杭亮

中圖分類號：D99? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.288

專屬經(jīng)濟區(qū)是《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱：《公約》）創(chuàng)設的一國領海之外鄰接領海的特定海洋區(qū)域。根據(jù)《公約》規(guī)定，專屬經(jīng)濟區(qū)是自沿海國領海基線起算不超過200海里的海域。我國《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》規(guī)定，我國在專屬經(jīng)濟區(qū)為勘查、開發(fā)、養(yǎng)護和管理海床上覆水域、海床及其底土的自然資源，以及進行其他經(jīng)濟性開發(fā)和勘查，如利用海水、海流和風力生產(chǎn)能等活動，行使主權權利。這意味著，我國對專屬經(jīng)濟區(qū)的生物資源享有所有權，有權開發(fā)和養(yǎng)護，制定管理措施。法律同時還規(guī)定，其他國家、組織或個人未經(jīng)我國主管機關批準，不得進入我國專屬經(jīng)濟區(qū)從事漁業(yè)活動，不得對自然資源進行勘查、開發(fā)或在大陸架上進行鉆探。國際法賦予沿海國家對其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的生物資源享有專屬權利，我國在立法、執(zhí)法和司法層面采取了很多保護措施。但從實踐看，對專屬經(jīng)濟區(qū)的自然資源保護力度還不夠大，主要表現(xiàn)為以行政處罰和民事經(jīng)濟賠償為主，刑事司法的威懾和懲治不夠突出，需進一步健全有關制度措施。

一、生物資源司法保護面臨的挑戰(zhàn)

當前，專屬經(jīng)濟區(qū)生物資源司法保護面臨諸多考驗：一是在該區(qū)域難以實施全面有效管轄。專屬經(jīng)濟區(qū)是上世紀40至70年代在美洲及非洲國家的推動下建立的既有別于領海又區(qū)別于公海的特定海域，聯(lián)合國第三次海洋法會議對其法律制度予以細化明確。從性質(zhì)上看，專屬經(jīng)濟區(qū)不屬于領土，是境外區(qū)域。國家對包括領海在內(nèi)的領土享有主權，對其范圍內(nèi)的人、事、物行使最高的和排他的管轄權，全方位地排除來自其他國家的干預。與此不同的是，國家在專屬經(jīng)濟區(qū)的管轄不是全方位的管轄?！豆s》賦予沿海國能夠行使“勘探、開發(fā)、養(yǎng)護和管理在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的生物資源的主權權利”以及“利用海水、海流等經(jīng)濟性開發(fā)和勘探活動的主權權利”，沿海國同時還享有一些派生權利，即“人工島嶼設施的建造、使用管轄權”“海洋科學研究管轄權”“海洋環(huán)境保護管轄權”。但是，《公約》在“授權”的同時，對沿海國行使管轄權設置了若干限制條件。比如：沿海國對涉嫌從事生物資源犯罪的外國船舶實施司法管轄時，如果被逮捕的船只及其船員，在提出適當?shù)谋ＷC書或其他擔保后，沿海國應迅速予以釋放。再比如：針對外國人在專屬經(jīng)濟區(qū)違反漁業(yè)法律和規(guī)章的處罰，一般不得包括監(jiān)禁或體罰措施。二是他國權利的行使會對我國生物資源保護造成一定制約?！豆s》賦予其他國家對沿海國的專屬經(jīng)濟區(qū)享有一定權利，如：海上航行自由、空中飛越自由、鋪設海底電纜和管道自由、以及經(jīng)沿海國同意進行科學研究的權利等。事實上，根據(jù)國際法，其他國家的包括軍艦在內(nèi)的任何船舶和飛行器可以自由進入沿海國的專屬經(jīng)濟區(qū)，且不需要履行審批或報備手續(xù)。在這樣一個賦予外國船舶及人員高度自由開放的空間，生物資源面臨侵害的風險很高。與此相比，沿海國海上執(zhí)法機關對外國船舶和飛行器的行動實施有效監(jiān)管難度比較大，面臨識別難、取證難、執(zhí)法難的問題。三是外國船舶及人員實施侵害生物資源違法活動屢見不鮮。我國專屬經(jīng)濟區(qū)幅員遼闊，自然資源豐富，有的海域還是世界重要的交通要道。一些發(fā)達國家和周邊鄰國或單方面或聯(lián)合對我海洋資源實施侵占與掠奪。有的在我管轄海域挖掘石油鉆井，危及我生物資源安全;有的非法捕撈魚類等水產(chǎn)品，甚至把目光投向珍稀海洋生物;有的將廢棄物、有毒有害物、放射性物質(zhì)等傾倒排污，嚴重污染海洋環(huán)境;有的擅自從事科研調(diào)查和資源勘探，破壞生態(tài)系統(tǒng);有的滋擾破壞人工島嶼設施，危及生物生存繁殖條件;有的發(fā)生船舶碰撞，引發(fā)汽油泄漏，污染海水環(huán)境;有的為爭奪資源對我漁民進行襲擾，甚至實施拘捕扣押，等等。四是我國與周邊國家海域爭端問題突出。我國與日本、菲律賓、越南、馬來西亞和文萊存在著釣魚島、黃巖島、南沙群島等島嶼爭端問題。在專屬經(jīng)濟區(qū)等海洋劃界上，我國主張管轄的海域面積約300萬平方千米，其中有很多海域與鄰國有爭議。菲律賓甚至曾單方面提起“南海仲裁案”，企圖以此否認我國在南海的領土主權和海洋權益。我國與鄰國在專屬經(jīng)濟區(qū)海域劃分及認定上存在分歧，這給生物資源所有權認定及保護造成影響。

二、當前生物資源刑事司法保護存在的問題

生物資源保護可采取政治、經(jīng)濟、軍事等多種途徑。司法作為權益保障的最后一道防線，對于預防與懲戒生物資源侵權行為發(fā)揮著關鍵作用。隨著我國海洋權益維護工作不斷實踐與發(fā)展，行政執(zhí)法管理和民事法律保護領域比較成熟規(guī)范，刑事司法保護方面還存在一些薄弱環(huán)節(jié)。

（一）有“重民輕刑”的傾向

從立法執(zhí)法司法層面看，針對違法者在專屬經(jīng)濟區(qū)實施的諸如非法捕撈魚類海產(chǎn)品、船舶碰撞漏油、傾倒垃圾排污、勘探科學研究等侵害生物資源及海洋環(huán)境等行為，主要采取行政處罰和民事?lián)p害賠償?shù)韧緩郊右蕴幚?。法律對權益保護應滿足層級性要求，過多地采取損失補償型的法律措施，會淡化司法的懲罰性與制裁性。對于那些嚴重危害專屬經(jīng)濟區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境或是侵害生物資源的行為，應給予刑事處罰才能與其行為的危害性相適應。但司法實踐中卻少有刑事處罰。筆者并非鼓勵“治亂用重典”，但如果違法成本過低，得不到應有的處罰，則難以發(fā)揮法律的懲戒教育功能，容易引起違法行為“多發(fā)”“易發(fā)”。

（二）域外刑事管轄實施難

要開展刑事追責，首先要在法律架構上賦予法院等司法機關對危及專屬經(jīng)濟區(qū)生物資源的犯罪行為享有刑事管轄權，以此保證刑事偵查、起訴和審判活動依次推進。我國刑法規(guī)定了屬地管轄權、屬人管轄權、保護管轄權和普遍管轄權。對專屬經(jīng)濟區(qū)涉生物資源類犯罪行為適用的，主要是屬人管轄和保護管轄。若涉及我國公民犯罪，雖然在我國領域外，但可以適用屬人管轄。若涉及外國人犯罪，則可啟動保護管轄。然而，司法實踐中，保護管轄可能會因法律條文銜接不夠，造成追責難的境遇。比如：外國人在我國專屬經(jīng)濟區(qū)實施非法捕撈水產(chǎn)品且情節(jié)嚴重的行為，應按非法捕撈水產(chǎn)品罪追究刑事責任，刑罰為三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。但是，《刑法總則》第8條規(guī)定實施保護管轄的前提條件是罪名對應的刑罰最低刑在“三年以上有期徒刑”。這就導致即使外國人從事了這一犯罪行為，我國司法機關也難以對其行使域外刑事管轄權。此外，刑法中的污染環(huán)境罪、非法采礦罪、破壞性采礦罪、非法采伐毀壞國家重點保護植物罪、以及非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪等罪名，與專屬經(jīng)濟區(qū)生物資源刑事司法保護關系緊密，但這些犯罪法定刑的起始量刑檔次在三年以下有期徒刑。

（三）刑事責任規(guī)定不夠具體

當前，涉及專屬經(jīng)濟區(qū)生物資源保護的法規(guī)及司法解釋主要有《刑法》《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》《漁業(yè)法》《海洋環(huán)境保護法》《測繪法》最高人民法院《關于審理發(fā)生在我國管轄海域相關案件若干問題的規(guī)定》、以及最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》等。這些法規(guī)及司法解釋對專屬經(jīng)濟區(qū)生物資源保護發(fā)揮了重要的制度保障，但仍有需要嚴懲的違法行為游離在刑事處罰之外。比如：根據(jù)《漁業(yè)法》和《測繪法》，對于外國人、外國漁船擅自進入我國專屬經(jīng)濟區(qū)等管轄水域從事漁業(yè)資源調(diào)查活動或是從事測繪活動的，執(zhí)法機關可以對其采取沒收非法所得、沒收工具、罰款、限期離境等行政處罰措施。同時，法律規(guī)定，這兩種行為情節(jié)嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。但是，該條文既沒有規(guī)定犯罪的罪名，也沒有規(guī)定具體的刑事處罰措施。

三、完善刑事司法保護的幾點建議

（一）健全域外刑事司法管轄

《公約》賦予沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)對生物資源案件享有刑事管轄權，俄羅斯、韓國、印度等國都普遍通過國內(nèi)立法對此予以確認和細化。針對因法律條文銜接問題引起的保護管轄適用難，有人提出“降低刑法總則中保護管轄的適用條件”，比如對刑罰最低刑在一年以上有期徒刑的域外犯罪實施管轄。筆者認為不妥，一是會影響刑法中保護管轄規(guī)定在法律適用上的統(tǒng)一性，二是不符合《公約》中“違犯漁業(yè)法規(guī)的處罰不得適用監(jiān)禁”以及“對海洋環(huán)境污染的行為僅可處以罰款”等限制性條款。為此，建議在刑法分則中增加“外國人在管轄海域非法捕撈水產(chǎn)品罪”“外國人在管轄海域污染環(huán)境罪”“外國人在管轄海域非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪”等刑法條款，且不受《刑法》第8條的限制條件而特殊適用。在刑罰上，規(guī)定對環(huán)境污染類犯罪處以高額罰金，對非法捕撈水產(chǎn)品的犯罪處以管制、罰金、沒收財產(chǎn)、驅逐出境等刑罰措施，對殺害瀕危野生動物等其他犯罪可處以拘役、有期徒刑及其以上刑罰，增強域外犯罪的刑事處罰威懾力。

（二）增設犯罪罪名及刑事責任

針對當前一些侵害我國專屬經(jīng)濟區(qū)生物資源的行為雖規(guī)定了“追究刑事責任”但刑罰措施不夠細致的情況，建議將《漁業(yè)法》和《測繪法》中關于外國人“從事漁業(yè)資源調(diào)查”或“開展測繪活動”的違法行為的刑事責任進一步作出詳細規(guī)定?？紤]到行政管理法規(guī)中不宜對犯罪構成要件及刑罰作出規(guī)定，建議在刑法分則中專門增加“外國人在管轄海域非法調(diào)查漁業(yè)資源罪”和“外國人在管轄海域非法測繪罪”等罪名，并制定具體的犯罪形態(tài)和刑罰措施，逐步構建起海上生物資源保護及生態(tài)環(huán)境維護的“防火墻”。

（三）強化海上巡查執(zhí)法工作

“徒法不足以自行”，法律的真諦在于實踐。隨著我國綜合國力增強，發(fā)展海洋戰(zhàn)略不斷深入，建議進一步加大海上執(zhí)法巡查和司法懲處力度，增加海上執(zhí)法隊伍人員編配職數(shù)，強化執(zhí)法人員職業(yè)能力建設，規(guī)范執(zhí)法、司法人員履職盡責，從緊從嚴查處外國船舶、外國人擅自進入我國專屬經(jīng)濟區(qū)實施非法捕撈水產(chǎn)品、污染海洋環(huán)境、非法勘探自然資源、非法采礦等犯罪行為，促使海上執(zhí)法司法工作制度化、常態(tài)化，通過對一些犯罪行為實施刑事處罰，著力凈化海洋法治環(huán)境，切實維護國家海洋權益。

參考文獻：

[1]趙向華.論專屬經(jīng)濟區(qū)外國船源污染的刑事管轄權及我國立法完善[J].邊界與海洋研究，2018（4）.

[2]童偉華.論專屬經(jīng)濟區(qū)刑事管轄權的行使[J].法學雜志，2012（8）.