民的根本利益，這使其在推進(jìn)工業(yè)管理體制改革的過程中，在面對利益調(diào)整與利益重組時，能夠果斷處置利益糾結(jié)，有效破除妨礙發(fā)展的利益固化障礙。由于黨中央所享有的高度權(quán)威性，使得黨對改革路徑和方案所進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)能夠被廣泛接受，對重大問題和重大決策的決定具有很高的效率。

（二）以漸進(jìn)、試點(diǎn)的方式來推進(jìn)工業(yè)管理體制的不斷完善

從我國工業(yè)管理體制變遷的歷程來看，新中國70年來的變化是非常大，但是這種變化是以漸進(jìn)的、“摸著石頭過河”的方式來不斷積累下來的。我國工業(yè)管理體制最大的變化始于1978年改革開放之際。但是，這種變化并不是一蹴而就，一夜之間就完成的。在1978年之前就進(jìn)行了多次的改革嘗試，之后也經(jīng)歷了多個階段而且每個階段都有不同的改革側(cè)重點(diǎn)。每個階段內(nèi)部也都是為了適應(yīng)實(shí)際情況的發(fā)展而通過多次的小調(diào)整不斷試行來推進(jìn)的。例如，對依靠市場作為管理和調(diào)節(jié)手段的變化，早在20世紀(jì)六七十年代的時候就開始了思想上的準(zhǔn)備和在某些行業(yè)和領(lǐng)域的小范圍嘗試。關(guān)于如何在計(jì)劃和市場兩者中選擇、取舍和平衡，從1979年開始也經(jīng)過了十幾年的中間探索階段。在1992年做出建立市場經(jīng)濟(jì)體制的決定后，還經(jīng)歷了長期的探索，例如黨的十五大提出“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，黨的十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十七大提出“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，都是不斷探索和逐步推進(jìn)的表現(xiàn)。

堅(jiān)持試點(diǎn)的方式也是工業(yè)管理體制改革取得成功的重要原因。工業(yè)管理體制各個方面的變革，都基本遵循了這樣一種路徑：為了解決現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的新問題和新情況，先在小范圍的領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)，或者是在某些具體行業(yè)，或者是在某些地區(qū)先行先試。在總結(jié)了成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)后，再根據(jù)條件的變化不斷地把這種試點(diǎn)模式推廣和擴(kuò)大到全國范圍和全領(lǐng)域。例如，對價格的管理就是個通過試點(diǎn)方式來推進(jìn)的樣本。在商品的定價由計(jì)劃確定向市場確定過渡的過程中，先是從輕工業(yè)品中的小商品逐步分批放開，再推廣到重工業(yè)產(chǎn)品。這種試點(diǎn)的方式，有利于在把負(fù)面和不可控影響控制在最小范圍內(nèi)的前提下，以最快的速度來積累經(jīng)驗(yàn)。

三、工業(yè)管理體制變遷的基本趨勢

目前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，工業(yè)管理體制也需要持續(xù)進(jìn)行改革以適應(yīng)新發(fā)展階段的要求，更好地推動工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近期內(nèi)，工業(yè)管理體制的變遷離不開政府與企業(yè)的邊界進(jìn)一步明晰、要素價格進(jìn)一步市場化、從管企業(yè)為主到更好地管資本為主等內(nèi)涵。

（一）政府與企業(yè)的邊界進(jìn)一步明晰，政府進(jìn)一步簡政放權(quán)，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)

政府與企業(yè)的關(guān)系將進(jìn)一步深度調(diào)整，政府與企業(yè)的邊界進(jìn)一步明晰，投資更加自由化。黨的十九大報告明確提出，要“全面實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，大幅度放寬市場準(zhǔn)入”。當(dāng)前，我國的清單管理制度還存在一定的“碎片化”，不同地區(qū)的權(quán)責(zé)清單在模式、覆蓋范圍、權(quán)力細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)等方面不統(tǒng)一，上下級政府部門在清單制定中缺乏協(xié)調(diào)從而導(dǎo)致事權(quán)劃分不清晰等問題（王湘軍、李雪茹，2019）[2]，是未來管理制度建設(shè)的著力點(diǎn)。未來，政府會更聚焦于優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)企業(yè)的活力，包括繼續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，創(chuàng)新和完善事中事后監(jiān)管，提高政府服務(wù)效能等。例如，李克強(qiáng)總理在2018年的全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議中指出，5年內(nèi)企業(yè)開辦時間將壓縮到5個工作日內(nèi)、工程建設(shè)項(xiàng)目全流程審批時間和進(jìn)出口通關(guān)時間均壓減一半，實(shí)行全國統(tǒng)一市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。

（二）要素價格的市場化改革持續(xù)推進(jìn)，要素市場化配置進(jìn)一步完善，政府對資源配置的直接干預(yù)進(jìn)一步減少

未來會從廣度和深度上進(jìn)一步推進(jìn)市場化改革，尤其是要素價格的市場化改革，進(jìn)一步深化資源性產(chǎn)品、壟斷行業(yè)、適宜由市場配置的公共資源等領(lǐng)域要素價格形成機(jī)制改革。

對于資源性的以及適宜由市場配置的公共資源，加快整合各類公共資源交易平臺，通過市場機(jī)制來進(jìn)行資源的配置，使其更高效。例如，推進(jìn)城鎮(zhèn)供水價格改革，建立城鎮(zhèn)供水動態(tài)調(diào)價機(jī)制，進(jìn)一步拉大特種用水與非居民用水的價差。逐步完善電力市場運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)新交易方式，有序放開發(fā)用電計(jì)劃，建立“基準(zhǔn)電價+浮動機(jī)制”的市場化價格形成機(jī)制。理順天然氣價格機(jī)制等。

（三）對國有資產(chǎn)的監(jiān)督從以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變，國有資產(chǎn)管理體制更一步完善

黨的十九大報告明確指出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失。

改組組建國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司，是完善國有資產(chǎn)管理體制的重要內(nèi)容，也是改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的重要途徑。國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司均為在國家授權(quán)范圍內(nèi)履行國有資本出資人職責(zé)的國有獨(dú)資公司，是國有資本市場化運(yùn)作的專業(yè)平臺。其中，國有資本投資公司主要以服務(wù)國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為目標(biāo);國有資本運(yùn)營公司主要以提升國有資本運(yùn)營效率、提高國有資本回報為目標(biāo)。至2019年1月，已經(jīng)有3批共21家中央企業(yè)被確定為國有資本投資公司的試點(diǎn)企業(yè)，國有資本投資運(yùn)營公司試點(diǎn)達(dá)到了132家。國有資本投資公司和運(yùn)營公司的試點(diǎn)改革將會進(jìn)一步推進(jìn)。未來還會加大授權(quán)放權(quán)力度，開展落實(shí)董事會職權(quán)、推行職業(yè)經(jīng)理人制度等多項(xiàng)改革。

建立和完善國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束機(jī)制，是推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大的重要保障。通過全面覆蓋與分類管理相結(jié)合的原則，將所有行業(yè)、所有類型國有企業(yè)均納入資產(chǎn)負(fù)債約束管理體制中，根據(jù)不同行業(yè)資產(chǎn)負(fù)債特征，分行業(yè)設(shè)置國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，完善國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債的自我約束機(jī)制和外部約束機(jī)制，也是國有資產(chǎn)管理體制的重要方向[3]。

[注 釋]

① 參見1950年12月政務(wù)院第六十五次政務(wù)會議通過的《私營企業(yè)暫行條例》。

② 地方工業(yè)部于1956年5月撤銷。

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[3]房維中.中華人民共和國經(jīng)濟(jì)大事記（1949-1980年）[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，1984.

Abstract： China's industrial management system has undergone tremendous changes in the past 70 years， and has effectively adapted to and promoted the rapid development of the industrial economy. This paper analyzes the evolution of industrial management system during the 70 years since the founding of People's Republic of China from the aspects of industrial economic management and regulation， the relationship between government and enterprises， the distribution of power， and the evolution and adjustment in the government departments of economy and industrial management. The important experiences of the success of the reform of China's industrial management are to promote the continuous improvement of the industrial management system in a gradual and pilot manner， adhere to the core leadership of the Communist Party of China， and let the CPC play a key role. Finally， the basic trend of the future industrial management system changes in China is forecasted.

Key words： industrial management system; governmententerprise relationship; industrial policy; central government and local government relations; industrial management departments

（責(zé)任編輯：張積慧）