楊海燕 張 薇 孫 超 馮 蕾 鄭 欣

（陜西省科學技術情報研究院，陜西西安 710054）

科技資源是最具競爭優(yōu)勢的戰(zhàn)略資源。作為科學技術的基本要素，科技資源配置是否合理是資源利用能否充分發(fā)揮效能的重要環(huán)節(jié)[1]。科技計劃是政府引導科技資源按一定目標和方向進行配置的重要方式，是推動科技創(chuàng)新與發(fā)展、科技資源合理布局的重要調控手段。當前，科技創(chuàng)新已成為國家發(fā)展全局的核心，在政府不斷加大科技投入的同時，科技活動主體也對政府提供的科技資源及其配置提出了更多、更高的要求。隨著科技體制改革的不斷深入，科技資源供需雙方矛盾、科技資源配置方式與配置結構不合理、科技資源管理部門統(tǒng)籌協調能力不足等問題不斷暴露和產生，降低了有限的科技資源的使用效能。本文以“十二五”陜西省科技計劃項目為分析對象，通過對基于科技計劃項目的陜西省科技資源配置特征、配置方式、配置規(guī)模和配置結構進行研究，找出并剖析存在的問題和產生原因，為優(yōu)化科技資源配置提出解決方案和建議。

1 配置的基本涵義與特征

科技資源包括科技人力、財力、物力和信息四類資源[2]?？萍假Y源配置是科技資源按需求方向，以不同的準則在科技活動的不同單位(主體)、學科領域、科技計劃、行業(yè)部門、時空區(qū)域的分配與組合[3]，即科技資源由科技人才、科研資金、科研物資、科技信息4 個基本要素組成，它們是開展各種科技活動的必要物質條件。科技資源配置的作用就是將這些要素統(tǒng)籌起來、協調分配，使其聯合發(fā)揮有機的、系統(tǒng)的作用，不斷提高科技資源使用效能。

科技計劃項目是政府組織科學研究和技術開發(fā)活動的基本形式，是彌補科學研究的市場不足、合理配置科技資源、促進科技進步和經濟社會發(fā)展的有效手段[4]?；诳萍加媱濏椖康目萍假Y源配置包括以下基本特征。

（1）政府計劃配置，并由科技行政主管部門管理。不同于其他科研項目，科技計劃項目是由各級政府依據區(qū)域科技發(fā)展規(guī)劃，在科技計劃中組織實施的一種科學技術研究開發(fā)活動，并由科技行政管理部門分級管理，即科技部（國家級）、科技廳（省級）、科技局（市級）?；诳萍加媱濏椖康目萍假Y源配置是通過政府干預，有計劃地引導科技資源按指定的目標和方向進行分配、組合使用的行政手段，用以彌補科技資源市場配置不足，實現優(yōu)化配置，滿足科技與經濟發(fā)展的需求。

（2）以財政科技資金投入科技活動主體為基本表現形式。由于科技主管部門與絕大部分科技活動主體之間不存在行政隸屬關系，在我國現行體制下，通過科技計劃項目無法直接進行科技人才、科研物資、科技信息的配置。而財政科技資金就像流動的血液將營養(yǎng)和能量注入不同器官，成為一條紐帶和動力，銜接和帶動這些要素按計劃配置。

（3）政府的宏觀配置與科技活動主體的微觀配置并存?？萍假Y源的宏觀配置主要是政府職能部門對科技資源的分配和調控，微觀配置主要是科技活動主體對科技資源按優(yōu)化目標實行組合、流動、重構[5]。科技計劃項目產生于依據國家和區(qū)域科技發(fā)展規(guī)劃設立的科技計劃，政府科技管理部門通過按計劃對整個區(qū)域的科技資源各要素進行統(tǒng)籌協調來推動科技資源合理布局，實現區(qū)域科技整體發(fā)展目標。當科技計劃項目下達到各科技活動主體后，這些主體則以承擔的具體項目為著眼點，權衡自身利益和局限性，在可支配范圍內對科技資源各要素進行組合、分配、使用。

2 配置的方式與規(guī)模

基于科技計劃項目的科技資源配置方式是由各級科技主管部門通過直接的財政補貼、貸款貼息、獎勵等形式，按年度、按地區(qū)、按學科、按行業(yè)將財政科技資金部署到各科技活動主體，并以此為紐帶，通過這些科技活動主體將科技人才、科研物資、科技信息和其他科研資金按計劃、按目標進行組合配套，形成集聚效應，高效地開展各類科學技術研究活動（圖1）。通過這種資源整合方式，最終實現區(qū)域科技資源的優(yōu)化配置與升級。

以“十二五”為例，陜西省科技計劃由科技統(tǒng)籌創(chuàng)新工程、科學技術研究發(fā)展和重大科技創(chuàng)新專項資金三大主體計劃組成。在各主體計劃下又分別設置了側重點不同的各類子計劃，形成主體計劃→子計劃→項目類別→項目/課題的科技計劃體系層級。依據這一體系，前后共設置了70 余類科技計劃項目[6]（表1）。這些項目的年度財政科技資金投入總量與強度（圖2）表現出一種極不穩(wěn)定的狀態(tài)：2013年投入大幅回落，較2012年減少37%；2013年后雖持續(xù)增長，但到2015年仍較2011年減少0.2‰。從強度上看，表現為前強后弱，2015年較2011年降低了近1/3，最高點和最低點分別出現在2012年和2014年。

3 創(chuàng)新全過程配置的主線

科技創(chuàng)新的全過程配置是“十二五”陜西省基于科技計劃項目配置科技資源的核心主線。在項目總體設計上圍繞“（應用）基礎研究→應用技術開發(fā)→成果轉化→示范推廣→產業(yè)化”創(chuàng)新全過程的不同階段進行設計和布局（圖3），財政科技資金投入達到總量的2/3，各階段配置情況見圖4。配置比為5:52:14:6:23，應用技術開發(fā)階段配置最高，占比超過創(chuàng)新全過程總量的一半，是配置重心；其他各階段則以約1/2 量級依次遞減。

圖1 基于科技計劃項目的科技資源配置方式

表1 “十二五”陜西省科技計劃項目設置

圖2 “十二五”財政科技資金投入總量與強度

圖3 基于創(chuàng)新全過程的項目設計

圖4 創(chuàng)新各階段的財政科技資金配置比

陜西省科技計劃項目設計的另一條主線是針對科技人才、科研物資和科技信息資源的配置。通過項目帶動，以人才—平臺—基地的形式，為科技創(chuàng)新建設人才隊伍、搭建平臺、創(chuàng)造環(huán)境條件提供支撐和服務?？傮w設計上采用環(huán)形結構，形成基于人才培養(yǎng)（包括科技人才、科研團隊儲備與能力提升）、平臺創(chuàng)新（包括科研物資、科技信息與科研團隊匯聚，科技創(chuàng)新）、基地輻射（包括科研物資、科技信息與科研團隊匯聚，成果推廣）的科技資源要素配置體系（圖5），使科技資源各要素實現更緊密結合。這一結構的財政資金規(guī)模接近總量的1/5，各環(huán)節(jié)的配置情況見圖6，配置比為25:62:13，平臺最多，占比超過該配置總和的3/5，是配置重心。

4 地區(qū)與機構配置

圖5 基于創(chuàng)新能力支撐的科技資源要素配置

圖6 人才、平臺、基地的財政科技資金配置比

圖7 財政科技資金的地區(qū)配置

財政科技資金的地區(qū)配置情況見圖7，分布特征呈兩個三角形結構，即：地區(qū)數隨著層級的增高而不斷減少的正三角形，以及層級越高財政科技資金份額越大的倒三角形結構（圖8）。西安地區(qū)獨占總規(guī)模的65%，區(qū)位優(yōu)勢和科技資源稟賦優(yōu)勢突出，是代表全省科技水平、引領全省科技發(fā)展的重要陣地；寶雞和楊凌兩個地區(qū)份額在5%～6%之間，是在陜西省僅次于西安地區(qū)的重要科研區(qū)域，楊凌更是陜西乃至西北地區(qū)的農業(yè)科研中心；咸陽、渭南和漢中3 個地區(qū)的份額在3%～5%之間，是典型的跟隨型地區(qū)；榆林、延安、安康、商洛和銅川5 個地區(qū)的份額均低于3%，科技資源儲備少，科技創(chuàng)新能力較弱。

圖8 財政科技資金地區(qū)配置特征

圖9 財政科技資金的機構配置

財政科技資金機構配置情況見圖9。企業(yè)獨占總量的2/5，高校和科技服務機構占比均超過1/5，科研院所在1/10 左右。綜合強度指標見圖10。財政科技資金在機構的部署特征表現為：高校為項目數量多、項均經費少的“葡萄型”特征；企業(yè)和科技服務機構則為項目數量少但項均經費多的“西瓜型”特征；科研院所介于兩者之間，為“蘋果型”特征。突出表現在：高校承擔了大量的基礎研究性、技術突破型及理論研究類項目，如國家自然科學基金項目、科技攻關項目、軟科學研究項目等。而企業(yè)承擔的項目則以產業(yè)化為重點，如戰(zhàn)略性新興產業(yè)和資源主導型產業(yè)化、產品群等類項目；科技服務機構則承擔了大量的科研基礎條件公共平臺建設項目及成果轉化引導類項目。

5 配置的合理性

（1）配置效率與配置公平的平衡。從國家政策上看，2017年年初出臺的《關于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導意見》明確了我國政府配置資源方式的指導思想是“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，通過行政方式配置的公共資源要“遵循規(guī)律，注重運用市場機制，實現更有效率的公平性和均等化”。表明政府的資源配置原則是在提高效率的同時促進公平分配，因此平衡配置效率與配置公平兩者之間的關系是解決當前政府配置資源中存在問題的關鍵因素，也是衡量政府配置資源合理性和科學性的重要條件。

圖10 財政科技資金的機構配置強度

（2）計劃配置與市場配置的調節(jié)。從理論上看，歷史上基于科技計劃項目的科技資源配置，早期遵循計劃分配原則，實行完全的計劃配置方式，政府通過科技計劃及其項目完成對科技資源的指令性分配和調節(jié)。在社會主義市場經濟體制下，為了有效提高財政科技資金的使用效率，科技計劃項目的管理模式調整為課題制，引入了市場機制，改政府指令為自由競爭，即由完全的計劃配置調整為完全的市場配置。這兩種配置方式既有其積極作用又存在著歷史局限性。凱恩斯的國家干預主張、羅爾斯的“平等的自由原則”、“公平的機會原則”以及在完全平等無法實現時政府必須更多地關注那些天賦較低和初始條件最不利的社會主體的“差別原則”，都提出通過政府干預手段對差別實施調控來修正配置上的極左和極右，實行有計劃的市場經濟和資源配置方式。同時，考慮到可支配財力資源稀缺性的約束導致“馬太效應”積累優(yōu)勢的存在，損害了科學活動的多樣性、探索性和活躍性[7]，科技資源的配置中計劃配置與市場配置的份額調節(jié)更顯得尤為重要。

6 存在問題

（1）過于強調計劃配置，限制了科學活動的多樣性、探索性和活躍性和科研人員的積極性與創(chuàng)造性。我國現行的科技創(chuàng)新體系總體上仍以“計劃性”方式配置資源為主導，對市場體制內在精神、科技發(fā)展規(guī)律的認識需要不斷深化[8]。陜西省亦是如此。1999年國家提出了課題制管理模式，引入了市場競爭機制，激發(fā)了科研人員的創(chuàng)新潛能，優(yōu)化了科技資源配置，促進了公平競爭。但現實中仍存在著政府干預過多、過分強調計劃配置的問題，限制了市場配置作用的發(fā)揮，束縛了科研人員的研究方向和自主創(chuàng)新意識。

（2）財政科技資金配置缺少統(tǒng)籌協調，稀缺性特征突出，地區(qū)配置不平衡。圖11 是“十二五”陜西省科技計劃項目財政資金占當年R&D的比重，平均僅為2.16%，最高不到3%，且呈下降趨勢。作為省級科技主管部門最重要、最核心的科研項目，其財政科技資金規(guī)模有限，財政科技資金的稀缺性特征較為突出，以此配置全省的科技資源其力度不夠，導致激烈競爭甚至出現嚴重的尋租現象?？蒲薪涃M部門所有制將導致國家科技管理體制政出多門、各自為政、分配主體權責不明[9]。以省級為例，除科技廳外，科研經費還分布在發(fā)改委、教育廳、農業(yè)廳、工信廳等數十個部門。由于各部門之間還沒有建立完美的科學統(tǒng)籌規(guī)劃和溝通協調機制，尚未形成統(tǒng)一的科技資源配置體系，時常存在多頭申報、重復申報的現象。圖12 是“十二五”陜西省各年的GDP、R&D與省科技計劃項目財政投入增長比較?？梢钥闯?，R&D和GDP的增長率均為正值，且節(jié)奏基本一致，2013年、2015年R&D的增長率高于GDP 5 個百分點。而項目財政投入增長率在2013年出現了一次大跳水，負增長率達到37%。由此可見，依據《國家科學技術進步法》關于“國家財政用于科學技術經費的增長幅度，應當高于國家財政經常性收入的增長幅度”的要求，要認真核算政府財政科技支出，實現科技計劃項目的財政資金配置。

圖11 科技計劃項目財政資金占當年R&D比較

圖12 GDP、R&D與項目財政投入增長比較

從財政科技資金的地區(qū)配置特征看，西安地區(qū)獨占近2/3 份額，其他10 個地區(qū)中份額最高的寶雞和楊凌占比也僅在5%～6%，相差10 倍以上，其他地區(qū)更是無法與之相較，財政科技資金區(qū)域配置不均衡現象十分突出。雖然非均衡發(fā)展具有普遍性，發(fā)達中心區(qū)的形成得益于自身的區(qū)位因素，并通過這種優(yōu)勢聚集了大量優(yōu)勢科技資源要素，加快了自身發(fā)展，但過大的差距必將帶來全省整體發(fā)展的失衡，擴大和引發(fā)區(qū)域矛盾沖突。從宏觀管理角度上來看，政府干預的重點應縮小差別，實現更有效率的公平性和均等化。

（3）缺乏科學分析財政科技資金投入與產出關系的理論依據，尚未建立財政資金配置效率與公平的評價體系。盡管針對科技資源配置效率的理論研究十分豐富，但在現實中政府管理部門尚未形成科學的、符合實際的和具有自身特征的財政資金配置效率評價體系和評價方法。因此，要對多年的、大量的財政資金投入進行科學的評價，形成具有說服力的、有據可依、全面系統(tǒng)的結論。

（4）政府宏觀配置與科技活動主體微觀配置之間的矛盾沖突。在陜西“十二五”科技計劃項目的總體設計到具體項目執(zhí)行過程中，科技資源配置存在著政府宏觀上的理想化、全局化配置與科技活動主體在微觀層面上具體實施的現實化、單一化差異，如科技主管部門在項目設置與配置時是通盤考慮了全省科技的發(fā)展，而忽略了個體的局限性和特殊性[10]，致使一些項目完成情況不理想。

（5）項目的創(chuàng)新鏈條設計上存在薄弱環(huán)節(jié)，形成創(chuàng)新鏈條瓶頸，影響了技術創(chuàng)新和成果轉化效率。“十二五”期間的項目在科技創(chuàng)新全過程設計上雖然全面考慮了各階段的需求，但在細節(jié)設計上仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)，使創(chuàng)新鏈條看起來粗細不均，影響技術創(chuàng)新和成果轉化效率，嚴重的將會導致創(chuàng)新鏈條斷裂。如：成果轉化中試環(huán)節(jié)可以說是整個過程的最薄弱環(huán)節(jié)，僅有“重大科技成果中試專項”1 類項目，且只設立了2年，共立項27 項，財政資金投入不足全程的2.8%[6]。中試是科研成果轉化為現實生產力的先決條件，中試環(huán)節(jié)配置過低，將會形成轉化瓶頸，造成科技成果轉化不暢。

7 結論與建議

本文論述了陜西省“十二五”科技計劃項目資源配置的特征、配置方式、配置規(guī)模和配置結構，基于合理配置科技資源的衡量尺度，提出并剖析了陜西省科技資源配置中存在問題和產生原因。為進一步優(yōu)化陜西省科技資源配置，構建一個更加科學的、系統(tǒng)的省級科技資源配置體系提出如下建議。

（1）建立計劃配置與市場配置合理調節(jié)的科技資源配置方式。計劃配置和市場配置是進行科技資源配置的兩種基本方式。企業(yè)是創(chuàng)新的主體，而企業(yè)的資源配置主要來自市場。因此，在科技資源配置上要建立計劃配置與市場配置相互調節(jié)的方式，更多地通過市場配置來調動科技活動主體的積極性與創(chuàng)造性，提高創(chuàng)新能力，實現科技資源的最大化利用。政府的宏觀調控主要用來加強科技資源配置的統(tǒng)籌協調和協同創(chuàng)新，彌補市場配置不足，因此在科技計劃項目的設置和財政資金的配置上，應更多地傾向于這些方向，將市場配置為主的部分交由市場進行配置，更加注重科技公共資源配置的公平性，這樣將更有利于科技資源要素的優(yōu)化配置，形成科技資源配置新格局。

（2）統(tǒng)籌整合各類科研項目，形成科技資源配置合力與強力。整合現有的由各部門、各行業(yè)分別管理的各種類型、類別的科研項目，形成統(tǒng)一的管理主體。通過全面的、科學的、系統(tǒng)的一體化頂層設計，建立起新的基于科技計劃（科研）項目的跨部門、跨行業(yè)的科技資源配置體制和體系，確立核心管理主體，明確各自權責。通過定方向、做規(guī)劃、出政策、審方案、保協調、強監(jiān)管等手段，使科技資源特別是優(yōu)勢資源進行最大限度的集成，形成科技資源配置的合力與強力，有效提高資源使用率。同時，亦可徹底杜絕多頭申報、重復申報等現象的發(fā)生。

（3）建立財政科技資金投入的穩(wěn)定増長機制。在科技計劃項目管理中，財政科技資金支撐著其他科技資源要素的配置。因此，必須建立起財政科技資金投入的穩(wěn)定増長機制以保障科學技術研究活動的持續(xù)、深入開展。嚴格按照《國家科學技術進步法》的要求核算政府財政科技支出是有效保障財政科技資金穩(wěn)定増長的重要舉措。同時還可通過建立政府的多元化投資體系，引導其他財政支出向科技投入轉移，提高稀缺的財政科技資金的濃度。

（4）科學調整財政科技資金的配置結構，合理規(guī)劃創(chuàng)新全過程和科技資源各要素的配置，保證段段相通，環(huán)環(huán)均衡。在配置時既要突出重點，又要協調發(fā)展。結合本省科技發(fā)展現狀、特點、優(yōu)勢及科技資源儲備情況，推進科學研究布局調整優(yōu)化和科技活動組織模式的改革。通過地區(qū)間的協同與合作，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢和特色，推動薄弱地區(qū)的科技創(chuàng)新能力提升。對各階段和環(huán)節(jié)的特點和資源需求應科學分析和核算在先，并以此為配置標準，建立創(chuàng)新全過程和科技資源各要素的較為合理的配置比，形成環(huán)環(huán)相扣、環(huán)環(huán)勢均的基本格局，以保證創(chuàng)新全過程的流暢。如基于創(chuàng)新全過程的配置中，各階段的科研特征是完全不同的，對人員、資金、物資的需求差異較大，財政科技資金的配置也必然存在較大的差異和需求。人才、平臺、基地的配置也是相同的道理。

（5）明確宏觀管理與微觀管理的作用與任務，調整好二者之間的關系。宏觀上，科技主管部門是方向的引導者、政策的制定者和組織的協調者；微觀上，科技活動主體是項目的實施者、資源的使用者和問題的反饋者。因此，科技主管部門的核心任務應是按照市場經濟和科技活動規(guī)律，分配、管理、調控、評估、組合科技資源，并通過將各種科技資源在實施主體之間的權衡，實現科技資源的最優(yōu)配置[11]。同時引導科技活動主體的資金投向科技活動，并吸引其他社會資金向科研方向轉移?？萍蓟顒又黧w則將科技資源直接用于科技活動，以增強自身的研發(fā)實力、產品的市場占有率和科技成果的產出。