王徽

[摘要]以甘肅隴南市為例，介紹了開發(fā)性金融在支持農(nóng)村基礎設施投資中采用政府購買服務模式所做的探索和創(chuàng)新，并從政策性上對這一創(chuàng)新提供依據(jù)。這一創(chuàng)新為進一步完善金融扶貧體制機制，促進貧困地區(qū)農(nóng)村基礎設施投入，創(chuàng)新金融扶貧方式方法提供了思路，并產(chǎn)生了較好的成效。但是農(nóng)村基礎設施投入不能盲目追求量化和政績，運用灰色關聯(lián)法進一步分析，選擇代表性項目，對農(nóng)村基礎設施建設投入的主次關系進行說明，提出投資層級優(yōu)化的政策建議。

[關鍵詞]開發(fā)性金融;政府購買服務;灰色關聯(lián)法

[中圖分類號]F323.8 ?[文獻標識碼]A

1 引言

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)， 是全面建成小康社會的底線任務。以甘肅省隴南市為例，隴南市八縣一區(qū)均為秦巴山片區(qū)貧困縣，全市8縣1區(qū)，所轄縣區(qū)均為國家重點扶貧縣，全市建檔立卡貧困村1365個，2016年底貧困人口41萬人，貧困發(fā)生率16.5%、居全省第一。全市貧困人口大多集中在農(nóng)村、特別是農(nóng)村基礎設施建設薄弱的地域。

國內(nèi)外諸多學者的研究表明，農(nóng)村基礎設施投資在促進農(nóng)村經(jīng)濟增長和農(nóng)民增收上具有正外部性。比如：Shenggen.Fan，Peter.Hazell，Sukhadao.Thorat通過對印度1970～1993年的固定樣本數(shù)據(jù)，利用19個聯(lián)立方程組研究發(fā)現(xiàn)對基礎設施投資，尤其是灌溉、道路、電力和通訊等，對促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長和消除貧困作用非常顯著，并且對落后地區(qū)的投資邊際收益更高。國內(nèi)學者李銳運用C-D生產(chǎn)函數(shù)，鞠晴江和龐敏運用生產(chǎn)函數(shù)模型，劉倫武運用脈沖響應函數(shù)等不同的分析工具，均表明農(nóng)村基礎設施投資在促進農(nóng)村經(jīng)濟增長和農(nóng)民收入增長上具有正外部性。姜安印也提出基礎設施的投入對促進經(jīng)濟增長具有實質(zhì)性及主要的作用，而且這種作用會越來越大;并且隨著經(jīng)濟的發(fā)展，基礎設施結構必須與不斷變化的經(jīng)濟需求相適應，同步升級。此外，基礎設施投資也適用于經(jīng)濟低迷時期，作為有效拉動需求的經(jīng)濟手段。

根據(jù)陳銀娥、刑乃千和師文明的農(nóng)村基礎設施投資對農(nóng)民收入影響的動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型研究也表明：一是西部地區(qū)農(nóng)村基礎設施投入嚴重不足;二是西部欠發(fā)達地區(qū)在農(nóng)村基礎設施投資方面，應以政府投資為主導，積極引入國家的政策性金融投資、發(fā)達地區(qū)的財政投資和民間資金等形成以政府力量為主導的多元化融資體系。

國家開發(fā)銀行作為開發(fā)性金融機構，在甘肅省農(nóng)村扶貧領域通過不斷的探索和創(chuàng)新，以隴南為試點創(chuàng)立出一條具備可操作，實踐性強的農(nóng)村基礎設施投資路徑——政府購買服務采購模式。

2 政府購買服務采購模式的基本情況

2.1 政府購買公共服務含義

政府購買公共服務是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需的服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。隨著服務型政府的建設加快和公共財政體系的不斷健全，政府購買公共服務將成為政府提供公共服務的重要方式。

2.2 政府購買公共服務理論基礎

“激勵性理論”與“公私多元合作理念”尤其適用于政府購買領域。政府作為主體，為保證需要的達成，采取多方參與、補充服務的方式，一方面有效解決了政府單一主體在資源和能力上有限的問題，滿足社會服務多元化的需求;另一方面必然對相關規(guī)則制度產(chǎn)生切實激勵，促進經(jīng)濟環(huán)境和受益人享受的健康發(fā)展。美國公共服務大都通過私化外包的方式轉包，歐洲福利國家則通過以社會組織承接服務的形式構建“政府——社會”二元公共服務的格局。兩種模式各有特色，但都是借助市場、社會組織的優(yōu)勢，增強政府提供公共服務的能力。

2.3 采用政府購買服務的政策依據(jù)

《國務院辦公廳關于創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施投融資體制機制的指導意見》（國辦發(fā)〔2017〕17號）指出：建立政府和社會資本合作機制，大力推進政府購買服務，創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施建設和運營模式。支持地方政府將農(nóng)村基礎設施項目整體打包，提高收益能力，并建立運營補償機制，保障社會資本獲得合理投資回報。上述政策，一是明確了農(nóng)村基礎設施的公共產(chǎn)品定位;二是明確了可以通過政府購買農(nóng)村基礎設施公共產(chǎn)品服務的方式進行融資。

《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》（國辦發(fā)〔2016〕22號）指出：“創(chuàng)新財政涉農(nóng)資金使用機制。貧困縣要積極探索開展產(chǎn)業(yè)扶貧、資產(chǎn)收益扶貧等機制創(chuàng)新，借鑒易地扶貧搬遷籌資模式，通過政府和社會資本合作、政府購買服務、貸款貼息、設立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等有效方式，充分發(fā)揮財政資金引導作用和杠桿作用，撬動更多金融資本、社會幫扶資金參與脫貧攻堅”。上述政策，明確了在統(tǒng)籌財政涉農(nóng)資金支持貧困縣農(nóng)村基礎設施領域，可以通過政府購買服務方式撬動銀行貸款給予支持。

2.4 隴南市基礎設施政府購買服務具體模式

采取“市級統(tǒng)一承接+各縣區(qū)單獨購買”模式。這種模式下，各縣區(qū)政府指定或授權縣區(qū)某個部門作為政府購買服務的購買主體，分縣區(qū)向市級承接主體購買全市貧困縣區(qū)農(nóng)村基礎設施項目涉及的相關服務，國開行向市級承接主體提供資金支持，用于市級承接主體向各縣區(qū)提供農(nóng)村基礎設施公共服務。各縣區(qū)購買主體需要對本縣區(qū)財力進行評估，購買公共服務的資金支出來源主要是各縣區(qū)政府可統(tǒng)籌的財政涉農(nóng)資金，包括但不限于財政扶貧資金等專項資金。

模式的具體特點：

（1）各縣區(qū)建立采購目錄和購買服務的實施辦法，以規(guī)章制度的形式明確法理性，確保了正向激勵和法權不侵，為建立更好的經(jīng)濟市場環(huán)境奠定基礎。

（2）各縣區(qū)以政府紀要明確購買主體，向市級承接主體購買公共服務，具有權責明晰、實踐性強的優(yōu)勢。

（3）各縣區(qū)財政部門將政府購買服務的費用納入支出管理，統(tǒng)籌涉農(nóng)資金，做好預算管理，提高財政涉農(nóng)資金使用效果，且不增加政府債務。

（4）各縣區(qū)集中力量開展項目實施方案編制與事項審批，發(fā)揮了政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢。

（5）開發(fā)銀行給予社會資本方貸款期限和利率的優(yōu)惠條件，發(fā)揮開發(fā)性金融的成本、期限優(yōu)勢。

3 隴南貧困村基礎設施建設項目成效反饋

啟動實施貧困村基礎設施建設項目以來，貧困村道路、危房改造、安全飲水、標準化衛(wèi)生室建設等均取得了顯著成效。截至2017年5月底，開發(fā)銀行向隴南投放資金31.9億元，完成投資約23億元，涉及項目約5300個，惠及隴南市1278個建檔立卡貧困村，受益總人口約87.7萬人，其中貧困人口約37.8萬人。

農(nóng)村基礎設施項目的有效實施，切實改善貧困群眾生產(chǎn)條件，增強集體經(jīng)濟組織造血功能，將形成供水、垃圾污水處理、鄉(xiāng)村旅游等帶有經(jīng)營性的集體資產(chǎn)，對健全村級集體經(jīng)濟增收機制，提升村級組織服務能力都具有重要作用。特別是通村路、村組路及打通交通阻隔的旅游路、隧道等，將有效解決農(nóng)產(chǎn)品賣出難的問題。以武都區(qū)為例，全區(qū)油橄欖、花椒、中藥材等特色產(chǎn)業(yè)基地總面積達到75萬hm2，覆蓋了96%的貧困村，特色產(chǎn)業(yè)收益占適生區(qū)農(nóng)民收入的一半左右，此次道路建設將推動武都區(qū)農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和將農(nóng)民增收駛入快車道。

通過對1209個貧困村的農(nóng)村環(huán)境進行整治，包括安全飲水、垃圾污水處理、護坡和谷坊、美化亮化等，將切實改善貧困地區(qū)整體生活環(huán)境，有效防治地質(zhì)災害隱患，增強內(nèi)生發(fā)展動力和能力。實踐證明，利用開發(fā)性金融資金加快貧困村基礎設施建設是解決貧困地區(qū)發(fā)展資金難題的有效舉措。

4 政策建議

盡管隴南市農(nóng)村基礎設施投資政府購買模式獲得了初步的成功，但是不能盲目樂觀，本文運用灰色關聯(lián)法進行初步的分析，并據(jù)此提出相關政策建議。

4.1 隴南市農(nóng)村基礎設施投資與農(nóng)村居民人均可支配收入

灰色分析

灰色系統(tǒng)理論是1982年鄧聚龍教授創(chuàng)立，它主要用于處理樣本數(shù)據(jù)量不充分、信息不完全和經(jīng)驗反饋匱乏等不確定性的優(yōu)化問題。該理論以關聯(lián)度計算為基本手段，對事物的發(fā)展狀態(tài)進行量化分析，通過計算系統(tǒng)中子因素對反映系統(tǒng)特征的母因素的影響大小程度，確定影響系統(tǒng)母因素發(fā)展的子因素的主次，目前灰色系統(tǒng)理論在各個方面得到了廣泛的應用。

本文根據(jù)甘肅發(fā)展年鑒數(shù)據(jù)整理得到 2012～2016 年隴南農(nóng)村農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值、交通運輸（公路里長）、郵電通訊以及普通高等學校人數(shù)與農(nóng)村居民人均可支配收入統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以農(nóng)村居民人均可支配收入代表農(nóng)村居民經(jīng)濟增長變化（ X0），農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值代表農(nóng)業(yè)經(jīng)濟總體增長（X1），交通運輸（公路里長）代表交通運輸投資（X2），郵電通訊代表隴南電商發(fā)展的郵政網(wǎng)路信息投資（X3），普通高等學校人數(shù)代隴南人力資本投資（X4）（如表1）。

說明：農(nóng)村居民人均可支配收入2012～2014年甘肅發(fā)展年鑒為純收入，普通高等學校人數(shù)2012無數(shù)據(jù)，2013年數(shù)據(jù)畸大，應當是當時統(tǒng)計口徑問題，為不影響計算因此2012～2013年數(shù)據(jù)取值與2014年同。

原始數(shù)據(jù)如下：

X0：（3088，3536，4024，5405，5859）;

X1：（908712，964328，1064244，1131057，

1197394）;

X2：（15400.15，15534.48，16582.416904.61，

17093.5）;

X3：（125776，138550，22345，246723，15230.35）;

X4：（3000，3000，3000，3100，3465）

采用初值法進行無量剛化：

X0：（1，1.1451，1.3031，1.7503，1.8973）;

X1：（1，1.0612，1.1712，1.2447，1.3177）;

X2：（1，1.0087，1.0768，1.0977，1.1100）;

X3：（1，1.1016，0.1777，1.9616，0.1211）;

X4：（1，1.0000，1.0000，1.0333，1.1550）;

并依據(jù)公示計算出關聯(lián)系數(shù)：

ρ為分辨系數(shù)，在（0-1）之間，數(shù)值越小關聯(lián)系數(shù)區(qū)別越明確，一般取值0.5。

求出關聯(lián)系數(shù)：

ξ1：（1，0.913709，0.870645，0.637212，0.605078）;

ξ2：（1，0.866903，0.796908，0.337115，0.530062）;

ξ3：（1，0.953291，0.441069，0.807822，0.333333）;

ξ4：（1，0.859585，0.745551，0.55331，0.544706）

根據(jù)公式求出關聯(lián)度：

r1：0.805329;r2：0.706198;r3：0.707103;r4：0.74063

根據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，以上因素與隴南農(nóng)村居民可支配收入都有密切的關系，但是r1> r4>r3>r2。

4.2 ? ?根據(jù)灰色分析的相關政策建議

隴南農(nóng)村基礎設施普遍薄弱，同時各項農(nóng)村基礎設施對提高農(nóng)村居民可支配收入都有重要影響（關聯(lián)度均較高），特別是有助于提高農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值的基礎設施（r1）。建議國家出臺貧困縣農(nóng)村基礎設施建設項目財政支持配套政策，幫助貧困縣緩解項目資本金籌措壓力。作為中長期采購項目，國家開發(fā)銀行還需要縣級政府配套20%的項目資本金，貧困縣區(qū)的財力有限?？梢詤⒖寂飸魠^(qū)改造、易地扶貧搬遷等政策，同時根據(jù)經(jīng)濟學激勵原則，對相關工作成效明顯的貧困縣，給予融資模式、財政獎勵、財政貼息、風險補償金配套等優(yōu)惠政策。

在開展農(nóng)村基礎設施投資時，注意各項發(fā)展的均衡性。就目前看，各縣區(qū)普遍開展的是通村公路、水利灌溉，人居環(huán)境的改善，但是相對于郵政通訊和人力資本的投入不足，實際上忽視了這兩項投資對農(nóng)村居民收入的拉動效應，甚至最后這兩項可能成為制約農(nóng)村經(jīng)濟進一步發(fā)展的瓶頸。同時建立發(fā)達的通訊網(wǎng)絡也符合隴南產(chǎn)業(yè)發(fā)展聚力電商的經(jīng)濟發(fā)展模式，而加大對農(nóng)村居民教育水平的投入，爭取產(chǎn)生一批有專項技術能力、信息接收程度高，思路開闊的致富領頭人更有助于帶動當?shù)胤鲐毠ぷ鞯拈_展和深入。

4.3 ? ?防范廉政風險的政策建議

進一步完善政府購買公共服務的流程，建立公平、公正、公開、透明、高效、效益的購買體系。美國政府購買公共服務至少由6個環(huán)節(jié)構成：制定統(tǒng)一的單據(jù)格式、招標公告以及表述格式、對招標工作人員統(tǒng)一定位，詳細制定招標采購操作規(guī)程，確定合格供應商名單，招投標，交貨追查，進行采購審計和管理審計。英國的政府采購程序則包括8個階段：制定采購計劃，確定采購總負責人和配備律師、會計師或?qū)徲嫀煟蓭熎鸩莺驮谥付锷瞎夹畔?，接受咨詢，按標準確定合格供應商名單，招標或直接采購，按照合同監(jiān)督供應商完成服務，獨立審計。

我國的政府采購各環(huán)節(jié)基本上與美國相同，建議嚴格監(jiān)察以下環(huán)節(jié)：購買服務的項目——社會公布的有效性——承購方資質(zhì)的認定——購買的招標管理——建設期的質(zhì)量和時效管理——政府績效的考核。規(guī)范政府行為，確保好事辦好的可持續(xù)性發(fā)展。

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