摘? ? ? 要：目前，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域采用PPP模式已成為推動(dòng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段之一。現(xiàn)代意義上的PPP模式不僅能夠?qū)崿F(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的高效供給，而且能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。本文在追溯PPP模式的理念來(lái)源和歷史演變的基礎(chǔ)上，從合作伙伴關(guān)系中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、PPP模式理念落地、私營(yíng)部門治理規(guī)則的適應(yīng)性等方面探討了PPP模式的實(shí)踐困境。認(rèn)為要充分發(fā)揮PPP模式的功能，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變理念，以制度創(chuàng)新和政策調(diào)整探索運(yùn)用PPP模式的多種可能性，構(gòu)建公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的治理框架，提升其專業(yè)化治理水平，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供給滿足人民對(duì)美好生活的需要。

關(guān)? 鍵? 詞：公共基礎(chǔ)設(shè)施;PPP模式;公共服務(wù)供給

中圖分類號(hào)：F12? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2019）07-0044-07

收稿日期：2019-05-24

作者簡(jiǎn)介：趙崇愛（1990—），女，山東泰安人，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）2018級(jí)行政管理專業(yè)博士研究生，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>

在大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，采用長(zhǎng)期合同形式的PPP模式（政府與社會(huì)資本合作）已成為許多國(guó)家推動(dòng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段之一。隨著PPP模式在全球范圍內(nèi)采用率的穩(wěn)步上升，其不僅被視為政府進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的首要選項(xiàng)，更擔(dān)負(fù)著國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重任。在美國(guó)，特朗普政府意識(shí)到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足，計(jì)劃建設(shè)50個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，總投資超過(guò)1375億美元，其中大部分由私營(yíng)部門資助。[1]在土耳其等國(guó)家，PPP項(xiàng)目已成為衛(wèi)生部門現(xiàn)代化的重要組成部分，如正在建設(shè)的醫(yī)院即采用PPP模式。

從學(xué)術(shù)研究的角度來(lái)看，PPP模式不屬于任何學(xué)科，而是吸收了許多跨學(xué)科的研究成果。由于涉及到與公私合作相關(guān)的管理問(wèn)題，公共行政學(xué)、金融學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、公共工程規(guī)劃學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)、風(fēng)險(xiǎn)分析和國(guó)際關(guān)系學(xué)等學(xué)科都為其提供了理論資源，學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)參與者、銀行、養(yǎng)老基金以及咨詢公司等也豐富了有關(guān)PPP模式的研究成果，使其研究范圍不斷擴(kuò)展，現(xiàn)已涉及到PPP模式信任機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、績(jī)效管理、過(guò)程管理以及民主責(zé)任的實(shí)現(xiàn)等，[2]這些研究成果促進(jìn)了全球范圍內(nèi)PPP模式的理論和實(shí)踐發(fā)展，推動(dòng)了PPP模式的創(chuàng)新和完善。然而，對(duì)PPP模式政策領(lǐng)域的相關(guān)探討還需進(jìn)一步深入，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)步。

一、PPP模式的歷史演變

Public-private Partnership模式（簡(jiǎn)稱PPP模式）是特許經(jīng)營(yíng)的一種方式。該模式是政府授予某一私人組織排他性的權(quán)利，讓其直接向公眾出售公共服務(wù)或公共產(chǎn)品。它通過(guò)在政府部門和私營(yíng)部門之間建立合作伙伴關(guān)系，以充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)合作共贏。因此，PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域備受青睞并得到了廣泛應(yīng)用。

（一）傳統(tǒng)PPP模式的發(fā)展和演變

私營(yíng)部門的參與對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給狀況的改善作出了巨大貢獻(xiàn)，在此過(guò)程中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷、政府公共政策和監(jiān)管規(guī)則的變化以及技術(shù)進(jìn)步都會(huì)給私營(yíng)部門帶來(lái)影響，但社會(huì)的需求和對(duì)利益的追求又使得私營(yíng)部門的參與具有迫切性。私營(yíng)部門參與公共基礎(chǔ)設(shè)施供給歷史悠久，最早體現(xiàn)在公路和水利工程上。收費(fèi)公路可以追溯到幾千年前，它是由通行者在收費(fèi)站全部或部分付費(fèi)的公路，“是現(xiàn)代建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——移交（BOT）體系的前身。”[3]在提供公共基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，私營(yíng)部門在融資方面優(yōu)勢(shì)明顯，因此，公共基礎(chǔ)設(shè)施的私人融資有著悠久的傳統(tǒng)。整個(gè)17世紀(jì)和18世紀(jì)，在荷蘭和英國(guó)的運(yùn)河、土地復(fù)墾和運(yùn)輸項(xiàng)目中，私人融資和聯(lián)合融資都得到了廣泛運(yùn)用。[4]長(zhǎng)期以來(lái)，法國(guó)一直為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供私人融資，其供水的特許經(jīng)營(yíng)模式在19世紀(jì)即得到了完善。

盡管私營(yíng)部門參與公共基礎(chǔ)設(shè)施供給優(yōu)勢(shì)明顯，但20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條打破了這一格局?！笆袌?chǎng)失靈”為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活提供了正當(dāng)性，受凱恩斯主義的影響，政府成為提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主體。羅斯福新政和戰(zhàn)后重建的路徑依賴進(jìn)一步加大了政府干預(yù)的力度和深度，這使得在20世紀(jì)70年代以前西方國(guó)家大多將公共基礎(chǔ)設(shè)施視為具有自然壟斷性質(zhì)的社會(huì)福利產(chǎn)品而對(duì)其實(shí)行公有化管理，政府投資的公共企業(yè)成為公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的主體，[5]公共企業(yè)供給和融資占據(jù)上風(fēng)。由于缺少競(jìng)爭(zhēng)，政府直接投資建設(shè)并運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施存在投資浪費(fèi)、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差等問(wèn)題，因而公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革成為必然。

（二）新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)現(xiàn)代意義PPP模式的推動(dòng)和促進(jìn)

新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起、自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念的回歸，推動(dòng)了政府公共產(chǎn)品供給模式的創(chuàng)新。尋求與私營(yíng)部門合作的市場(chǎng)化、社會(huì)化模式，成為政府緩解現(xiàn)實(shí)壓力、提升公共服務(wù)供給效率和滿足公眾多樣化需求的重要選擇。英國(guó)是最早開始以市場(chǎng)取向進(jìn)行公共企業(yè)私有化改革的國(guó)家，通過(guò)擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入，實(shí)行合同承包、政府出售、公私合作或聯(lián)合生產(chǎn)，減少了政府投資，提升了公共服務(wù)質(zhì)量。新公共管理運(yùn)動(dòng)重塑了政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，在20世紀(jì)90年代，現(xiàn)代意義上的公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式開始在英國(guó)出現(xiàn)。英國(guó)保守黨政府啟動(dòng)“私人融資計(jì)劃”（PFI），以吸引私人融資建造新的公共基礎(chǔ)設(shè)施。這項(xiàng)措施的出臺(tái)意味著政府供給公共產(chǎn)品的方式發(fā)生了變化，即由于受到公共政策價(jià)值偏好的影響，長(zhǎng)期以來(lái)，公共基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營(yíng)安排成為可靠選項(xiàng)。私人融資在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是理念創(chuàng)新，它使得政府部門和私營(yíng)部門在建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。1997年，英國(guó)工黨政府上臺(tái)，延續(xù)了私人融資政策。這種做法既示好了倫敦金融界，又兌現(xiàn)了其選舉承諾。在選舉中，工黨承諾修建更多的學(xué)校、醫(yī)院和交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施，以提升英國(guó)現(xiàn)代化的程度。[6]

英國(guó)的“私人融資計(jì)劃”（PFI）模式迅速推廣并被廣泛復(fù)制。然而，就PPP項(xiàng)目的數(shù)量而言，英國(guó)遙遙領(lǐng)先于其他國(guó)家，截止到2017年，英國(guó)已經(jīng)簽署700多個(gè)PPP項(xiàng)目。[7]澳大利亞是PPP項(xiàng)目的另一個(gè)國(guó)際領(lǐng)先者，其交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如墨爾本城市連接項(xiàng)目和悉尼十字城際隧道等均聞名天下，這些項(xiàng)目已與其他公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一并成為國(guó)際學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中的知名案例。21世紀(jì)初，加拿大開始在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中啟動(dòng)PPP模式，尤為突出的是不列顛哥倫比亞省還專門成立合作伙伴委員會(huì)，以協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目的設(shè)立和推進(jìn)。隨著世界各國(guó)對(duì)PPP模式的逐漸接受，公共基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式在全球范圍內(nèi)遍地開花，在達(dá)累斯薩拉姆、圣保羅、迪拜和上海都能發(fā)現(xiàn)PPP項(xiàng)目。各國(guó)政府將興建公共基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)聯(lián)系在一起，推動(dòng)了PPP項(xiàng)目數(shù)量在全球范圍內(nèi)穩(wěn)步上升。

（三）金融危機(jī)對(duì)PPP模式的影響和重塑

2008-2009年的金融危機(jī)阻礙了PPP項(xiàng)目的進(jìn)程，從理念、實(shí)踐兩個(gè)層面對(duì)PPP模式提出了挑戰(zhàn)。眾所周知，PPP項(xiàng)目在很大程度上依賴銀行融資，但金融危機(jī)的爆發(fā)不僅降低了銀行為新的PPP項(xiàng)目融資的意愿和能力，而且其本身也急需得到政府的救助。在這種情況下，政府需要暫時(shí)介入并承擔(dān)金融資產(chǎn)責(zé)任和私營(yíng)部門的責(zé)任，成為許多PPP項(xiàng)目的臨時(shí)所有者并獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這種狀況極大地沖擊了PPP模式中政府部門與私營(yíng)部門風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的理念。金融危機(jī)對(duì)PPP模式的影響還涉及到“競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”在現(xiàn)實(shí)世界的真實(shí)性，而競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)是PPP模式產(chǎn)生效率的基礎(chǔ)。

然而，PPP項(xiàng)目所需資金并不短缺。2008-2009年的金融危機(jī)催生了近幾十年來(lái)全球銀行領(lǐng)域最大規(guī)模的改革，如2010年在瑞士巴塞爾通過(guò)的“巴塞爾協(xié)議III”，其目的是吸取金融危機(jī)的前車之鑒，減少銀行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)荷率。各國(guó)央行和監(jiān)管部門希望借此促使銀行減少高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，同時(shí)確保銀行儲(chǔ)備足夠的資本金以獨(dú)自應(yīng)對(duì)今后可能發(fā)生的金融危機(jī)。盡管這些規(guī)則在一定程度上限制了銀行在PPP項(xiàng)目上的積極性，但銀行并沒(méi)有出局，2017年再度回歸，繼續(xù)扮演重要角色，并且其他類型的金融機(jī)構(gòu)也開始介入這一領(lǐng)域。養(yǎng)老基金將PPP項(xiàng)目視為重要的投資選項(xiàng)，在全球范圍內(nèi)都能發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老基金投資PPP項(xiàng)目的影子。同時(shí)，公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的融資方式也在創(chuàng)新，越來(lái)越多的PPP項(xiàng)目開始采用混合融資方案，即在應(yīng)用先前最佳控制合同形式的同時(shí)，采用政府部門與私營(yíng)部門共同融資的形式籌集資金。這意味著公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式既可以由政府部門融資，也可以由私營(yíng)部門融資，還可以是公私混合融資。[8]盡管強(qiáng)烈主張完全私有化融資模式的理念不認(rèn)同公私混合融資，但融資模式的多樣化可以更有效地供給公共產(chǎn)品。因此，許多國(guó)家開始新一輪的改革并出臺(tái)相關(guān)的制度舉措，以適應(yīng)公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的政策轉(zhuǎn)變。

二、PPP模式的實(shí)踐困境

作為公共基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的重要選項(xiàng)，PPP模式風(fēng)行世界。鑒于其在全球范圍內(nèi)的擴(kuò)展，應(yīng)擴(kuò)大公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式研究范圍。除了持續(xù)研究PPP模式的傳統(tǒng)領(lǐng)域如公共基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期合同的功效、PPP模式的問(wèn)責(zé)機(jī)制和PPP模式透明度等問(wèn)題外，還要關(guān)注PPP模式的金融化、PPP模式政策的國(guó)際化，以及新興經(jīng)濟(jì)體基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的治理狀況。[9]同時(shí)，還要消解一些有關(guān)PPP模式的神話。[10]通過(guò)PPP模式的制度創(chuàng)新，使其更好地適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的需要。

（一）利益共享的合作伙伴關(guān)系可能會(huì)消除競(jìng)爭(zhēng)

利益共享是PPP模式的特征之一，沒(méi)有利益共享，公私部門的合作伙伴關(guān)系就無(wú)法持續(xù)，但這并不意味著私營(yíng)部門可以隨意抬高價(jià)格以獲得超額利潤(rùn)與政府部門分享。其原因在于：任何PPP項(xiàng)目都帶有公益性，不以獲得最大化的利潤(rùn)為目標(biāo)，否則就會(huì)引起公眾的不滿。因此，在形式上政府部門不能與私營(yíng)部門分享利潤(rùn)。但是，PPP模式不僅可以使政府部門與私營(yíng)部門共享PPP項(xiàng)目的社會(huì)成果，而且可以使作為參與者的私營(yíng)部門獲得相對(duì)平和、長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。[11]隨著正式合作伙伴關(guān)系的不斷發(fā)展，政府部門與私營(yíng)部門會(huì)建立起更為信任的關(guān)系，雙方可能會(huì)在其他領(lǐng)域開展新的業(yè)務(wù)。

充分競(jìng)爭(zhēng)的好處廣為人知：降低成本、拉低價(jià)格、激勵(lì)創(chuàng)新、增加投資以及改善服務(wù)質(zhì)量等。由于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有自然壟斷性并可獲取巨額沉淀成本，這在很大程度上妨礙了競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的形成。因此，從傳統(tǒng)意義上說(shuō)，政府壟斷了公共基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)，“它通過(guò)設(shè)立進(jìn)入壁壘、外匯使用限制、不公平的稅收、過(guò)高的進(jìn)口稅和其他程序阻礙等方式，剝奪了企業(yè)家與當(dāng)前服務(wù)提供者公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)?！盵12]然而，公私部門合作伙伴關(guān)系的深入會(huì)出現(xiàn)另外一種消除競(jìng)爭(zhēng)的方式。采用PPP模式提供公共基礎(chǔ)設(shè)施，政府部門在尋找合作伙伴時(shí)可能是一種市場(chǎng)關(guān)系，即在眾多私營(yíng)部門之間進(jìn)行比較。但是，一旦政府部門與私營(yíng)部門達(dá)成協(xié)議，兩者之間就不是簡(jiǎn)單的市場(chǎng)交易關(guān)系，而是一種雙邊合作關(guān)系，且只有很少數(shù)的私營(yíng)部門能夠參與這種交易。一旦放棄原有合作伙伴，轉(zhuǎn)而尋找其他合作伙伴就意味著需要更高的交易成本。[13]在這種情況下，政府部門和私營(yíng)部門相互依賴的關(guān)系會(huì)形成“路徑依賴”，先期獲勝的私營(yíng)部門會(huì)進(jìn)一步發(fā)展與政府部門的合作關(guān)系，并將其他競(jìng)爭(zhēng)者排除在外。一方面，由于缺少市場(chǎng)找尋的交易成本，較低的競(jìng)爭(zhēng)成本會(huì)給公私部門間的合作關(guān)系帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的提升和公共服務(wù)質(zhì)量的改善;另一方面，在合作伙伴關(guān)系中，由于私營(yíng)部門在知識(shí)、信息、專業(yè)技術(shù)等方面擁有明顯的優(yōu)勢(shì)，使得政府部門對(duì)私營(yíng)部門的依賴性不斷增強(qiáng)?！霸谠S多情況下，政府績(jī)效很大程度上依賴與其合作私營(yíng)部門的績(jī)效質(zhì)量，這種依賴性會(huì)引發(fā)治理和問(wèn)責(zé)方面的嚴(yán)重問(wèn)題?！盵14]

（二）并非所有的PPP項(xiàng)目都能從理念變成現(xiàn)實(shí)

20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的深入，當(dāng)需要興建新的公共基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，公私部門合作的PPP模式即成為首選。為保持公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的可持續(xù)性，公私部門通常都會(huì)簽訂長(zhǎng)期合同以規(guī)避相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。由于簽訂的合同具有法律效力，因而能夠確保PPP項(xiàng)目進(jìn)入公共議程。決策者在獲得相關(guān)法律對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的支持時(shí)，都努力提出可靠成功的商業(yè)案例，以表明PPP模式的實(shí)用性和有效性。由于公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目都是長(zhǎng)期合同，大多都在25年以上，因此，不僅需要關(guān)注新的PPP模式的政策制定和項(xiàng)目決策，而且需要通過(guò)關(guān)注PPP項(xiàng)目全周期過(guò)程以檢視PPP項(xiàng)目的可持續(xù)性。澳大利亞學(xué)者格雷姆·霍吉和卡斯騰·格雷夫從項(xiàng)目交付、組織形式、公共政策、治理工具、歷史傳統(tǒng)和文化背景五個(gè)層面對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的實(shí)踐進(jìn)行了探討。在項(xiàng)目的不同周期，政府部門和私營(yíng)部門的重視程度存在差異。在項(xiàng)目合同簽訂之前，準(zhǔn)備工作繁瑣復(fù)雜;在進(jìn)行合同談判時(shí)，政府部門和私營(yíng)部門都會(huì)特別重視，派出自己的“A團(tuán)隊(duì)”進(jìn)行接洽;而在PPP項(xiàng)目的實(shí)施階段，由于雙方都遵守合同約定行事，導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目的關(guān)注度持續(xù)下降，雙方可能會(huì)派出“B團(tuán)隊(duì)”跟進(jìn)。這樣，由于PPP項(xiàng)目的全周期過(guò)程所受到的重視程度不同，可能會(huì)影響所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。[15]此外，2008年金融危機(jī)沖擊了PPP項(xiàng)目的發(fā)展。伴隨著對(duì)市場(chǎng)失靈的反思和批判，各國(guó)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃相繼出臺(tái)，PPP模式不再是公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的唯一選擇，政府控制的國(guó)有企業(yè)模式成為又一可靠選項(xiàng)。在這種背景下，澳大利亞維多利亞州新政府在取消建造墨爾本東西連線運(yùn)輸走廊的合同時(shí)，選擇棄用大型項(xiàng)目的PPP模式。該項(xiàng)目是一個(gè)總投資238億澳元的大型項(xiàng)目，將在墨爾本建造一條從東到西18公里的交通線路。盡管這個(gè)地區(qū)傳統(tǒng)上是世界上最熱衷PPP模式的倡導(dǎo)者之一，但新工黨政府于2014年12月作出取消該項(xiàng)目的決定。[16]這樣看來(lái)，環(huán)境的變化會(huì)影響到公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的發(fā)展，并非所有的PPP項(xiàng)目都能從理念變成現(xiàn)實(shí)。

（三）公司治理規(guī)則未能對(duì)PPP模式產(chǎn)生最佳效果

在PPP模式下，政府部門和私營(yíng)部門通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)雙贏，即私營(yíng)部門實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的追求，而政府部門實(shí)現(xiàn)對(duì)公共福利和公共利益的追求。這樣，PPP模式不僅解決了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌措的難題，而且重塑了私營(yíng)部門的性質(zhì)，使私營(yíng)部門“作為市場(chǎng)主體，只是面向市場(chǎng)和顧客，以供求關(guān)系為基準(zhǔn)，追求經(jīng)濟(jì)效益最大化”[17]的特征得以弱化，一定程度的社會(huì)公共性得以體現(xiàn)。也就是說(shuō)，在PPP模式下，政府部門和私營(yíng)部門長(zhǎng)期的可持續(xù)合作關(guān)系使得私營(yíng)部門事實(shí)上成為擁有一定公共權(quán)力的準(zhǔn)國(guó)家公司。這意味著，在公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式下，盡管政府部門和私營(yíng)部門共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，但由于所提供服務(wù)的公共屬性，政府要杜絕項(xiàng)目破產(chǎn)的潛在可能性，因此，作為公共利益的代言人，政府“需要有作為公共利益代言人的責(zé)任感，需要執(zhí)行公眾意志和表達(dá)公眾意愿”，[18]最終要承擔(dān)公共責(zé)任，對(duì)決策和資源的使用負(fù)責(zé)。

對(duì)此，PPP模式下私營(yíng)部門的運(yùn)行信息要公開，以接受公眾的監(jiān)督。然而，“在政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中，卻經(jīng)常缺乏到底什么是‘輸出的共識(shí)，特別是項(xiàng)目的制度環(huán)境沒(méi)有明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致對(duì)信息的理解、處理不當(dāng)。”[19]因此，盡管政府要求私營(yíng)部門應(yīng)及時(shí)公開其運(yùn)作信息，但私營(yíng)部門通常以“商業(yè)機(jī)密”為由拒絕或延遲公開信息，或者有選擇性地公開一些分散的無(wú)價(jià)值的信息。并且，復(fù)雜的母公司和子公司結(jié)構(gòu)、一定程度的監(jiān)管豁免權(quán)也使得政府部門與私營(yíng)部門之間存在信息不對(duì)稱問(wèn)題，難以做到對(duì)PPP項(xiàng)目中私營(yíng)部門的績(jī)效進(jìn)行有效評(píng)估。這表明，在PPP項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行中，政府部門對(duì)私營(yíng)部門的治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)報(bào)告、合同審查和績(jī)效評(píng)估等方面都缺乏必要的控制，由此可能導(dǎo)致私營(yíng)部門不承擔(dān)公共責(zé)任。如果沒(méi)有公共問(wèn)責(zé)制和控制權(quán)，就會(huì)存在浪費(fèi)、管理不善、欺詐和腐敗的風(fēng)險(xiǎn)，從而增加成本并減少公共服務(wù)的提供。[20]因此，市場(chǎng)體制下的公司治理規(guī)則并不完全適用于PPP模式，私營(yíng)部門需要構(gòu)建合理的公司治理規(guī)則，包括董事會(huì)與經(jīng)理層或總裁之間應(yīng)該建立什么樣的關(guān)系，應(yīng)該采用何種規(guī)則來(lái)指導(dǎo)、保護(hù)和控制公司行為，以保證政治利益和社會(huì)利益最大化。

三、PPP模式的進(jìn)路選擇

從公共政策的角度來(lái)看，PPP模式之所以備受青睞，其原因在于它能夠更有效地提供公共基礎(chǔ)設(shè)施。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，PPP模式能夠兌現(xiàn)向公眾提供全新公共基礎(chǔ)設(shè)施的承諾;而對(duì)私營(yíng)部門來(lái)說(shuō)，PPP模式不僅意味著工作機(jī)會(huì)的增加，而且可以得到政府穩(wěn)定可靠的資金支付。因此，PPP模式實(shí)現(xiàn)了政府部門和私營(yíng)部門的雙贏。然而，在各種因素綜合作用下，有些PPP項(xiàng)目取得了重大的成功，而有些卻遭遇了失敗。因此，應(yīng)不斷總結(jié)PPP模式的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以提升PPP項(xiàng)目的績(jī)效。

（一）提高公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的專業(yè)化治理水平

采用PPP模式提供公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，通常會(huì)受到環(huán)境因素的約束。一個(gè)國(guó)家的傳統(tǒng)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等背景都會(huì)對(duì)PPP模式的實(shí)施產(chǎn)生重要影響，這就使得PPP模式在實(shí)踐中呈現(xiàn)出多樣性的特征。比如美國(guó)存在一種私人的信念，即“企業(yè)更好”。也就是說(shuō)，私營(yíng)部門在完成工作方面比大政府更有效率和效能。[21]這使得美國(guó)政府大量使用私營(yíng)部門和準(zhǔn)私營(yíng)部門來(lái)執(zhí)行公共政策，公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化程度較高。而在典型的后發(fā)展國(guó)家，受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化習(xí)俗以及社會(huì)利益集團(tuán)博弈等因素，其市場(chǎng)機(jī)制不完善，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，使得市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)政府的依賴程度較高。這樣，在以實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為己任的國(guó)家，官僚機(jī)構(gòu)對(duì)專業(yè)知識(shí)接近于完全壟斷，官僚們定位于專家角色，具有管理能力、開發(fā)性技能和專業(yè)技術(shù)特長(zhǎng)的人才大都聚集到政府部門，成為訓(xùn)練有素的行政人員。[22]在公共基礎(chǔ)設(shè)施供給領(lǐng)域，由于官僚機(jī)構(gòu)所擁有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，再加上缺少可供選擇的市場(chǎng)主體作為合作伙伴，這類國(guó)家的政府更傾向于利用國(guó)有企業(yè)來(lái)扮演公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的主要提供者角色。

無(wú)論采取何種方式提供公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，政府都需要構(gòu)建PPP模式的治理框架，采用不同的制度安排，包括不同的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式、不同的融資組合模式等，以應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)和績(jī)效不佳等問(wèn)題，提升PPP項(xiàng)目的專業(yè)化治理水平。當(dāng)政府作出采用PPP模式的前期決策時(shí)，應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目性質(zhì)的不同，預(yù)先進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估以選擇不同的組合方式。同時(shí)，設(shè)計(jì)開發(fā)PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)并使其制度化，以便由專業(yè)人員監(jiān)控項(xiàng)目的整個(gè)周期，根據(jù)合同約定維護(hù)公共資產(chǎn)安全。

（二）提升PPP模式推動(dòng)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的能力

提供公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)以滿足企業(yè)、居民和其他用戶的需求，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要保障?！爱?dāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施提供的服務(wù)可以對(duì)有效需求作出回應(yīng)并且效率較高時(shí)，可以為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、減輕貧困和環(huán)境可持續(xù)性創(chuàng)造重大收益?！盵23]公共基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)特性和經(jīng)濟(jì)特性使得政府在提供公共基礎(chǔ)設(shè)施方面能夠發(fā)揮特殊的作用，它可以通過(guò)不同的制度安排激勵(lì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，既包括公辦公營(yíng)、私辦私營(yíng)，也包括公私合作，以提升公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的質(zhì)量和水平。

新的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通常與現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)聯(lián)系在一起?，F(xiàn)代國(guó)家的創(chuàng)立，意味著國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)層面都發(fā)生巨大的變化，生產(chǎn)方式從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。國(guó)家建設(shè)尤其與現(xiàn)代化緊密相連，完善的基礎(chǔ)設(shè)施不僅能夠降低交易成本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，而且更是現(xiàn)代國(guó)家的象征。因此，現(xiàn)有公共基礎(chǔ)設(shè)施的更新和建設(shè)新的公共基礎(chǔ)設(shè)施，都被定義為未來(lái)現(xiàn)代國(guó)家的重要組成部分。在制度變遷的過(guò)程中，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)者和社會(huì)轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)者，其需要承擔(dān)更多的責(zé)任，根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境出現(xiàn)的新變化提出應(yīng)對(duì)之策，推動(dòng)現(xiàn)代國(guó)家的建設(shè)。[24]當(dāng)新的公共基礎(chǔ)設(shè)施承載著國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的期待時(shí)，它就被賦予了更強(qiáng)的政治意義。政治共識(shí)、技術(shù)導(dǎo)向、大型項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益都會(huì)成為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推動(dòng)力量。

對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的PPP模式而言，其既能發(fā)揮政府部門的規(guī)劃和規(guī)制優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也能發(fā)揮私營(yíng)部門在技術(shù)和資金上的優(yōu)勢(shì)，從而有助于提升公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)供給質(zhì)量和水平。換言之，PPP模式不僅能夠增強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)能力，而且可以通過(guò)價(jià)格機(jī)制滿足社會(huì)需求，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率，推動(dòng)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。

（三）推進(jìn)PPP模式的完善和發(fā)展

在PPP模式下，私營(yíng)部門擁有公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資優(yōu)勢(shì)。然而，通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目的審查可以發(fā)現(xiàn)許多長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，包括“私人融資計(jì)劃”（PFI）流程緩慢而昂貴，其合同在實(shí)施期間缺乏靈活性，私人投資者的回報(bào)和未來(lái)納稅人的負(fù)債透明度不足，政府部門不恰當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移支付高風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，以及“私人融資計(jì)劃”（PFI）股權(quán)投資者獲得額外收益和削弱貨幣價(jià)值的傾向等。[25]針對(duì)私人融資存在的不足，政府應(yīng)通過(guò)制度改進(jìn)增加PPP項(xiàng)目融資的多樣性?？梢蕴剿鹘⒅醒胴?cái)政資助的國(guó)家公共基礎(chǔ)設(shè)施銀行，向地方政府提供低成本融資，鼓勵(lì)其建設(shè)新的公共基礎(chǔ)設(shè)施。

與傳統(tǒng)的私人資本不同，PPP項(xiàng)目所需的資金是通過(guò)不同的金融工具在金融市場(chǎng)上向社會(huì)公眾籌集的，社會(huì)公眾是最終的所有者或債權(quán)人，這不僅使得所籌措的資金具有社會(huì)性，而且公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資公司或運(yùn)營(yíng)公司也具有了一定的社會(huì)性，不再是純粹意義上謀求自身利益最大化、擁有剩余索取權(quán)的私營(yíng)部門，而需要在較大程度上體現(xiàn)“公共性”、追求公共利益的實(shí)現(xiàn)?！肮怖嫔婕罢谓M織社會(huì)的生活，并以政治組織社會(huì)的名義提出主張、要求和愿望?！盵26]與私人利益相比，公共利益代表社會(huì)大多數(shù)人的共同利益需求，是更高層次的重大利益，它能夠促進(jìn)社會(huì)資源的合理利用和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。[27]這樣，PPP項(xiàng)目還肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的使命，這就需要政府更新理念，糾正對(duì)PPP模式的認(rèn)知偏差，祛除將PPP模式簡(jiǎn)單理解為融資渠道的工具性行為，重視其改善公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的深層價(jià)值，樹立平等意識(shí)，充分尊重社會(huì)資本，提升其公信力，由“主導(dǎo)方”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献鞣健?，由“監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)者”，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，從理念、制度和實(shí)踐層面高效推進(jìn)PPP模式的完善和發(fā)展。

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