曾亮

摘? ? 要：今年來(lái)我國(guó)社會(huì)對(duì)軌道交通的需求日益增長(zhǎng)，隨著一系列旨在推廣運(yùn)用 PPP模式的政策出臺(tái)，引導(dǎo)社會(huì)資本參與城市軌道交通建設(shè)已是大勢(shì)所趨，然而，兩者的結(jié)合既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：軌道交通;建設(shè)項(xiàng)目;PPP模式;適用性

1? 概述

PPP 模式即公私合作伙伴關(guān)系模式，是一種創(chuàng)新模式，主要內(nèi)容就是政府機(jī)構(gòu)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)共同合作為社會(huì)提供基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品或公共服務(wù)。各個(gè)國(guó)家以及國(guó)際組織對(duì) PPP 定義為廣義的概念和狹義的概念兩種。狹義的概念主要是指由政府部門(mén)和企業(yè)個(gè)體或組織建立供應(yīng)產(chǎn)品或服務(wù)的合作關(guān)系，并在過(guò)程中重視共同承擔(dān)項(xiàng)目所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和共享項(xiàng)目產(chǎn)生的價(jià)值的原則。廣義的 PPP 模式，指建造 - 維護(hù)、出租 - 開(kāi)發(fā) - 運(yùn)營(yíng)、設(shè)計(jì) - 建造 - 運(yùn)營(yíng)、建造 - 擁有 - 經(jīng)營(yíng) - 轉(zhuǎn)讓、建造 - 運(yùn)營(yíng) -出租 - 轉(zhuǎn)讓、建造 - 擁有 - 運(yùn)營(yíng)等集資方法。本文主要是針對(duì)非廣義范圍的 PPP 模式進(jìn)行研究，合作模式重視在整個(gè)參與過(guò)程中項(xiàng)目參與者不論利益或風(fēng)險(xiǎn)都能共同承擔(dān)，和傳統(tǒng) BT 等形式的模式不同，是一種創(chuàng)新模式。PPP 分為不同的模式，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)情況也不同，拿私營(yíng)部門(mén)參加項(xiàng)目舉例來(lái)說(shuō)，越是深度參與，風(fēng)險(xiǎn)也就越大，相應(yīng)的也需要承擔(dān)大部分責(zé)任和大部分的風(fēng)險(xiǎn)。PPP 模式一般有很多參加者，主要是：項(xiàng)目提議者、經(jīng)營(yíng)者與投資者及施工者等。該模式在運(yùn)營(yíng)時(shí)，會(huì)有許多委托代理關(guān)系在其中，主要是參與者之間。

2? 軌道交通建設(shè)項(xiàng)目與 PPP 模式的“緣分”與“隔閡”

在軌道交通建設(shè)需求日益增長(zhǎng)的今天，PPP模式的應(yīng)用和完善，需要政府在財(cái)政支付能力的限度內(nèi)，最大限度地平衡社會(huì)公眾需求與市場(chǎng)主體的盈利需求的關(guān)系。與其他交通形式相比，城市軌道交通建設(shè)往往需要更大的資本投入，而且建成運(yùn)行以后的維護(hù)成本也很高，這樣的資本密集產(chǎn)品，僅僅依靠政府財(cái)政資金，無(wú)疑是杯水車(chē)薪。PPP模式對(duì)社會(huì)資本的引入可以一定程度上緩解財(cái)政壓力和稀釋政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而政府也可以從軌道交通項(xiàng)目產(chǎn)品的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，也能發(fā)揮社會(huì)資本的技術(shù)和管理上的優(yōu)勢(shì)與經(jīng)驗(yàn)，共同完成可行性分析和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別等工作，通過(guò)長(zhǎng)期合作形成共贏，以提高更優(yōu)質(zhì)的軌道交通服務(wù)。以我國(guó)的現(xiàn)狀來(lái)看，PPP模式在軌道交通建設(shè)項(xiàng)目中的推廣仍然存在很多問(wèn)題。首先，缺乏健全的法律體系保障。近年來(lái)，國(guó)家不斷出臺(tái)PPP項(xiàng)目相關(guān)指導(dǎo)文件，逐步建立了PPP領(lǐng)域的政策體系，然而這些政策主要是部門(mén)規(guī)章層次，很多時(shí)候雖然能為一些項(xiàng)目提供指導(dǎo)，但由于沒(méi)有立法，各部門(mén)在政策把握上容易出現(xiàn)偏差，這使得PPP項(xiàng)目中政府和社會(huì)資本合作過(guò)程中的一些授權(quán)問(wèn)題和違約處理令人擔(dān)心，尤其，對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，法律保障的缺失使他們?nèi)狈ν顿Y的信心和熱情，極不利于PPP模式的廣泛推廣。其次，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不成熟。由于城市軌道交通建設(shè)的特殊性與復(fù)雜性，使得一些已經(jīng)成功的國(guó)內(nèi)外案例很難被簡(jiǎn)單的復(fù)制，很多時(shí)候，方案的最終落成，似乎就成了政府部門(mén)與社會(huì)資本博弈的結(jié)果。尤其當(dāng)政府部門(mén)一味把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本時(shí)，容易滋生項(xiàng)目后期的很多問(wèn)題，不利于物有所值的實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，軌道交通建設(shè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)涉及面很廣，既包括政策判斷和審批方面的風(fēng)險(xiǎn)，也包括融資、收益、配套等市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，如果沒(méi)有成熟的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，容易因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)邊界模糊而給項(xiàng)目留下隱患。最后，對(duì)社會(huì)資本吸引力不足。社會(huì)資本參與到項(xiàng)目中的根本目的是盈利，收益的高低直接決定了投資的積極性，而軌道交通項(xiàng)目由于投資巨大、項(xiàng)目周期長(zhǎng)，收益存在一定的不確定性，而且我國(guó)目前的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，多數(shù)運(yùn)營(yíng)中的項(xiàng)目仍在虧損，軌道交通定價(jià)的市場(chǎng)化難以實(shí)現(xiàn)，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的定位使得社會(huì)資本缺乏市場(chǎng)化定價(jià)的空間。也就是說(shuō)，僅憑軌道本身實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的盈利是十分困難的。

3? PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作方式

3.1? 拓寬項(xiàng)目收益渠道，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

（1）地下空間及上蓋物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)。軌道交通投融資體制改革，要求建立土地資源、資產(chǎn)及資本的轉(zhuǎn)化通道，以保障 PPP 項(xiàng)目未來(lái)收益。因此，為了更集約利用城市土地，可通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、合理設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)車(chē)站與其他設(shè)施的一體化綜合開(kāi)發(fā)和高效利用。地鐵車(chē)站與其他設(shè)施建設(shè)結(jié)合，共同開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)多種功能的協(xié)調(diào)融合，發(fā)揮更多經(jīng)濟(jì)價(jià)值。（2）延長(zhǎng)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期。PPP 項(xiàng)目中特許經(jīng)營(yíng)條款的重點(diǎn)是特許經(jīng)營(yíng)期的確定，期限過(guò)長(zhǎng)會(huì)對(duì)政府的收益造成不利影響，而期限過(guò)短則會(huì)對(duì)投資者的投資回報(bào)造成影響。通過(guò)在設(shè)計(jì)、建設(shè)、開(kāi)通運(yùn)營(yíng)等的時(shí)間基礎(chǔ)上約定一個(gè)較長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)期限，給項(xiàng)目公司予以激勵(lì)，用最短的時(shí)間完成施工并開(kāi)通運(yùn)營(yíng)，盡早的取得運(yùn)營(yíng)收入，以此保證各方利益。

3.2? 建設(shè)期補(bǔ)償模式特點(diǎn)

把城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目分為兩個(gè)部分，第一部分為土建工程的投資建設(shè)。第二部分為設(shè)備的投資、運(yùn)營(yíng)維護(hù)建設(shè)。政府和 PPP 項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，政府則按照事先約定的績(jī)效考核辦法定期對(duì)其安全、質(zhì)量等進(jìn)行考核。在項(xiàng)目導(dǎo)入期，政府通過(guò)補(bǔ)貼或者將政府出資的第一部分土建工程的資產(chǎn)以無(wú)償或者相對(duì)低廉的價(jià)格租賃給 PPP 公司。在項(xiàng)目的成長(zhǎng)及成熟期，通過(guò)調(diào)高第一部分土建工程的資產(chǎn)租賃價(jià)格，進(jìn)而能收回政府的一部分投資，同時(shí)又考慮設(shè)計(jì)了防止社會(huì)資本謀取暴利的機(jī)制，在項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。該模式的實(shí)質(zhì)是：對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本，政府采取補(bǔ)貼等方式，對(duì)于城市軌道交通項(xiàng)目的公益性特點(diǎn)，由政府投資，而對(duì)于經(jīng)營(yíng)性盈利性部分，吸引社會(huì)資本合作投資，從而能有效地利用社會(huì)資本，提高了資金的使用效率，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高了資金使用效益，并且降低了投資風(fēng)險(xiǎn)。

3.3? 增強(qiáng)項(xiàng)目識(shí)別能力，設(shè)計(jì)適合PPP模式的項(xiàng)目進(jìn)行投資建設(shè)

國(guó)家層面已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目識(shí)別的重要性，地方政府層面需要認(rèn)真分析項(xiàng)目采用PPP模式的必要性和可行性，優(yōu)化工程建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，力爭(zhēng)項(xiàng)目收益與支出平衡，同時(shí)與政府支付能力匹配，做到量力而行，項(xiàng)目投資規(guī)模適當(dāng)，邊界清晰，易于實(shí)施?？梢詤⒄毡本┑罔F4號(hào)線(xiàn)PPP項(xiàng)目的案例，將前期工作和土建工程等變化較大、邊界不易穩(wěn)定的工作作為A部分由政府負(fù)責(zé)實(shí)施，而將設(shè)備采購(gòu)、安裝以及更新改造和運(yùn)營(yíng)等邊界清晰的工作作為B部分由社會(huì)資本實(shí)施，成為PPP項(xiàng)目的主要內(nèi)容，這樣投資規(guī)模適當(dāng)，邊界清晰，易于操作。

3.4? 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)實(shí)施補(bǔ)償模式的特點(diǎn)

按照相關(guān)資本金制度，由政府和社會(huì)資本企業(yè)共同投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。政府通過(guò)預(yù)測(cè)客流量和票價(jià)位基礎(chǔ)，預(yù)先核算項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)成本和未來(lái)收入，在實(shí)際投入運(yùn)營(yíng)后，當(dāng)實(shí)際客流量超過(guò)或者低于一定的百分比，若超過(guò)或者低于該比例，則由政府和項(xiàng)目公司共同享有或者承擔(dān)。項(xiàng)目特許期結(jié)束后，項(xiàng)目公司無(wú)償?shù)膶⑷抠Y產(chǎn)移交給政府或者續(xù)簽相關(guān)經(jīng)營(yíng)合同。該模式的實(shí)質(zhì)是：對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以對(duì)投資者獲取合理回報(bào)的城市軌道交通項(xiàng)目，通過(guò)政府補(bǔ)貼，并且建立一整套激勵(lì)約束機(jī)制，既能滿(mǎn)足城市軌道交通項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性和公益性的特點(diǎn)，又能保證項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)為投資者獲取合理利潤(rùn)提供了可能。

4? 結(jié)語(yǔ)

PPP模式的實(shí)施是國(guó)家穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、緩解地方政府債務(wù)壓力、提高公共服務(wù)效率的重要舉措，對(duì)促進(jìn)城市軌道交通建設(shè)、規(guī)范全生命周期項(xiàng)目管理具有重大意義。

參考文獻(xiàn)：

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