〔摘要〕 憑單制通過向終端消費(fèi)者發(fā)放憑單的方式，賦予他們在多個服務(wù)承接主體之間進(jìn)行競爭性選擇消費(fèi)的權(quán)利，促使他們選擇契合偏好的服務(wù)，并在服務(wù)的生產(chǎn)和消費(fèi)過程中進(jìn)行督導(dǎo)和績效評價反饋，這樣也能夠有效地節(jié)約政府治理成本。我國政府購買服務(wù)的憑單制實(shí)踐雖然取得了長足進(jìn)展，但仍面臨著終端消費(fèi)者缺位、供需錯位、績效評價滯后和政府治理成本不斷增大等難題。為了充分發(fā)揮憑單制的應(yīng)用價值，需要根據(jù)價值導(dǎo)向篩選發(fā)放對象，適度放寬憑單的適用范圍，增加承接主體的數(shù)量，采取實(shí)名制監(jiān)控憑單使用過程。

〔關(guān)鍵詞〕 政府購買服務(wù)，憑單制，終端消費(fèi)者

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）04-0071-09

政府購買服務(wù)包括購買直接受益對象為社會公眾的公共服務(wù)及直接受益對象為政府自身履職所需的輔助性服務(wù) 〔1 〕，本文聚焦于政府為社會公眾購買公共服務(wù)的購買行為。購買服務(wù)可以有效地激發(fā)社會活力，彌補(bǔ)政府失靈的不足，被各國普遍采用，被稱為“第三方治理” 〔2 〕19。在上海市1995 年引入政府購買服務(wù)實(shí)踐之后，這一創(chuàng)新性做法逐步擴(kuò)散開來，并被上升為國家層面的政策。時至今日，初步的制度框架已經(jīng)形成，政府購買范圍不斷擴(kuò)大，涉及的資金項(xiàng)目逐年增多，但仍然面臨著供需錯位、公眾獲得感不強(qiáng)、績效評價滯后及治理成本不斷加大的難題。為了應(yīng)對這些難題，部分研究者提出了進(jìn)一步健全政府購買服務(wù)的制度體系，增加治理購買服務(wù)的機(jī)構(gòu)平臺，但筆者認(rèn)為這樣做會導(dǎo)致治理成本不斷增加。如何在通過購買服務(wù)轉(zhuǎn)變政府職能而不增加政府治理成本的同時又能夠切實(shí)增強(qiáng)社會公眾的獲得感？筆者認(rèn)為，引入“憑單制”可以創(chuàng)新政府購買服務(wù)的治理機(jī)制。盡管“憑單制”已在一些購買服務(wù)項(xiàng)目中得到應(yīng)用，然而由于缺乏頂層設(shè)計，實(shí)踐中仍然存在很多問題。令人欣慰的是，2018年7月，財政部出臺了《政府購買服務(wù)管理辦法（征求意見稿）》，創(chuàng)新性地引入了通過憑單制確定項(xiàng)目承接主體的方式。這一創(chuàng)新性的做法有望破解政府購買服務(wù)面臨的供需錯位、績效評價滯后、終端消費(fèi)者缺位和治理成本不斷加大等難題。為了進(jìn)一步推動憑單制在政府購買服務(wù)中作用的發(fā)揮，筆者結(jié)合近年來憑單制在實(shí)踐中的應(yīng)用情況，集中探討憑單制在政府購買服務(wù)中的作用機(jī)理、應(yīng)用價值及相應(yīng)的政策設(shè)計。

一、憑單制及其在政府購買服務(wù)中的作用機(jī)理

在憑單制中，政府向服務(wù)的終端消費(fèi)者發(fā)放有形的卡片等媒介而承擔(dān)融資的職責(zé)。具體運(yùn)作方式為：政府根據(jù)一定的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)篩選出合適的服務(wù)生產(chǎn)者，消費(fèi)者則在獲得資質(zhì)的服務(wù)生產(chǎn)者之間自由選擇消費(fèi)服務(wù)單位，服務(wù)的生產(chǎn)者則通過為消費(fèi)者服務(wù)而獲得憑單，并最終從政府那里兌換資金而獲得服務(wù)的報償。從西方的實(shí)踐來看，憑單的形式比較多樣，包括明單、暗單及退單等多種方式 〔3 〕?；谠谡徺I服務(wù)中應(yīng)用的需求，我們在這里僅將憑單制限定為向消費(fèi)者發(fā)放有形媒介這種狹義形式。

通過對西方國家憑單制的使用實(shí)踐觀察，我們可以總結(jié)出憑單制的運(yùn)作機(jī)制基本上包括發(fā)放、使用、兌換憑單三個階段：一是發(fā)放憑單階段。其核心任務(wù)是通過對消費(fèi)者及其家庭經(jīng)濟(jì)收入狀況的評估，確定憑單的發(fā)放對象及發(fā)放額度。二是使用憑單階段。這一階段的核心任務(wù)是服務(wù)生產(chǎn)者依靠自身的實(shí)力吸引持有憑單的消費(fèi)者選擇消費(fèi)自身的服務(wù)，而持有憑單的消費(fèi)者則根據(jù)自身對服務(wù)的偏好選擇生產(chǎn)者，用憑單交換相應(yīng)數(shù)量的服務(wù)進(jìn)行消費(fèi)。三是兌換憑單階段。這一階段的核心任務(wù)是服務(wù)生產(chǎn)者用自身通過服務(wù)生產(chǎn)換得的憑單，到政府的財政部門換取相應(yīng)數(shù)額的資金。

憑單制改變了服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)和流程環(huán)節(jié)，必將對公共服務(wù)的供給產(chǎn)生深刻的變革意義。從結(jié)構(gòu)上來講，憑單制通過向終端消費(fèi)者發(fā)放憑單的形式賦予消費(fèi)者選擇權(quán)，將傳統(tǒng)的服務(wù)供給機(jī)構(gòu)從政府和服務(wù)生產(chǎn)者的雙方主體，轉(zhuǎn)變成了政府、消費(fèi)者和生產(chǎn)者三方主體。從流程上來講，憑單制引入了終端消費(fèi)者的選擇權(quán)和服務(wù)生產(chǎn)者之間的競爭機(jī)制，傳統(tǒng)服務(wù)供給流程的政府決策和生產(chǎn)者生產(chǎn)兩大主要環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)換成了政府融資、消費(fèi)者選擇消費(fèi)服務(wù)和生產(chǎn)者競爭生產(chǎn)服務(wù)三大環(huán)節(jié)。

（一）憑單制將終端消費(fèi)者納入了購買服務(wù)的行動框架中。在傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式中，社會公眾這一終端消費(fèi)者處在公共服務(wù)供給鏈條的末端和消極等待的地位。在西方國家，社會公眾只是在選舉的過程中才有機(jī)會表達(dá)他們對公共服務(wù)的需求偏好，一旦選舉結(jié)束，則很難對公共服務(wù)的供給過程產(chǎn)生影響。在這種服務(wù)供給結(jié)構(gòu)中，政府領(lǐng)導(dǎo)作出為社會公眾供給的服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量和質(zhì)量方面的決策，設(shè)定預(yù)算，行政組織則根據(jù)決策和預(yù)算生產(chǎn)服務(wù)。社會公眾很難對決策和預(yù)算安排產(chǎn)生影響，他們最多只能對不滿意的服務(wù)抱怨幾句。

政府購買服務(wù)這種創(chuàng)新型的服務(wù)供給方式，雖然改變了傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式，但是仍然沒有將終端消費(fèi)者納入服務(wù)供給的行動框架之中。在購買服務(wù)的行動結(jié)構(gòu)中，政府部門仍然主導(dǎo)了購買服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量和質(zhì)量等決策過程及購買服務(wù)的預(yù)算安排過程，只不過是社會組織和企業(yè)等社會力量替代了傳統(tǒng)的行政組織和基層服務(wù)人員或者公共事業(yè)部門，承擔(dān)起了公共服務(wù)的生產(chǎn)功能。社會公眾仍然處在公共服務(wù)供給鏈條的末端，除了消極等待服務(wù)供給之外，他們既不能對購買服務(wù)的決策過程產(chǎn)生影響，也不能對生產(chǎn)單位的篩選過程產(chǎn)生影響。

憑單制則徹底地改變了公共服務(wù)供給的流程結(jié)構(gòu)，將處于供給鏈條末端的終端消費(fèi)者置于了服務(wù)供給的核心環(huán)節(jié)。憑單制用“政府→消費(fèi)者→服務(wù)生產(chǎn)者”這一服務(wù)供給和資源配置模式替代了“政府→公共事業(yè)部門”這一傳統(tǒng)的服務(wù)供給和資源配置模式，在這種新模式中，消費(fèi)者被置于核心地位，他們從被動的接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥倪x擇者和資源流向及流量大小的真正決定者。在引入憑單制之后，雖然政府仍然在購買服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量和質(zhì)量的決策過程及預(yù)算編制過程中發(fā)揮著重要的作用，但是由于將預(yù)算資金分配發(fā)放給了終端消費(fèi)者，而非直接撥付給購買服務(wù)項(xiàng)目的承接主體，因而使得終端消費(fèi)者擁有了消費(fèi)哪家生產(chǎn)者服務(wù)的選擇權(quán)。這樣就將終端消費(fèi)者的利益與購買服務(wù)密切聯(lián)系在一起，也就是激活了終端消費(fèi)者的行動。

憑單制非常重要的作用之一就是將傳統(tǒng)購買服務(wù)模式始終缺位的終端消費(fèi)者引入購買服務(wù)的過程中，并且通過給他們發(fā)放憑單的方式而賦予其在購買服務(wù)供給行動結(jié)構(gòu)中以核心地位。如果說購買服務(wù)的政府部門是購買服務(wù)這出戲的編劇和導(dǎo)演，那么終端消費(fèi)者則是主演。如果沒有他們持有憑單并選擇消費(fèi)服務(wù)，購買服務(wù)項(xiàng)目就難以運(yùn)作下去。引入憑單制將會導(dǎo)致購買服務(wù)供給流程環(huán)節(jié)的重大變化，由政府確定目錄、承接主體申報項(xiàng)目、政府篩選項(xiàng)目、承接主體生產(chǎn)服務(wù)、終端消費(fèi)者消費(fèi)服務(wù)和政府組織評價項(xiàng)目績效構(gòu)成的傳統(tǒng)供給流程，轉(zhuǎn)變成政府篩選終端消費(fèi)者、篩選有資質(zhì)的承接主體、發(fā)放憑單、終端消費(fèi)者使用憑單選擇消費(fèi)服務(wù)及承接主體兌換憑單等新的供給流程。

（二）終端消費(fèi)者在憑單制中根據(jù)其偏好實(shí)時動態(tài)地選擇消費(fèi)服務(wù)。憑單制的運(yùn)作機(jī)理就是通過模擬市場運(yùn)作而創(chuàng)造一種公共服務(wù)市場，市場發(fā)揮作用的重要條件之一就是供需雙方之間的自由選擇和自由交換。需求方的自由選擇往往是根據(jù)自身的需求偏好作出的，只要市場中的供給方足夠多，在需求者的自由選擇下，其需求總是會得到滿足的。在購買服務(wù)中引入憑單制，就是通過賦予終端消費(fèi)者盡可能多的自由選擇權(quán)，從而最大可能地促進(jìn)他們的偏好需求在購買服務(wù)項(xiàng)目中獲得滿足，切實(shí)增強(qiáng)其獲得感。

在購買服務(wù)的過程中引入憑單制就是通過向終端消費(fèi)者發(fā)放憑單這種方式，賦予他們根據(jù)自身偏好選擇消費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目的權(quán)利，從而也能夠使得公共服務(wù)供給具有類似于市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作效果。憑單制賦予他們選擇消費(fèi)服務(wù)的權(quán)利，這就實(shí)現(xiàn)了原來由政府部門選擇轉(zhuǎn)變?yōu)橛山K端消費(fèi)者選擇的轉(zhuǎn)變。由政府部門選擇和指定服務(wù)的內(nèi)容和生產(chǎn)主體面臨的問題是，由于政府部門和終端消費(fèi)者之間的信息不對稱，因而政府部門很難有效地掌握終端消費(fèi)者的需求信息。更何況不同類型的人群，他們的服務(wù)需求是不一樣的;即使是同樣的人群，其中不同個體的服務(wù)偏好也是不一樣的。隨著時間、環(huán)境及個人經(jīng)歷的變化，隨著需求滿足后效用的遞減和社會的技術(shù)和知識進(jìn)步等，人們對服務(wù)的偏好需求總是處于動態(tài)的變化過程之中 〔4 〕60。這就進(jìn)一步增大了政府部門在購買服務(wù)過程中把握終端消費(fèi)者需求的難度。因此，一般而言，由個體消費(fèi)的服務(wù)項(xiàng)目，政府都沒有必要代替終端消費(fèi)者作出消費(fèi)選擇。

憑單制的運(yùn)作機(jī)理是讓終端消費(fèi)者親自選擇消費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目，因而會有效地緩解政府購買服務(wù)面臨的供需錯位問題。在購買服務(wù)的過程中使用憑單制，政府就購買服務(wù)內(nèi)容作出一個范圍性的設(shè)計，按照一定的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)篩選服務(wù)生產(chǎn)者和終端消費(fèi)者，具有資質(zhì)的服務(wù)生產(chǎn)者生產(chǎn)服務(wù)，具有資質(zhì)的終端消費(fèi)者獲得憑單，消費(fèi)服務(wù)。當(dāng)某種憑單涵蓋的服務(wù)內(nèi)容所涉范圍比較狹窄因而致使符合資質(zhì)的服務(wù)生產(chǎn)者比較有限時，終端消費(fèi)者選擇消費(fèi)的自由度也就比較有限，就難以實(shí)時動態(tài)地選擇到符合其偏好的服務(wù)內(nèi)容和生產(chǎn)者。但當(dāng)憑單覆蓋的內(nèi)容所涉范圍比較寬泛因而使得服務(wù)生產(chǎn)者較多時，終端消費(fèi)者將會有更大和更真實(shí)的自由選擇權(quán)，也就能夠能選擇到更加契合自身偏好需求的服務(wù)。

（三）憑單制引入競爭性消費(fèi)和等價交換機(jī)制能夠促進(jìn)服務(wù)項(xiàng)目的績效評價。在傳統(tǒng)的政府購買服務(wù)流程結(jié)構(gòu)中，服務(wù)項(xiàng)目的消費(fèi)和績效評價是分離的。一方面，購買服務(wù)項(xiàng)目的消費(fèi)主體和績效評價主體是分離的，消費(fèi)主體是社會公眾，而績效評價主體則是政府部門及其委托的專家;另一方面，購買服務(wù)項(xiàng)目的消費(fèi)過程和績效評價過程也是分離的，績效評價是在項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)束之后進(jìn)行的。這種分離式的評價最終比較難以有效地對服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量作出真實(shí)評價。因?yàn)?，服?wù)性的項(xiàng)目往往是針對服務(wù)對象開展的一些行為活動，服務(wù)的生產(chǎn)過程和消費(fèi)過程是同一過程，也是彼此交互的過程，在這一過程中，需要生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間進(jìn)行頻繁的互動。服務(wù)項(xiàng)目需要消費(fèi)者根據(jù)體驗(yàn)后所獲得的滿足感才能作出真實(shí)的評價。如果采用事后績效評價方式，就很難實(shí)時地回溯到服務(wù)現(xiàn)場，評價依據(jù)的只能是一些服務(wù)的人次數(shù)量等記錄，或者是一些簽到表、照片及消費(fèi)的滿意度調(diào)查等資料。這在一定程度上造成了績效評價的滯后和形式化，難以真實(shí)反映終端消費(fèi)者的獲得感。

憑單制則讓終端消費(fèi)者競爭性地在不同的服務(wù)生產(chǎn)者之間選擇消費(fèi)，提升了服務(wù)的績效，也提升了績效評價的真實(shí)性。在憑單制中，終端消費(fèi)者根據(jù)自己的體驗(yàn)，自由地在多個生產(chǎn)者之間自由選擇消費(fèi)。每一次消費(fèi)的選擇，都是基于上一次的消費(fèi)體驗(yàn)和評價作出的，這就形成了終端消費(fèi)者實(shí)時績效評價-消費(fèi)選擇鏈條，這樣一來每一家服務(wù)生產(chǎn)單位都面臨著實(shí)時地吸引客戶和接受評價的壓力。例如，當(dāng)政府部門決定向老年人發(fā)放按摩保健服務(wù)的憑單時，按照每人10次、每次50元的額度發(fā)放按摩卡。持卡的老年人，第一次可以嘗試在有資質(zhì)的按摩機(jī)構(gòu)體驗(yàn)，如果比較滿意，他下次還會選擇這一家。如果不滿意，他會通過向其他老年人收集信息的方式，選擇另一家比較好的符合資質(zhì)的按摩機(jī)構(gòu)。如此反復(fù)幾次，最終每個人都可能選擇到符合自己偏好的按摩機(jī)構(gòu)。這樣的自由選擇和按摩機(jī)構(gòu)之間的競爭，實(shí)際上就將服務(wù)生產(chǎn)、服務(wù)消費(fèi)和績效評價融合成為同一個過程，在這一過程中終端消費(fèi)者將消費(fèi)和評價反饋貫通起來。憑單制打破了傳統(tǒng)購買服務(wù)過程中承接主體一旦獲得項(xiàng)目就居于壟斷地位的局面，當(dāng)所有符合資質(zhì)的機(jī)構(gòu)都為了獲得憑單而競爭時，他們就不得不改善自身的服務(wù)，這樣面向老年人的按摩服務(wù)行業(yè)的整體水平就會得到大幅度的提升。

（四）憑單制通過終端消費(fèi)者的選擇和生產(chǎn)者間的競爭而節(jié)約治理成本。在當(dāng)前的政府購買服務(wù)供給過程中，政府部門需要開展許多超出自身能力范圍之外的活動，如果沿著將“一條意見和三個目錄”升級為“一個條例五個目錄” 〔5 〕，增加更多的政府購買服務(wù)操作平臺這個思路繼續(xù)下去，那么政府為了管理購買服務(wù)項(xiàng)目還會承擔(dān)更多的治理成本，但治理效果是否有效還不確定。根本性的原因是，這種思路和方法放逐了終端消費(fèi)者這一購買服務(wù)的核心利益相關(guān)者，沒有激活他們在購買服務(wù)過程中的需求選擇、競爭性消費(fèi)和實(shí)時監(jiān)督評價等方面的動能。例如，沿著現(xiàn)有的思路，政府要通過各種各樣的需求調(diào)查機(jī)制來分析社會公眾的服務(wù)需求偏好，通過競爭性的篩選機(jī)制判斷眾多承接主體的能力和水平，通過評審購買服務(wù)項(xiàng)目申報書而確定項(xiàng)目的必要性、可行性和實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的可能性，通過閱讀項(xiàng)目績效報告及現(xiàn)場提問等方式對項(xiàng)目的績效作出評價。其實(shí)，由于信息不對稱，政府部門有限的人力根本難以應(yīng)付數(shù)量眾多的購買服務(wù)項(xiàng)目。也由于集中式的控制管理方式以及服務(wù)項(xiàng)目生產(chǎn)、消費(fèi)及評價管理的主體的分離，即使政府在上述環(huán)節(jié)中作出了巨大努力，付出了巨大成本，所取得的效果也不一定會令人滿意，因?yàn)檫@些努力并不能保證終端消費(fèi)者獲得感的提升。

憑單制則通過賦予終端消費(fèi)者自由選擇的權(quán)利，在生產(chǎn)者之間引入競爭機(jī)制，從而能夠大幅度地減少政府為管理購買服務(wù)項(xiàng)目而承擔(dān)的成本。因?yàn)椋K端消費(fèi)者本身就是需求主體、消費(fèi)主體和評價主體。當(dāng)政府向他們發(fā)放了憑單之后，終端消費(fèi)者就會如同在市場上花錢購買商品一樣使用憑單購買服務(wù)，他們會“貨比三家”似地挑選服務(wù)生產(chǎn)單位，尋找到“錢有所值”和“稱心如意”的服務(wù)。因而，他們會千方百計地挑選符合自身偏好的服務(wù)，密切地監(jiān)督促使服務(wù)生產(chǎn)者為自己提供更好的服務(wù)。當(dāng)在消費(fèi)服務(wù)的過程中遇到問題時，他們會及時進(jìn)行反饋，并督促相應(yīng)的服務(wù)生產(chǎn)者改善服務(wù)質(zhì)量，否則他們會改選其他的服務(wù)生產(chǎn)者。憑單使得終端消費(fèi)者的“付費(fèi)”和服務(wù)消費(fèi)緊密地聯(lián)系在了一起，從而能夠最大程度地提升效率。這是因?yàn)楦顿M(fèi)和服務(wù)消費(fèi)聯(lián)系越緊密，公共服務(wù)體系將越富有效率。人們的行為表明，當(dāng)需要通過付費(fèi)才能消費(fèi)服務(wù)時，他們會精打細(xì)算并最大程度地滿足自身的偏好 〔4 〕73。

在應(yīng)用憑單制之后，由于終端消費(fèi)者的積極作為，將政府部門從繁瑣的管理環(huán)節(jié)中解放出來，從根本上節(jié)約了治理成本。因?yàn)椋柚趹{單制，政府部門不必確切地掌握社會公眾的服務(wù)偏好，只需要知道一個概況就可以了。例如，政府向兒童發(fā)放課后興趣培訓(xùn)券時，并不需要精準(zhǔn)掌握每一個兒童的需求，只需了解大體范圍。獲得憑單后，每個家庭會根據(jù)孩子的興趣愛好在美術(shù)、音樂、體育等培訓(xùn)內(nèi)容中選擇具體的服務(wù)項(xiàng)目。借助于憑單制，政府部門不必對服務(wù)項(xiàng)目的生產(chǎn)過程進(jìn)行追蹤督導(dǎo)，因?yàn)槌钟袘{單的終端消費(fèi)者會為了自身利益而全方位地實(shí)時督導(dǎo)，服務(wù)生產(chǎn)者則會為了獲得更多的憑單而全心全意地服務(wù)終端消費(fèi)者。最后，政府也沒有必要詳細(xì)地對服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行績效評價，因?yàn)槌钟袘{單的終端消費(fèi)者會通過自身的消費(fèi)選擇而對有資質(zhì)的服務(wù)項(xiàng)目的承接主體進(jìn)行績效評價，每個主體獲得的憑單數(shù)量就是他們服務(wù)績效結(jié)果的體現(xiàn)?？傊?，憑單制使得終端消費(fèi)者與服務(wù)生產(chǎn)單位之間在服務(wù)供給過程中能夠?qū)崿F(xiàn)需求表達(dá)、監(jiān)督、評價和反饋等實(shí)時性的互動。這在一定程度上是對政府部分職能的替代，可以大幅度地節(jié)約政府在相應(yīng)環(huán)節(jié)中的治理成本。

二、以憑單制來破解當(dāng)前政府購買服務(wù)中面臨的難題

我國政府購買服務(wù)起步晚，但發(fā)展迅速，然而，卻也普遍面臨終端消費(fèi)者缺位、供需錯位、績效評價滯后及治理成本不斷增大等難題。這些難題與憑單制的缺位有很大關(guān)系，需要創(chuàng)新政府購買服務(wù)的機(jī)制，引入憑單制進(jìn)行破解。

（一）缺位的終端消費(fèi)者需要憑單激活。一般而言，政府購買服務(wù)指的是政府為社會公眾購買公共服務(wù)。從中可以斷定社會公眾顯然是非常重要的行動者之一，他們至少有三個重要的角色。首先，社會公眾是政府所購買服務(wù)的終端消費(fèi)者，他們的消費(fèi)行為和所獲得的效用，直接決定了政府購買服務(wù)的效用。其次，社會公眾是政府購買服務(wù)決策中的偏好表達(dá)者，他們是否有渠道表達(dá)偏好，直接決定了政府購買服務(wù)決策的有效性和給公眾帶來的獲得感。因?yàn)?，如果不符合消費(fèi)者偏好，無論政府采取多少購買措施，付出多大的成本，都是沒有意義的。再次，社會公眾是政府購買服務(wù)項(xiàng)目的績效評價者，他們是服務(wù)項(xiàng)目的直接消費(fèi)者，因而也是直接體驗(yàn)者和效果的最佳評價者。

雖然社會公眾具有如此重要的地位，但是當(dāng)我們反觀政府購買服務(wù)的制度框架和實(shí)踐時，卻發(fā)現(xiàn)他們基本上是缺位的。當(dāng)前政府購買服務(wù)制度框架中的主要行動者是購買主體和承接主體。購買主體是各級行政機(jī)關(guān)和參公管理的事業(yè)單位，承接主體是依法登記的社會組織和企業(yè)等社會力量。從購買服務(wù)實(shí)踐的流程環(huán)節(jié)來看，作為終端消費(fèi)者的社會公眾是缺位的。當(dāng)前政府購買服務(wù)一般包括以下幾個環(huán)節(jié)：（1）作為購買主體的政府部門編制購買計劃;（2）購買主體根據(jù)需求向社會發(fā)布購買公告;（3）承接主體申報項(xiàng)目;（4）購買主體按照采購法要求通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判或單一來源采購等方式確定承接主體;（5）購買主體和承接主體簽訂合同;（6）承接主體按照合同約定提供服務(wù);（7）購買主體在項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)束后組織有關(guān)專家進(jìn)行檢查驗(yàn)收。在上述七個環(huán)節(jié)中，作為終端消費(fèi)者的社會公眾則自始至終都沒有出現(xiàn)。雖然在購買服務(wù)實(shí)踐中，政府也作出了公開征求意見、召開座談會、網(wǎng)絡(luò)化信息收集、委托專業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)查以及構(gòu)建參與式治理等類型需求調(diào)查行為 〔6 〕，但是，作為自上而下的需求調(diào)查，有時候其形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。

正是由于沒有引入憑單制，終端消費(fèi)者在購買服務(wù)項(xiàng)目的選擇和執(zhí)行過程中始終是缺位的。具體表現(xiàn)為兩方面：一方面，社會公眾并不能參與購買服務(wù)的內(nèi)容范圍決策過程。當(dāng)前政府購買服務(wù)的決策主要是由相關(guān)的政府部門作出的，它們初步地劃定了購買服務(wù)的目錄范圍，而具體的購買服務(wù)項(xiàng)目則是由申報承接項(xiàng)目的社會組織等社會力量根據(jù)自身業(yè)務(wù)特長及經(jīng)驗(yàn)設(shè)計的。另一方面，社會公眾處于消極等待的地位，由于沒有引入憑單制，他們沒有自由選擇服務(wù)單位的權(quán)利，而是被選擇是否可以消費(fèi)服務(wù)。在現(xiàn)實(shí)中，作為社會公眾，誰能夠獲得什么樣的服務(wù)，實(shí)際上是由承接執(zhí)行購買服務(wù)項(xiàng)目的社會力量設(shè)計和主導(dǎo)的，這些組織選擇服務(wù)對象的依據(jù)是項(xiàng)目設(shè)定的目標(biāo)、實(shí)施地及可行的落地方案，而不是終端消費(fèi)者的需求程度。

因此，我們急需激活終端消費(fèi)者的行動。如前文所述，當(dāng)采用憑單制方式購買服務(wù)之后，持有憑單進(jìn)行服務(wù)消費(fèi)選擇的終端消費(fèi)者就會從服務(wù)供給鏈條的末端走向中心位置，從而使憑單的發(fā)放、消費(fèi)及兌換都建立在終端消費(fèi)者的行動之上。

（二）錯位的服務(wù)供需需要憑單制矯正。雖然社會公眾是政府購買服務(wù)項(xiàng)目的天然終端需求者和偏好表達(dá)者，但由于他們的缺位，以及政府需求調(diào)查的形式化等原因，實(shí)踐中普遍地出現(xiàn)了供需錯位的問題，有時候政府購買的服務(wù)項(xiàng)目和社會公眾需求的服務(wù)項(xiàng)目之間不一致，具體表現(xiàn)就是政府購買了的服務(wù)項(xiàng)目，社會公眾并不需要或者是需求不強(qiáng)烈;而社會公眾強(qiáng)烈需求的服務(wù)項(xiàng)目，政府卻沒有購買。在我們的訪談中，有官員反映實(shí)踐中已出現(xiàn)了“三有三不”的問題，即“有需求，得不到購買;有資金，花不出去;有項(xiàng)目，不對胃口” 〔7 〕。還有一些社會組織在參與政府購買公共服務(wù)的過程中越來越“聽政府的話”，逐漸喪失了其對公眾需求反應(yīng)靈敏、創(chuàng)新性強(qiáng)的優(yōu)勢，變得不再“接地氣” 〔8 〕。

由于沒有引入憑單制，終端消費(fèi)者沒有渠道表達(dá)自身的服務(wù)需求偏好，導(dǎo)致了由承接主體設(shè)計的服務(wù)項(xiàng)目內(nèi)容難以有效反映終端消費(fèi)者的偏好。由于沒有被發(fā)放憑單，終端消費(fèi)者無法憑借憑單在多個服務(wù)生產(chǎn)者之間根據(jù)需求和偏好進(jìn)行挑選，他們在購買服務(wù)項(xiàng)目的決策和執(zhí)行過程中并沒有自由行動的空間，他們主觀多樣的需求往往得不到忠實(shí)的反映，導(dǎo)致政府購買服務(wù)實(shí)踐中普遍面臨著供需錯位的問題。

在實(shí)踐操作中，當(dāng)前的政府購買服務(wù)一般是基于政府部門出臺的比較寬泛的購買目錄進(jìn)行的，例如教育服務(wù)、殘疾人服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等。購買服務(wù)目錄一般沒有詳細(xì)到針對哪些人開展什么內(nèi)容的服務(wù)項(xiàng)目，更難以涉及服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量。這樣，在實(shí)踐中購買服務(wù)項(xiàng)目的承接主體就成了項(xiàng)目服務(wù)內(nèi)容、數(shù)量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及具體服務(wù)對象的設(shè)計者。一些組織往往注重追求形式化的體系，例如服務(wù)的次數(shù)、受益的人數(shù)、活動開展的規(guī)模等，而不是終端消費(fèi)者的獲得感。這就導(dǎo)致很多服務(wù)項(xiàng)目開展了多次活動、發(fā)放了許多材料，卻并未給終端消費(fèi)者帶來實(shí)質(zhì)性的獲得感。

因此，我們必須以向終端消費(fèi)者發(fā)放憑單的方式賦予他們表達(dá)偏好的途徑，讓他們就如同在市場上持有人民幣進(jìn)行消費(fèi)一樣，可以根據(jù)自身的需求偏好在憑單覆蓋的服務(wù)范圍內(nèi)有選擇地消費(fèi)。此時，消費(fèi)購買服務(wù)項(xiàng)目就如同吃自助餐一樣，終端消費(fèi)者可以根據(jù)自己的口味和食量直接取餐，不用假手他人，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)需求表達(dá)和服務(wù)選擇的一體化。毫無疑問，這樣做可以有效地解決購買服務(wù)面臨的供需錯位難題。

（三）滯后的績效評價需要憑單持有者的積極參與。雖然社會公眾是終端消費(fèi)者，但由于沒有引入憑單制，因而，在一般情況下他們還沒有機(jī)會參與購買服務(wù)項(xiàng)目的績效評價。當(dāng)前，政府購買服務(wù)項(xiàng)目的績效評價一般包括兩個階段，基本上是由政府部門、相關(guān)專家及第三方組織等主體進(jìn)行操作。第一個階段是服務(wù)項(xiàng)目的中期督導(dǎo)和檢查，這個階段一般會由購買服務(wù)的政府部門委托相應(yīng)的社會組織組織專家進(jìn)行現(xiàn)場督導(dǎo)、組織召開中期檢查評審會，服務(wù)項(xiàng)目的承接主體則撰寫中期報告并進(jìn)行匯報。第二個階段是購買服務(wù)項(xiàng)目的結(jié)項(xiàng)評審，這個階段也是由購買服務(wù)的政府部門委托協(xié)助運(yùn)作管理購買服務(wù)活動的社會組織組織召開結(jié)項(xiàng)評審會，承接主體撰寫績效報告并在結(jié)項(xiàng)評審會上向?qū)＜覅R報，出示相應(yīng)的績效證據(jù)，接受專家的詢問。由于項(xiàng)目已經(jīng)執(zhí)行結(jié)束了，結(jié)項(xiàng)評審時一般情況下都不會也難以再進(jìn)行現(xiàn)場的走訪和評價。雖然多數(shù)項(xiàng)目績效的評價要求承接主體開展服務(wù)對象的滿意度調(diào)查，但如果缺乏有效的實(shí)地過程督導(dǎo)，這些滿意度調(diào)查的可信度也很難保證。

由于沒有引入憑單制，由專家組或者第三方開展的購買服務(wù)項(xiàng)目績效評價是比較滯后的，主要體現(xiàn)在兩個方面：首先，作為購買服務(wù)項(xiàng)目的終端消費(fèi)者的社會公眾并沒有有效地參與到績效評價的過程中去。由于在當(dāng)前購買服務(wù)的績效評價過程中，終端消費(fèi)者并不能像持有憑單的消費(fèi)者那樣根據(jù)以往的消費(fèi)體驗(yàn)和判斷，擇優(yōu)選擇下一次的消費(fèi)，他們難以將其“付費(fèi)行為”與消費(fèi)行為緊密地聯(lián)系起來，因而就難以實(shí)時地根據(jù)績效對購買服務(wù)項(xiàng)目的承接主體形成壓力。其次，由于沒有實(shí)行憑單制，當(dāng)前的政府購買服務(wù)項(xiàng)目的績效評價指標(biāo)基本上不反映終端消費(fèi)者的意見，多數(shù)項(xiàng)目績效評價陷入了“數(shù)字游戲”的境地。在實(shí)踐中，這些績效指標(biāo)多數(shù)表現(xiàn)為項(xiàng)目期間開展的活動次數(shù)、服務(wù)的人數(shù)等方面，而這些指標(biāo)和材料最多能夠反映出服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量，很難反映出服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量。例如，“北京市西城區(qū)XX街道為老服務(wù)全響應(yīng)行動”購買服務(wù)項(xiàng)目設(shè)定的服務(wù)對象是該街道的退休人員、弱視人員和行動不便的老人，設(shè)定的績效指標(biāo)包括：健康義診2次、心理健康義診18次、國學(xué)經(jīng)典講座15次、傳統(tǒng)書畫知識講座17次、心理疏導(dǎo)主題沙龍活動6次、盲人聽電影活動8次、電影講述志愿者培訓(xùn)4次、個案咨詢30次、大型活動2場、銀齡康娛活動5次、小組工作2個、志愿者培訓(xùn)2次、免費(fèi)修腳4場。該項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)束后，專家對其績效評價反饋出的問題包括：（1）相關(guān)群體活動只有策劃方案、評價表，沒有活動的影像資料和每次活動的總結(jié)材料;（2）活動受益人群比較模糊，受益人數(shù)與受益人次沒有明確的界定，在活動過程中沒有記錄相關(guān)的受益人名單等信息;（3）設(shè)計的活動很多，但是活動宣傳不夠，沒有活動的新聞稿、相關(guān)照片和影像資料。根據(jù)專家意見，我們不難發(fā)現(xiàn)，由于服務(wù)對象沒有參與到績效評價中，如果也沒有真實(shí)可靠的照片、簽到表和影像資料，事后的績效評價是很難對項(xiàng)目的執(zhí)行情況作出真實(shí)的判斷的。

因此，我們需要通過憑單制激發(fā)終端消費(fèi)者對購買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行績效評價的積極性。如前文所述，當(dāng)政府部門向終端消費(fèi)者發(fā)放憑單之后，終端消費(fèi)者消費(fèi)使用憑單的過程也是對服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行績效評價的過程，而且會將服務(wù)項(xiàng)目的績效評價實(shí)時地寓于項(xiàng)目執(zhí)行過程之中，而不是事后回溯性地評價項(xiàng)目的績效材料。這也符合作用于人的服務(wù)項(xiàng)目的生產(chǎn)過程和消費(fèi)過程是同一過程的屬性要求。

（四）不斷增大的治理成本可借助憑單制來降低。由于未引入憑單制，未能發(fā)掘潛藏在終端消費(fèi)者群體中的能量，導(dǎo)致政府承擔(dān)的治理成本不斷增大。實(shí)踐中，政府購買服務(wù)并不能“一買了之”，政府需要成為一個“精明的購買者”，對購買服務(wù)的過程進(jìn)行全流程的管理 〔9 〕。在過程管理中，政府的管理職能越來越多，政府部門需要開展終端消費(fèi)者的需求調(diào)查、購買目錄設(shè)定、項(xiàng)目承接主體篩選、項(xiàng)目執(zhí)行過程監(jiān)控及項(xiàng)目績效評價等，這就導(dǎo)致政府承擔(dān)的治理成本也越來越大。

政府對購買服務(wù)項(xiàng)目治理成本的增加主要體現(xiàn)在如下幾個方面：首先，為了管理購買服務(wù)活動，政府需要投入更多的人力和財力成本。例如，在項(xiàng)目申報環(huán)節(jié)，需要有專門的人員接受社會力量的咨詢和項(xiàng)目申報文件;在項(xiàng)目的立項(xiàng)評審環(huán)節(jié)，需要組織財務(wù)、法律及項(xiàng)目相應(yīng)領(lǐng)域的專家進(jìn)行項(xiàng)目的篩選;項(xiàng)目的執(zhí)行環(huán)節(jié)則需要組織專家進(jìn)行現(xiàn)場督導(dǎo);項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)評價環(huán)節(jié)同樣需要財務(wù)、法律及服務(wù)領(lǐng)域的專家進(jìn)行績效評價。與這些人力活動相伴隨的是各種人員的勞務(wù)費(fèi)用。其次，政府需要投入更多的時間和精力不斷地創(chuàng)新和完善購買服務(wù)制度政策。例如，將購買服務(wù)的意見上升為條例，在購買服務(wù)目錄、職能轉(zhuǎn)變目錄及具備資質(zhì)的社會組織目錄的基礎(chǔ)上，增加價格目錄及評價組織目錄。將“一條意見和三個目錄”升級為“一個條例五個目錄” 〔5 〕，增加更多的政府購買服務(wù)的操作平臺，就需要承擔(dān)更多的成本。

治理成本不斷加大的根本原因是，政府試圖通過購買服務(wù)的辦法實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)市場化供給的目標(biāo)，但是卻仍然在使用計劃管理的手段實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，從而導(dǎo)致越來越多的管理活動集中于政府部門身上，而不是分散于終端消費(fèi)者身上。由于沒有引入“憑單制”，沒有設(shè)計出類似市場經(jīng)濟(jì)的“購買服務(wù)治理機(jī)制”，終端消費(fèi)者不能在購買服務(wù)的需求偏好表達(dá)、項(xiàng)目承接主體篩選、項(xiàng)目執(zhí)行過程監(jiān)控及項(xiàng)目績效評價中發(fā)揮作用。如此一來，政府部門就不得不通過各種方法去解決自身與終端消費(fèi)者、購買服務(wù)項(xiàng)目承接主體之間的信息不對稱問題。但是，如果采用憑單制，則終端消費(fèi)者自身就會參與到購買服務(wù)的過程中去，那么，政府部門與終端消費(fèi)者之間的信息不對稱問題就會自然而然地解決了，具體表現(xiàn)為政府不再需要費(fèi)盡心力地琢磨終端需求者的需求偏好，持有憑單的終端消費(fèi)者會自然地依據(jù)自身偏好進(jìn)行服務(wù)的消費(fèi)選擇。同時，由于終端消費(fèi)者持有憑單選擇消費(fèi)，并通過憑單將其利益與服務(wù)消費(fèi)緊密結(jié)合起來，政府和項(xiàng)目承接主體之間由于信息不對稱而帶來的監(jiān)管和評價難題就會得到解決。具體表現(xiàn)為，終端消費(fèi)者將出于自身利益的考慮而代替政府對服務(wù)的生產(chǎn)過程進(jìn)行實(shí)時督導(dǎo)和績效評價?？梢?，不引入憑單制，不激活終端消費(fèi)者這一寶貴資源，政府部門將會承擔(dān)越來越大的治理成本，而治理效果卻不一定顯著。

因此，我們必須要通過引入憑單制激活終端消費(fèi)者這一寶貴資源。當(dāng)政府部門向終端消費(fèi)者發(fā)放憑單之后，他們就會成為名副其實(shí)的服務(wù)需求表達(dá)者、服務(wù)消費(fèi)的決策選擇者及服務(wù)項(xiàng)目的績效評價者。憑單制能夠使得需求表達(dá)、決策選擇及績效評價和終端消費(fèi)者的利益相兼容。因?yàn)椋?dāng)消費(fèi)者持有憑單選擇消費(fèi)服務(wù)時，就如同他們持有貨幣進(jìn)行消費(fèi)一樣，必然以“物有所值”和“物美價廉”為行動的根據(jù)。終端消費(fèi)者在需求表達(dá)、決策選擇和績效評價等環(huán)節(jié)中的積極努力，就是對政府部門的功能替代，因而會最大程度地降低當(dāng)前購買服務(wù)的政府部門不斷增大的治理成本。

三、在政府購買服務(wù)中實(shí)行憑單制的政策措施

憑單制有諸多優(yōu)點(diǎn)，但是作為一種制度設(shè)計，它的有效運(yùn)行范圍是有限的，也必須建立在一定的條件之上。因此，我們必須要根據(jù)憑單制的內(nèi)涵及作用機(jī)理明確其適用范圍和條件，并據(jù)此制定政策措施。

根據(jù)服務(wù)的作用對象是人還是物、服務(wù)消費(fèi)是以個體還是以集體為單位的不同情況，我們可以把服務(wù)項(xiàng)目劃分為四類，而憑單制則適用于其中的一類，即作用于人的、以個體為服務(wù)對象的購買服務(wù)項(xiàng)目。作用于人的、針對個體開展的服務(wù)項(xiàng)目適合采用憑單制，主要包括針對個體開展的教育培訓(xùn)、治療、康復(fù)、按摩等服務(wù)活動。從前文的分析中我們知道，憑單是由個體持有并進(jìn)行選擇消費(fèi)的，這種消費(fèi)選擇是基于消費(fèi)體驗(yàn)而作出的，而消費(fèi)體驗(yàn)一定是主觀的和個體化的，也就是說不同的人主觀需求不同，對某個購買服務(wù)項(xiàng)目會作出不同的判斷，這就體現(xiàn)出了差異性，適合由個體持有憑單選擇消費(fèi)。

那些由集體單位消費(fèi)的服務(wù)項(xiàng)目，無論是作用于人還是作用于物都不適用憑單制。作用于物的服務(wù)項(xiàng)目，例如道路清掃、河道保潔和綠化養(yǎng)護(hù)等具有客觀的績效結(jié)果，一方面不需要通過個體的體驗(yàn)進(jìn)行績效判斷和選擇，另一方面這類服務(wù)往往具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，是供群體消費(fèi)的，因而就需要通過集體選擇的方式作出集體決策。那些作用于物并由個體進(jìn)行消費(fèi)的服務(wù)項(xiàng)目，由于不是針對老、弱、病、殘、幼等特殊群體開展的服務(wù)類項(xiàng)目，一般情況下都不會納入政府購買的范圍，即使政府購買了，但由于作用于物而且結(jié)果易測，因而也不適用憑單制。

盡管如前文所述，憑單制有諸多優(yōu)點(diǎn)，可以在政府購買服務(wù)過程中推廣應(yīng)用，以有效解決前文所述的難題。然而，憑單制的應(yīng)用是一整套的制度體系，其在實(shí)踐中的應(yīng)用也會面臨一系列的潛在問題，如陷入價值爭議而擱淺、覆蓋內(nèi)容狹窄而限制終端消費(fèi)者的實(shí)質(zhì)性自由選擇、服務(wù)生產(chǎn)者過少而導(dǎo)致競爭性不強(qiáng)、發(fā)放和使用過程管理不善而導(dǎo)致憑單的虛假使用，因此需要做好相關(guān)的政策設(shè)計。

（一）根據(jù)價值目標(biāo)選擇憑單發(fā)放對象。在購買服務(wù)中引入憑單制首先面臨的挑戰(zhàn)就是容易陷入各種價值導(dǎo)向爭議的漩渦。憑單制是一種政策工具，可以用于服務(wù)各種價值目標(biāo)。這種政策工具本身并沒有價值導(dǎo)向，它既可以用來追求效率，也可以用來追求公平，還可以用來兼顧效率與公平。追求何種價值，取決于憑單發(fā)放對象的選擇。例如，選擇面向某類服務(wù)的所有對象發(fā)放等額的憑單，促進(jìn)服務(wù)生產(chǎn)者之間的競爭，自然會帶來效率。如果選擇針對服務(wù)對象中的弱勢群體發(fā)放憑單，則是要發(fā)揮再分配的作用，自然會服務(wù)于公平的價值。有學(xué)者設(shè)置了一個兼顧公平與效率的憑單發(fā)放模型，即收入越高的家庭獲得的憑單數(shù)量越少，收入越低的家庭獲得的憑單數(shù)量越多。這一模型既強(qiáng)調(diào)了市場中供給者和需求者各自的選擇權(quán)，又更多地兼顧到低收入家庭的狀況，從而實(shí)現(xiàn)了效率與公平的適當(dāng)兼顧。

很多人質(zhì)疑憑單制的原因之一是其沒有有效地解決公平問題。有些憑單制項(xiàng)目有著比較好的出發(fā)點(diǎn)和機(jī)制設(shè)計，但是由于陷入了價值爭議的漩渦而擱淺。例如，湖北省監(jiān)利縣2003年出臺的教育券制度設(shè)定，到2004年，全面實(shí)行義務(wù)教育卡制度，即政府把投入義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)（ 含上級轉(zhuǎn)移支付資金）均攤到每個學(xué)生身上， 并用教育卡的形式發(fā)放給學(xué)生個人， 讓學(xué)生自主擇校消費(fèi)。但由于媒體錯誤報道造成政策環(huán)境惡化， 一篇內(nèi)容為“湖北監(jiān)利要‘賣70所中小學(xué)”的不實(shí)報道引發(fā)觀念碰撞，致使該實(shí)驗(yàn)在政治上的合法性基礎(chǔ)受到懷疑，“監(jiān)利教育券” 最終沒有按計劃推進(jìn) 〔10 〕。

為了避免憑單制在政府購買服務(wù)中的應(yīng)用遭遇價值導(dǎo)向的困擾，使用憑單制的首要條件是要明確定位購買服務(wù)項(xiàng)目的價值目標(biāo)，廣泛宣傳其目標(biāo)和宗旨，排除不相關(guān)價值導(dǎo)向的干擾。根據(jù)適當(dāng)?shù)馁Y質(zhì)選擇憑單發(fā)放對象，只要使用憑單制實(shí)現(xiàn)了設(shè)定的項(xiàng)目目標(biāo)，就應(yīng)該是成功了。例如，如果購買服務(wù)的項(xiàng)目設(shè)定的目標(biāo)是扶弱助殘，那么這類政策就具有價值再分配的導(dǎo)向，這時就應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目設(shè)定的價值，選擇弱勢群體發(fā)放憑單，可以根據(jù)家庭收入標(biāo)準(zhǔn)，將低保家庭列為憑單發(fā)放對象?；蛘呤敲嫦驓埣踩税l(fā)放康復(fù)憑單，這時就可以將持有殘疾證的各類殘疾人列為憑單的發(fā)放對象。如果購買服務(wù)項(xiàng)目的價值定位是公平，那么就應(yīng)當(dāng)根據(jù)普遍性的指標(biāo)選擇確定發(fā)放對象。例如，針對適齡兒童購買課后培訓(xùn)服務(wù)，就可以將年齡這一具有普遍性的特征列為選定憑單發(fā)放對象的條件。

（二）放寬憑單覆蓋的服務(wù)內(nèi)容所涉范圍。如前文所述，憑單制是通過模擬市場運(yùn)作而創(chuàng)造的一種公共服務(wù)市場，供需雙方之間的自由選擇和自由交換非常重要，但是如果發(fā)放的憑單覆蓋的服務(wù)內(nèi)容過于狹窄，就難以實(shí)現(xiàn)終端消費(fèi)者根據(jù)其偏好實(shí)時動態(tài)選擇消費(fèi)服務(wù)的功能。憑單的內(nèi)容越單一，對政府發(fā)放的精準(zhǔn)度的要求就越高。例如，發(fā)放的是繪畫培訓(xùn)憑單，那么，政府部門就需要在眾多的適齡兒童中找到真正對繪畫感興趣并需要參加培訓(xùn)的兒童。如果發(fā)放的精準(zhǔn)度不高，對于一些并不是真正對繪畫感興趣的兒童而言，所獲得的憑單就是沒有價值的。他們就會通過一些辦法，將憑單折價出售，從而用獲得的現(xiàn)金去補(bǔ)貼自己真正感興趣的培訓(xùn)支出?，F(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，由于信息不對稱及終端消費(fèi)者服務(wù)需求的主觀性和多變性，政府部門很難做到購買服務(wù)憑單的精準(zhǔn)發(fā)放。例如，江蘇省農(nóng)村培訓(xùn)券制度從2006年開始實(shí)施，當(dāng)年省級財政安排6600萬培訓(xùn)券補(bǔ)助資金支持30萬農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的職業(yè)培訓(xùn)。但該培訓(xùn)項(xiàng)目面臨的問題之一是，培訓(xùn)專業(yè)面比較窄，難以反映消費(fèi)方的真實(shí)需求，存在著農(nóng)村勞動力真正需要的專業(yè)不在培訓(xùn)目錄里的情況 〔11 〕。

因此，我們建議適度放寬憑單內(nèi)容所涉范圍，增加終端消費(fèi)者的自由選擇空間，從而提升憑單和終端消費(fèi)者偏好之間的匹配度。當(dāng)憑單所能購買的服務(wù)內(nèi)容的范圍比較寬泛時，終端消費(fèi)者才有比較大的自由選擇空間，從而也才能夠選擇到適合自身需求的服務(wù)內(nèi)容。例如，政府決定通過發(fā)放憑單的方式為適齡兒童購買課后興趣培訓(xùn)服務(wù)，如果政府發(fā)放的是通用性的興趣培訓(xùn)憑單，不局限于繪畫、書法、武術(shù)、舞蹈和音樂中的某一個領(lǐng)域，那么，一方面，政府就沒有必要費(fèi)力鑒別每一個適齡兒童的興趣，會節(jié)省很多操作成本;另一方面，適齡兒童會有更大的自由空間，根據(jù)自身的興趣愛好選擇消費(fèi)培訓(xùn)服務(wù)，最終他們的獲得感也會增強(qiáng)。針對老年人、殘疾人、青少年及各類需要就業(yè)群體的各類服務(wù)項(xiàng)目，都可以發(fā)放內(nèi)容比較寬泛便于通用的憑單，從而促使他們能夠根據(jù)自身的偏好自由選擇符合需要的服務(wù)。例如，成都市2009年向15萬返鄉(xiāng)農(nóng)民工、未就業(yè)大中專畢業(yè)生等六類人群發(fā)放就業(yè)培訓(xùn)券。按規(guī)定，持券者可于110項(xiàng)專業(yè)技能培訓(xùn)中自主選擇自己要參加的培訓(xùn)專業(yè)。通過加大工作力度和媒體的大力宣傳，2009年成都市共有13.6萬人持券參加培訓(xùn)，占發(fā)券人數(shù)的91% 〔11 〕。

（三）適度增加服務(wù)生產(chǎn)者的數(shù)量。憑單制在政府購買服務(wù)中應(yīng)用價值的實(shí)現(xiàn)是建立在消費(fèi)者自由選擇和服務(wù)生產(chǎn)者之間真實(shí)競爭的基礎(chǔ)上。如果服務(wù)生產(chǎn)者數(shù)量有限，那么終端消費(fèi)者就沒有足夠大的自由選擇空間，因而難以選擇到真正符合需求偏好的生產(chǎn)者為自己服務(wù)。如果服務(wù)生產(chǎn)者數(shù)量有限，就會形成某項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目的寡頭壟斷性供給，彼此之間也難以形成有效的競爭，憑單制也無助于購買服務(wù)項(xiàng)目的效率提升和質(zhì)量改進(jìn)。例如，財政部2018年出臺的《政府購買服務(wù)管理辦法（征求意見稿）》規(guī)定，對于以憑單制形式實(shí)施的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，購買主體應(yīng)當(dāng)通過依法依規(guī)設(shè)定資格條件或政府采購競爭擇優(yōu)方式，確定不少于三家服務(wù)供應(yīng)機(jī)構(gòu)同時作為承接主體。但是，“三家”是否足以實(shí)現(xiàn)終端消費(fèi)者的自由選擇，形成彼此之間的有效競爭？對此的回答還是要具體情況具體分析。在現(xiàn)實(shí)中，的確出現(xiàn)了承接主體有限而影響競爭性的問題，尤其是縣級區(qū)域的社會組織等社會力量還很不發(fā)達(dá)，限制了憑單制的作用發(fā)揮。例如，成都市2009年面向返鄉(xiāng)農(nóng)民工、未就業(yè)大中專畢業(yè)生等六類人群發(fā)放就業(yè)培訓(xùn)券，面臨的一個問題就是承接主體之間的競爭性不夠強(qiáng)，縣、市區(qū)域內(nèi)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)專業(yè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場所需。成都市即使將培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由173 家增加到221 家，培訓(xùn)專業(yè)由110個增加到341個，但相對于20萬的培訓(xùn)規(guī)模，供給方也難以形成有效的市場競爭 〔11 〕。

為了增強(qiáng)政府購買服務(wù)項(xiàng)目承接主體之間的競爭性，促進(jìn)憑單制的作用發(fā)揮，筆者建議適度增加購買服務(wù)項(xiàng)目承接主體的數(shù)量。例如，可以對《政府購買服務(wù)管理辦法（征求意見稿）》中關(guān)于承接主體的規(guī)定進(jìn)行修改，將“確定不少于三家服務(wù)供應(yīng)機(jī)構(gòu)同時作為承接主體”，修改為“確定不少于五家服務(wù)供應(yīng)機(jī)構(gòu)同時作為承接主體”。同時，為了避免一些地方由于社會組織等社會力量不發(fā)達(dá)導(dǎo)致購買服務(wù)項(xiàng)目承接主體有限的問題，筆者建議要勇于打破政府購買服務(wù)方案中關(guān)于承接主體的地域限制，突破社會組織的相關(guān)政策關(guān)于業(yè)務(wù)活動地域的限制性規(guī)定，鼓勵外市甚至外省的社會組織參與本地購買服務(wù)的項(xiàng)目申報活動，進(jìn)一步增強(qiáng)承接主體之間的競爭性。

（四）下放購買決策權(quán)并實(shí)名監(jiān)控憑單的使用過程。在購買服務(wù)中應(yīng)用憑單制普遍面臨一個嚴(yán)重的問題是，很多持有憑單的終端消費(fèi)者由于憑單涵蓋的內(nèi)容不符合其需求，他們并不真實(shí)地使用憑單去消費(fèi)服務(wù)，而是將憑單折價出售套利。例如，有些家庭并沒有將兒童課后培訓(xùn)服務(wù)的憑單用于兒童培訓(xùn)，而是將其折價出售給培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。同時，社會中也會出現(xiàn)一些中介機(jī)構(gòu)，從終端消費(fèi)者手中低價收購憑單，再以較高的價格轉(zhuǎn)手出售給一些購買服務(wù)項(xiàng)目的承接主體。例如，北京市的養(yǎng)老服務(wù)券在實(shí)施過程中，就出現(xiàn)了一些機(jī)構(gòu)從老年人手中低價收購養(yǎng)老服務(wù)券，再到相關(guān)部門按照養(yǎng)老服務(wù)券的面值兌換成現(xiàn)金，從中賺取差價 〔12 〕。我們知道，之所以要通過發(fā)放憑單這種有形的媒介而不是以現(xiàn)金的方式發(fā)放給終端消費(fèi)者，就是因?yàn)閼{單具有不可通約性，只能用來消費(fèi)專門的服務(wù)。如果出現(xiàn)了倒賣套利的現(xiàn)象，那么就背離了設(shè)計憑單的政策初衷。

購買服務(wù)中憑單不能真實(shí)使用的問題可以通過兩個方面的政策予以解決：第一，將購買服務(wù)的決策權(quán)下放到基層單位，以提升憑單覆蓋服務(wù)內(nèi)容和終端消費(fèi)者偏好之間的匹配度。當(dāng)憑單購買服務(wù)項(xiàng)目和消費(fèi)者偏好之間的匹配度很高，終端消費(fèi)者通過使用憑單能夠購買到物有所值的服務(wù)時，他們就沒有出售憑單套現(xiàn)的動機(jī)了。這就要求購買服務(wù)的政府部門能夠貼近社會公眾的需求，可行的做法是將購買服務(wù)的決策權(quán)下放到基層單位，例如街道辦事處或者社區(qū)居委會，相對于市政府或者區(qū)政府，基層單位對社會公眾的服務(wù)需求會更清楚一些。第二，建議對購買服務(wù)項(xiàng)目過程中憑單的使用實(shí)行實(shí)名制控制。不僅消費(fèi)過程中要持有憑單和個人的身份證，而且在憑單兌換階段也要出示憑單和實(shí)名消費(fèi)的記錄。在這個過程中，可以借助于大數(shù)據(jù)技術(shù)、網(wǎng)上實(shí)時監(jiān)控技術(shù)、他人舉報及政府部門臨時突擊檢查等辦法促成憑單的真實(shí)使用。

總而言之，憑單制在政府購買服務(wù)中的應(yīng)用價值是巨大的，通過良好的政策設(shè)計，這一辦法能夠有效解決當(dāng)前政府購買服務(wù)面臨的終端消費(fèi)者缺位、供需錯位、績效評價滯后及政府治理成本不斷增大的難題。因?yàn)檫@一辦法有效地激活了終端消費(fèi)者這一寶貴資源。但同時，我們也要看到這一政策工具的適用范圍是有限的，如果超出適用范圍使用憑單制購買服務(wù)，則可能會帶來人們對憑單制失靈的誤解。本文主要是基于理論邏輯和有限的零散案例，分析對憑單制在政府購買服務(wù)中的應(yīng)用價值和機(jī)理，對憑單制在實(shí)踐應(yīng)用中可能會遇到的潛在問題進(jìn)行了評估，并提出了相應(yīng)的應(yīng)對策略。隨著《政府購買服務(wù)管理辦法（征求意見稿）》關(guān)于采用憑單制購買服務(wù)精神的落實(shí)，將會出現(xiàn)大量的典型案例，未來的研究可以通過跨案例的定性比較分析，發(fā)現(xiàn)支持憑單制有效發(fā)揮價值的具體制度條件，從而為改進(jìn)我國政府購買服務(wù)的制度體系貢獻(xiàn)智慧。

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責(zé)任編輯 周 榮