賈彥霞

摘要：相比較于我國(guó)當(dāng)前日趨完善的家庭土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更以及“四荒”土地的歸屬權(quán)與使用權(quán)的變更，與其有諸多不同之處，如流轉(zhuǎn)合格標(biāo)準(zhǔn)、物權(quán)變動(dòng)方式、流轉(zhuǎn)主體大小等。如果土地經(jīng)營(yíng)人未和土地所有人簽署“四荒”土地承包合同，則經(jīng)營(yíng)人不得擅自對(duì)“四荒”土地開(kāi)發(fā)使用。此外，人民政府應(yīng)當(dāng)“四荒”土地的歸屬權(quán)與使用權(quán)的變更在的過(guò)程中起到監(jiān)督的作用。

關(guān)鍵詞：土地承包 使用權(quán)變更 特點(diǎn)

土地歸屬權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的定義為公民全體所有或者是國(guó)家，所有的供全體公民使用或者是單位集體使用的國(guó)有土地的承包使用權(quán)利，就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，用簽合同的方式來(lái)規(guī)定所有權(quán)的內(nèi)容。我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，主要有家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和四荒土地歸屬權(quán)和使用權(quán)兩者組成。兩者相輔相成，有相似之處但又有本質(zhì)區(qū)別。然而我國(guó)以家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為主，對(duì)此，與家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所制定的相關(guān)制度已經(jīng)十分的完善，這就忽略了“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)制度的建立發(fā)展，使得“四荒”土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出現(xiàn)的問(wèn)題繁瑣冗雜，造成了法律的錯(cuò)亂和疑惑。為此，本文對(duì)當(dāng)下“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題加以分析。

一、“四荒”土地承包使用權(quán)變更的主要特點(diǎn)

從20世紀(jì)末21世紀(jì)初的時(shí)代背景來(lái)看，我國(guó)有關(guān)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問(wèn)題解決以家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為主。像2008年10月的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干問(wèn)題的決定》的實(shí)施，然而仔細(xì)看該文件，可以發(fā)現(xiàn)文件所指土地承包使用權(quán)是家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而非“四荒”土地承包使用權(quán)。當(dāng)時(shí)的時(shí)代主要矛盾集中于家庭土地承包使用權(quán)而“四荒”土地承包使用權(quán)矛盾因?yàn)槠涮厥庑?、?fù)雜性而被作為次要矛盾，未被及時(shí)解決。因此當(dāng)解決土地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題時(shí)，應(yīng)區(qū)別家庭土地承包使用權(quán)和“四荒”土地承包使用權(quán)，方能更好地對(duì)癥下藥。

參考我國(guó)土地承包相關(guān)法律，發(fā)現(xiàn)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包變更主要有兩種方式：一種方式是家庭式承包，此外的方式是用其它方式承包。而這其它方式所指，則是根據(jù)相關(guān)法律制度決定以何種方法承包。這兩種方式在權(quán)力主體、客體、取得方式及行使還是有著根本上的區(qū)別。

（一）流轉(zhuǎn)的方式不同

家庭土地承包使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可以直接跟隨家庭一代代人流轉(zhuǎn)，而“四荒”土地承包使用權(quán)的歸屬，要經(jīng)過(guò)政府招標(biāo)人民投標(biāo)、當(dāng)?shù)嘏馁u(mài)、透明協(xié)商等多種方式先取得該土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，然后遵循登記生效制度進(jìn)行登記，確認(rèn)無(wú)誤后得到“四荒”土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或權(quán)利證書(shū)，這就為四荒土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提供了堅(jiān)實(shí)牢固的基礎(chǔ)。

（二）流轉(zhuǎn)中物權(quán)變動(dòng)方式不同

家庭土地承包使用權(quán)的變更使用的是登記對(duì)抗主義的立法模式，是指不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)依法律行為變動(dòng)時(shí)一經(jīng)當(dāng)事人合意即可成立，但是不經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)，不可以對(duì)抗會(huì)議第三人但不經(jīng)登簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，沒(méi)有登記統(tǒng)計(jì)無(wú)論發(fā)生任何變動(dòng)，始終不能對(duì)抗善意第三人。而用其他方式獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，使用的是登記要件本人。而以其它方式承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)使用的是登記要件主義，是指將登記作為生效的要件，只有先依法登記得到權(quán)利證書(shū)才能進(jìn)行“四荒”土地的流轉(zhuǎn)。

（三）流轉(zhuǎn)主體的范圍不同

家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)集中于家庭，即局限于集體經(jīng)濟(jì)，基本上只能流轉(zhuǎn)家庭中的內(nèi)部人員，而“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不僅可以在集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部之中，也可以在集體經(jīng)濟(jì)之外進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

（四）流轉(zhuǎn)的條件不同

由于兩種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體范圍不同，這也引起了流轉(zhuǎn)條件的差異。家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體一般范圍要比“四荒”土地小很多，期限也短。因此，“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)條件更為苛刻一些。“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)者不僅要承擔(dān)相應(yīng)的開(kāi)發(fā)資源、保護(hù)環(huán)境的責(zé)任和義務(wù)，還要在流轉(zhuǎn)時(shí)受到政府的審核批準(zhǔn)，合格后才能正式流轉(zhuǎn)。兩種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不同主要為這四種，因此為了解決“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)當(dāng)下存在的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在了解其本質(zhì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行進(jìn)一步的討論。

二、“四荒”土地承包使用權(quán)的變更前提

“四荒”土地承包使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和一般物所有權(quán)的流轉(zhuǎn)存在極大區(qū)別和復(fù)雜關(guān)系，因此要借助“四荒”土地承包合同的作用。流轉(zhuǎn)方發(fā)包方和承包方之前主要憑借著土地承包合同，經(jīng)營(yíng)人要履行合同上的責(zé)任和義務(wù)。但是死亡土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，不包括土地所有權(quán)的處分權(quán)也要轉(zhuǎn)移，除非法律規(guī)定或是土地所有權(quán)人的授意。意思就是承包人只享有了使用的權(quán)力。我國(guó)法律規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)需要集體經(jīng)濟(jì)組織同意。因此，“四荒”土地承包合同使“四荒”土地承包人是否有處分權(quán)的重要物件。如果“四荒”土地承包合同里沒(méi)有承認(rèn)“四荒”土地承包人有處分權(quán)，則“四荒”土地承包人需要征求“四荒”土地所有者的同意才可享用處分權(quán)。所以，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不可以轉(zhuǎn)讓，入股，抵押或者是使用任何方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這與現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定是沒(méi)有任何關(guān)系的可以理解為用益物權(quán)內(nèi)容的擴(kuò)張或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有的權(quán)利。

三、“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)利益分

在“四荒”土地承包使用權(quán)變更的這段時(shí)間里，如何分配其中的利益問(wèn)題極為關(guān)鍵。“四荒”土地承包使用權(quán)的歸屬，要遵循登記生效制度進(jìn)行登記，確認(rèn)無(wú)誤后得到土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或權(quán)利證書(shū)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，然而值得考慮的是如何分配在流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的增值利益。例如承包人往往花錢(qián)承包了長(zhǎng)時(shí)間大面積的荒地或荒山，短時(shí)間內(nèi)再出售土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而牟取大量差價(jià)。問(wèn)題是這部分利益是全歸土地的經(jīng)營(yíng)人所有，還是承包人（土地所有人）和經(jīng)營(yíng)人進(jìn)行協(xié)商合理分配利益。我國(guó)法律法規(guī)在這一部分并未健全。在承包“四荒”土地使用權(quán)，兩者可以在土地承包合同中協(xié)商好利益的分配。然而簽訂這種合約的情況少而又少，因此這就需要我國(guó)制定相關(guān)的法律來(lái)保證“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中的利益分配。因?yàn)樵趯?shí)際生活中，兩者利益的分配實(shí)際上為地租的表現(xiàn)形式，而在確定“四荒”土地承包費(fèi)用過(guò)程中帶有很大的隨意性和盲目性，無(wú)法體現(xiàn)土地的真實(shí)的價(jià)值。因此，在“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)前，要進(jìn)行正確的評(píng)估，為所有人和經(jīng)營(yíng)人之間的利益合理分配打下良好的開(kāi)端。

“四荒”土地承包使用權(quán)變更的利益主要由三種方式產(chǎn)生得到：1.土地經(jīng)營(yíng)人對(duì)“四荒”土地進(jìn)行投資得到的額外收益;2.受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控，“四荒”土地的價(jià)值發(fā)生變化;3.轉(zhuǎn)讓“四荒”土地承包使用權(quán)所得利益。合理評(píng)估，前兩者的利益應(yīng)當(dāng)屬于“四荒”土地的經(jīng)營(yíng)者，后者的利益則應(yīng)當(dāng)屬于“四荒”土地的所有者。只有這樣科學(xué)評(píng)估，才能實(shí)現(xiàn)“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)利益的合理分配，維護(hù)了“四荒”土地所有者的利益和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的秩序，打壓了“四荒”土地投機(jī)的不良行為，真正使“四荒”土地得到高效的利用。

四、“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管

“四荒”土地承包使用權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者為追求利益的最大化而去過(guò)度開(kāi)發(fā)“四荒”土地，輕則“四荒”土地貧瘠，重則“四荒”土地遭到破壞，無(wú)法恢復(fù)再次使用，而這種過(guò)錯(cuò)最后總是由承包者或“四荒”土地所有者承擔(dān)，就對(duì)他們的利益造成了傷害。如何解決這種問(wèn)題，筆者認(rèn)為先立法后執(zhí)法。先要有一定的法律法規(guī)去制定“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的要求和標(biāo)準(zhǔn)，讓“四荒”土地所有者參與其中，來(lái)決定“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否能夠進(jìn)行流轉(zhuǎn)。有了法律能否有力的執(zhí)行需要政府的監(jiān)管，政府在“四荒”土地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中要擦亮眼睛，不僅要防止土地經(jīng)營(yíng)人在“四荒”土地上的投機(jī)行為，更要能夠切實(shí)保證“四荒”土地能夠在在保護(hù)環(huán)境、合理開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)營(yíng)人在拿到“四荒”土地承包使用之前，地方政府應(yīng)要求拿到土地的使用方案，并審查方案的可行性和科學(xué)性，來(lái)保證“四荒”土地能夠得到合理的利用，來(lái)維護(hù)“四荒”土地所有者的合法權(quán)益和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。

五、總結(jié)

綜上所述，文章從現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)方式以及特點(diǎn)、利益分配以及如何監(jiān)督等角度展開(kāi)分析，具體闡釋了如何提升土地流轉(zhuǎn)的效益問(wèn)題。農(nóng)業(yè)是我國(guó)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，而土地是發(fā)展農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)要素，如何保障土地的科學(xué)使用，將對(duì)我國(guó)糧食安全問(wèn)題產(chǎn)生影響。為此應(yīng)多方統(tǒng)籌，合作分析找到最科學(xué)的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，保障其應(yīng)有效益。