邵亞萍

摘 ? 要：扶貧小額信貸是金融打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要手段，在精準(zhǔn)扶貧工作中發(fā)揮著“輸血”和“造血”的功能。目前，扶貧小額信貸存在貸款群體的目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏誤、激發(fā)貧困群體的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足、容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)等問題，未來需要進(jìn)一步精準(zhǔn)信貸目標(biāo)群體、提高貧困群體的脫貧內(nèi)生動(dòng)力、提高扶貧小額信貸的服務(wù)能力，加強(qiáng)扶貧小額信貸的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，同時(shí)與多種扶貧方式有效配合，整合扶貧資源，才能提高精準(zhǔn)脫貧的能力。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;扶貧小額信貸;金融扶貧

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.07.007

中圖分類號(hào)：C916 ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1003-9031（2019）07-0062-05

黨的十八大以來，扶貧工作一直是黨和政府的工作重點(diǎn)。黨的十九大提出“要打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”，到2020年實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧”的總目標(biāo)。扶貧小額信貸作為一種信貸產(chǎn)品，旨在為建檔立卡的貧困戶解決發(fā)展資金不足的問題，是精準(zhǔn)脫貧工作中最為關(guān)鍵的一環(huán)。本文研究通過對(duì)扶貧小額信貸在精準(zhǔn)扶貧中的發(fā)展情況進(jìn)行研究，重點(diǎn)分析貧困群體對(duì)扶貧小額信貸的申請狀況、利用收益情況，結(jié)合實(shí)際入戶調(diào)研問卷材料，深入探討當(dāng)前扶貧小額信貸在扶貧工作中的作用及面臨的困境，為新時(shí)代扶貧小額信貸健康有序發(fā)展提出政策建議。

一、扶貧小額信貸與精準(zhǔn)扶貧

（一）扶貧小額信貸在我國的發(fā)展

扶貧小額信貸是國際上對(duì)貧困群體進(jìn)行能力建設(shè)的一種普遍做法，最早起源于孟加拉國的鄉(xiāng)村銀行。國際上對(duì)扶貧小額信貸做出了較為全面的解釋，普遍認(rèn)為扶貧小額信貸是指專門提供給中低收入階層的持續(xù)性信貸金融服務(wù)。不同于普通的銀行金融信貸，扶貧小額信貸具有普惠金融的價(jià)值理念，即讓所有的社會(huì)成員都能公平的享受到金融產(chǎn)品和服務(wù)，具有無抵押或擔(dān)保、基準(zhǔn)利率放貸、政府財(cái)政補(bǔ)貼和兜底等特點(diǎn)。理論研究表明，普惠金融的發(fā)展可以提高中低收入群體和小微企業(yè)獲取金融服務(wù)的機(jī)會(huì)。我國二十世紀(jì)就已經(jīng)進(jìn)行了相關(guān)的嘗試和研究，并有了初步的發(fā)展。80年代，我國已經(jīng)有了扶貧小額信貸的概念，當(dāng)時(shí)的扶貧小額信貸主要是由國際社會(huì)組織主導(dǎo)推行。1993年，我國第一個(gè)普惠金融試點(diǎn)在河北易縣開展。2000年以后扶貧小額信貸成為我國政府扶貧開發(fā)的一項(xiàng)重要內(nèi)容迅速發(fā)展起來，特別是在精準(zhǔn)扶貧的背景下扶貧小額信貸發(fā)展較快。2015年黨中央全面部署了小額信貸在精準(zhǔn)扶貧中的作用和任務(wù)，進(jìn)一步明確扶貧小額信貸精準(zhǔn)扶貧的幫扶目標(biāo)。2016年中國銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極投入脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的指導(dǎo)意見》，提出加大扶貧小額信貸的投放。2017年國務(wù)院扶貧辦等四部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》，進(jìn)一步規(guī)范了小額信貸的用途和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。

（二）扶貧小額信貸與精準(zhǔn)扶貧

扶貧小額信貸是指對(duì)農(nóng)村建檔立卡貧困戶給予5萬元以下、3年以內(nèi)的貸款，采取信用貸款的方式，不設(shè)抵押擔(dān)保門檻，實(shí)行優(yōu)惠利率，具有“免擔(dān)保、免抵押、基準(zhǔn)利率放貸、財(cái)政貼息”的特征。當(dāng)前扶貧小額信貸的根本任務(wù)是激發(fā)貧困戶的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力、實(shí)現(xiàn)脫貧致富。我國扶貧小額信貸基本上遵循福利主義微型金融的理論邏輯，以提升窮人的福利為發(fā)展原則，強(qiáng)調(diào)微型金融工具的非盈利性。扶貧小額信貸為貧困群體提供發(fā)展的資金，賦予了其獲得信貸的權(quán)利，有利于改善貧困群體困乏的資源稟賦，促進(jìn)貧困群體自身發(fā)展，促進(jìn)了社會(huì)公平。簡言之，扶貧小額信貸作為一種特殊的普惠金融服務(wù)，能夠幫助貧困群體獲得發(fā)展資金，盡快擺脫貧困。

隨著扶貧開發(fā)進(jìn)入精準(zhǔn)脫貧的攻堅(jiān)階段，我國金融扶貧也呈現(xiàn)出從支持產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)到對(duì)個(gè)體精準(zhǔn)脫貧的特征。但從當(dāng)前我國精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)展?fàn)顩r來看，盡管近年來中央和地方財(cái)政扶貧投入不斷增加，但脫貧的效率卻越來越低，這在一定程度上表明我國目前扶貧工作已經(jīng)進(jìn)入到了攻堅(jiān)克難階段，探索和創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧政策和扶貧手段是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的必然途徑。目前扶貧小額信貸的覆蓋面已經(jīng)不斷擴(kuò)大并取得了一些成效，但如何實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困人口的精確瞄準(zhǔn)，提升扶貧小額信貸的利用率和發(fā)展質(zhì)量仍然是今后需要解決好的重點(diǎn)問題。

二、扶貧小額信貸在精準(zhǔn)扶貧中的發(fā)展困境

（一）扶貧小額信貸救助目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏離，貸款覆蓋率偏低

信貸是建立在具有一定償還能力基礎(chǔ)之上的金融行為，盡管有政府的財(cái)政貼息，但本質(zhì)上還需貸款人具備一定償還能力。但最貧困的群體往往缺乏持續(xù)的經(jīng)營管理能力和資金償還能力，扶貧小額信貸可能并不直接作用于最貧困的那部分群體。部分學(xué)者認(rèn)為小額信貸只適用于中等貧困階層，最為貧困的群體在大多數(shù)情況下是無力進(jìn)行小額信貸的，小額信貸的資金會(huì)流向收入水平更高的農(nóng)戶。扶貧小額信貸“目標(biāo)上移”很可能導(dǎo)致救助目標(biāo)偏離，成為制約小額信貸進(jìn)一步發(fā)展的核心障礙。

此外，扶貧小額信貸的貸款覆蓋率不高也制約了其助力精準(zhǔn)脫貧的效果。表1反映了2016、2017年低收入樣本家庭申請小額信貸的基本情況，該樣本數(shù)據(jù)涵蓋吉林、山西、甘肅、湖南、江蘇、云南五省市的低收入家庭。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：2016年低收入樣本家庭中申請過小額貸款的比例為15%，未申請過小額貸款的農(nóng)村低收入樣本家庭為85%;2017年低收入樣本家庭中申請農(nóng)村扶貧小額貸款的比例為19.6%，比2016年有所增加，但仍有80%以上的低收入群體未申請扶貧小額信貸，這表明扶貧小額信貸的覆蓋率相對(duì)較低。在已經(jīng)申請扶貧小額信貸的貧困群體中，有部分沒有被批準(zhǔn)，訪談中發(fā)現(xiàn)他們表示“說不清”，自己也不知道為什么沒有被批準(zhǔn)。這在一定程度上表明，部分貧困農(nóng)戶對(duì)扶貧小額信貸政策的認(rèn)識(shí)不足，缺乏通過使用小額信貸資金脫貧致富的意識(shí)和動(dòng)力，使得扶貧小額信貸的申請率不高。對(duì)于那些未獲得扶貧小額信貸的建檔立卡家庭來說，他們未申請貸款的主要原因是“怕還不起”或“沒有可投資的地方”，還有少部分貧困群體“不知道可以申請貸款”?？梢钥闯鲐毨后w對(duì)小額信貸的懼貸擔(dān)憂較高，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的保守思想較為盛行，缺乏申請的動(dòng)力，也反映出了農(nóng)村扶貧小額信貸政策的宣傳方面需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）扶貧小額信貸難以激發(fā)貧困群體的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力

提升貧困群體的內(nèi)生性發(fā)展動(dòng)力是新時(shí)代精準(zhǔn)扶貧的核心要義，也是消除貧困最為有效的手段。從理論上來講，扶貧小額信貸具有“開發(fā)式扶貧”的特點(diǎn)，能夠很有效的為貧困群體注入發(fā)展所需資金，是解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資金不足的重要方式，有助于提升扶貧開發(fā)的造血功能，進(jìn)而激發(fā)貧困群體的內(nèi)生性發(fā)展動(dòng)力，幫助貧困戶發(fā)展生產(chǎn)、致富脫貧。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，樣本貧困群體獲得扶貧小額信貸后用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的占比為37.5%，而用于孩子上學(xué)、家人看病、娶媳婦、蓋房、儲(chǔ)蓄等非生產(chǎn)性用途的占比超過六成。盡管部分貧困群體獲得小額信貸后確實(shí)主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或經(jīng)營活動(dòng)，但實(shí)際上建檔立卡戶將扶貧小額信貸作為了救濟(jì)金使用，僅有少部分貧困群體用于擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營等提升內(nèi)生性發(fā)展能力，這在某種程度上背離了農(nóng)村扶貧貸款小額資金的初衷，使得造血式的扶貧資金沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，不利困難群體盡早擺脫貧困。

（三）收益率較低且償還時(shí)間短

在申請扶貧小額信貸的貧困農(nóng)戶中，貸款有虧損的樣本群體占比為7.9%，30.8%的貸款樣本群體表示“說不清”，只有少部分群體認(rèn)為扶貧小額信貸的“收益很好”或“有些收益”，扶貧小額信貸的收益效果不盡如人意。一方面，部分低收入家庭貸款申請時(shí)間較短，生產(chǎn)經(jīng)營收益暫時(shí)無法算出。另一方面，有些低收入群體獲得扶貧小額信貸之后并沒有進(jìn)行相應(yīng)的發(fā)展生產(chǎn)或投資，很難計(jì)算獲得的相應(yīng)收益。此外，在扶貧小額信貸的實(shí)際運(yùn)作中，一般的放貸期限要求不得超過三年，到期必須得按時(shí)償還，否則將會(huì)受到相應(yīng)的信用懲罰。盡管這是出于對(duì)信貸風(fēng)險(xiǎn)控制和管理的考量，但在實(shí)際操作中缺乏一定的靈活性和彈性，使得貸款群體的切實(shí)困難無法真正有效解決。特別是對(duì)于投資回報(bào)周期長的農(nóng)業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目，很難在短時(shí)間得到回報(bào)，扶貧小額信貸的償還要求一定程度上存在可持續(xù)系不足的問題。從更深層次的原因來看，這些問題的出現(xiàn)，主要是因?yàn)榈褪杖肴后w本身具有脆弱性，自身能力不足，其收入不具有穩(wěn)定性，缺乏償還貸款的能力。

（四）容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)

信貸是一種風(fēng)險(xiǎn)性較強(qiáng)的金融行為，由于金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶之間的信息不對(duì)稱有可能導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。一是信貸機(jī)構(gòu)要求貸款人具備一定的抵押和償還能力以降低放貸風(fēng)險(xiǎn)，這種篩選行為會(huì)產(chǎn)生所謂的“嫌貧愛富”，使得最為困難的群體將會(huì)被排除在外，無法公平的獲得金融信貸。二是目前我國扶貧小額信貸的主要方式是由政府財(cái)政進(jìn)行貼息，建檔立卡貧困戶獲得5萬元的貸款額度，貸期3年，無需擔(dān)保和抵押，超出貸款基準(zhǔn)利率的利息由財(cái)政貼息。由政府作為擔(dān)保人或最終的兜底人，會(huì)誘發(fā)貧困群體很可能產(chǎn)生拒不償還貸款的行為，使得信貸的道德風(fēng)險(xiǎn)增加。三是從當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國的普惠金融體系建設(shè)尚不完善，貧困群體的扶貧小額信貸存在完全市場化還是政府干預(yù)的兩難選擇。四是由于新時(shí)期的貧困問題多是突發(fā)的、個(gè)體性的，精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目選擇困難， 運(yùn)營成本高。這就無形之中給扶貧小額信貸帶來較高的受貸目標(biāo)識(shí)別成本和風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營成本，道德問題很有可能激增。五是不同于過去集中連片的貧困問題，新時(shí)代的貧困問題大多是碎片化的，貧困地區(qū)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式還比較單一。使得扶貧小額信貸難以形成規(guī)?；?yīng)，金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)的信貸一般較難長久實(shí)施，在這種情況下，小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)管理問題日漸突出。

三、促進(jìn)扶貧小額信貸健康發(fā)展的政策建議

（一）進(jìn)一步精確瞄準(zhǔn)信貸目標(biāo)群體

扶貧小額信貸需要不斷調(diào)整完善貸款流程。一是進(jìn)一步精確瞄準(zhǔn)“建檔立卡貧困戶”，將扶貧小額信貸資金準(zhǔn)確鎖定在貧困群體，防止將貧困群體排斥在扶貧小額信貸的大門之外，做到精準(zhǔn)識(shí)別，精準(zhǔn)施策。二是要加強(qiáng)貧困群體的經(jīng)濟(jì)核查機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)“全國扶貧信息系統(tǒng)”與“銀行貸款系統(tǒng)有效對(duì)接”，科學(xué)準(zhǔn)確的界定貧困群體的信貸需求。在確保應(yīng)貸盡貸的基礎(chǔ)上，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)貧困群體的實(shí)際困難，有針對(duì)性提供精準(zhǔn)支持和實(shí)際幫扶，切實(shí)發(fā)揮小額信貸在扶貧工作中的作用。三是對(duì)于部分貧困群體對(duì)小額扶貧信貸的認(rèn)識(shí)不足，缺乏通過使用小額信貸資金脫貧致富的動(dòng)力的，要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)扶貧小額信貸的政策宣傳，提高貧困群體對(duì)政策的認(rèn)識(shí)，確保貧困戶正確把握政策特點(diǎn)，根據(jù)需要自愿自主地申請，保證政策有效運(yùn)行。

（二）提高貧困群體的脫貧內(nèi)生動(dòng)力

精準(zhǔn)扶貧與扶貧小額信貸的有效配合直接關(guān)系到精準(zhǔn)扶貧工作的成效。一是針對(duì)扶貧小額信貸資金利用率低的情況，可以由農(nóng)商銀行、村委會(huì)為貸款人的貸款用途進(jìn)行指導(dǎo)，并提供經(jīng)營方面的培訓(xùn)等，進(jìn)一步提升貸款資金的利用率，不僅充分發(fā)揮其資金支持的“輸血”功能，更要體現(xiàn)其“造血式”功能，幫助提升貸款人貸款資金的償還能力，實(shí)現(xiàn)扶貧小額信貸的可持續(xù)周轉(zhuǎn)。二是要注重運(yùn)用市場規(guī)則提升小額信貸的運(yùn)作效率?？梢酝ㄟ^適當(dāng)增加中長期貸款的比例，以優(yōu)化扶貧小額貸的結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)其資金使用和回收的靈活性。如對(duì)于回報(bào)周期長的經(jīng)營項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)增加扶貧小額信貸資金的償還彈性，可適當(dāng)延長償還時(shí)間，為農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造充足的時(shí)間。三是要借助大數(shù)據(jù)為扶貧小額信貸提供“融智”支持，加強(qiáng)扶貧小額信貸資金用途和資金收益的精準(zhǔn)甄別，不斷挖掘小額信貸的資金創(chuàng)造能力和生產(chǎn)價(jià)值，增強(qiáng)信貸資金的技術(shù)導(dǎo)向性和資金的使用效率，激發(fā)貧困群體的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，從根本上幫助貧困群體擺脫貧困。

（三）提高扶貧小額信貸的服務(wù)能力，加強(qiáng)扶貧小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)管理

一是通過提升小額信貸服務(wù)的精準(zhǔn)化和精細(xì)化，簡化扶貧小額信貸的申請流程和審批手續(xù)，提供從申請到發(fā)放貸款的“一站式”便民服務(wù)，提升服務(wù)效率，增強(qiáng)貧困群體對(duì)扶貧小額信貸的可獲得性。二是通過金融產(chǎn)品的開發(fā)和發(fā)展經(jīng)營項(xiàng)目的引導(dǎo)和培訓(xùn)，明確資金用途，同時(shí)要注意避免非生產(chǎn)性支出，提升扶貧小額信貸的利用率，使貧困戶融入產(chǎn)業(yè)發(fā)展并長期受益。三是加大再貸款的政策支持力度，降低貧困群體的融資成本，避免“因債返貧”。四是要對(duì)貧困戶的評(píng)級(jí)授信，建立信用檔案、信用服務(wù)等，以提升信用貸款的回收效率。五是要在提高扶貧小額信貸的救助效率的同時(shí)要加大小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)管理彈性，建立相應(yīng)的資金監(jiān)管機(jī)制，以提升資金的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，實(shí)現(xiàn)扶貧小額信貸的規(guī)范化、科學(xué)化運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）與多種扶貧方式有效配合，提高扶貧小額信貸精準(zhǔn)脫貧的能力

將扶貧小額信貸機(jī)制與其他扶貧方式相結(jié)合，能有效整合扶貧資源，提升精準(zhǔn)扶貧的效率。一是金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與政府部門的溝通，通過建立有效的溝通渠道和相應(yīng)的合作機(jī)制，根據(jù)實(shí)際情況，制定出切實(shí)可行的實(shí)施方案，使得扶貧小額信貸常態(tài)化、機(jī)制化、規(guī)范化。二是準(zhǔn)確把握好新時(shí)代新的貧困特點(diǎn)和新的貧困問題，深入探索扶貧小額貸款與其他精準(zhǔn)扶貧政策的有效銜接，創(chuàng)新救助形式，提高救助政策效率，使其在積極參與扶貧濟(jì)困中發(fā)揮綜合效應(yīng)。如貧困群體面臨的因病致貧、因病返貧、因?qū)W致貧的問題仍然缺乏有效的解決措施，這就需要精準(zhǔn)扶貧政策的頂層設(shè)計(jì)時(shí)需要分類考慮不同低保救助群體的差異，靈活的進(jìn)行分類救助。只有各個(gè)政策之間形成合力，才能提升精準(zhǔn)扶貧的能力，順利完成到2020年現(xiàn)行貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧的政策目標(biāo)。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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