最高人民檢察院檢察應(yīng)用理論研究課題組

基金項目：本文系最高人民檢察院檢察應(yīng)用理論研究課題成果。

中圖分類號：D925? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.281

2018年全面深化公益訴訟工作一年來，該項檢察工作得到社會普遍認(rèn)同和肯定。但隨著檢察機關(guān)開展公益訴訟工作的深入推進，關(guān)于在辦理刑附民公益訴訟案件過程中是否還需要履行訴前程序的問題，理論界有不同的觀點，實務(wù)界的做法也不統(tǒng)一，為檢察機關(guān)辦理刑附民公益訴訟案件帶來了困惑。

一、訴前程序在刑附民公益訴訟案件適用過程中產(chǎn)生的分歧

司法實務(wù)中，對于民事公益訴訟案件，需要履行訴前程序并無爭議。但是對于刑附民公益訴訟案件，是否還同樣需要履行訴前程序，無論是法學(xué)理論界還是司法實務(wù)界均產(chǎn)生了分歧意見。

（一） 訴前程序的性質(zhì)及履行意義

2017年6月27日全國人大常委會通過修改民事訴訟法，在《民事訴訟法》第五十五條第二款增設(shè)了檢察機關(guān)可以提起民事公益訴訟制度。該項制度的設(shè)立，旨在調(diào)動適格主體參與公益保護的積極性，引導(dǎo)、支持、建議法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟，并在法律咨詢、證據(jù)收集等方面提供支持和幫助。民事公益訴訟的訴前程序性質(zhì)類似于傳統(tǒng)民事檢察業(yè)務(wù)中的“督促起訴”，是檢察機關(guān)提起公益訴訟必經(jīng)的前置程序，故，“在提起公益訴訟之前，檢察機關(guān)應(yīng)盡可能適用訴前程序，如督促法定機關(guān)或者組織提起民事公益訴訟，或者提出檢察建議，督促行政機關(guān)依法履行職責(zé)或者糾正行政違法行為。經(jīng)過訴前程序，只有在法定機關(guān)和組織無法提起民事公益訴訟，或者行政機關(guān)拒不糾正行政違法行為或者不履行職責(zé)的，檢察機關(guān)才可以提出公益訴訟?！?體現(xiàn)了檢察機關(guān)提起公益訴訟條件上的被動性，符合檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能定位。

（二） 在辦理刑附民公益訴訟案件中是否需要履行訴前程序產(chǎn)生的分歧

檢察機關(guān)提起的刑附民公益訴訟案件中民事公益訴訟部分是否還需要履行訴前程序？司法實務(wù)中，各地的做法并不統(tǒng)一。從目前浙江省范圍內(nèi)提起的刑附民公益訴訟案件來看，有些地方仍然履行了訴前程序，待訴前程序期滿后，在未發(fā)現(xiàn)法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)和組織向法院提起訴訟的情況下，檢察機關(guān)才向人民法院提起刑附民公益訴訟，如龍泉市檢察院提起的王某某、蘭某某、翁某某非法獵捕、殺害、收購、出售珍貴、瀕危野生動物刑附民公益訴訟案、遂昌縣檢察院提起的傅某盜伐林木刑附民公益訴訟案、淳安縣檢察院提起的褚某某、蔡某某非法捕撈水產(chǎn)品刑附民公益訴訟案等均在履行了訴前程序后才向人民法院提起了訴訟。而也有一些地方，并未履行訴前程序，如杭州市臨安區(qū)檢察院提起的盧某某濫伐林木刑附民公益訴訟案件、紹興市越城區(qū)檢察院院提起的李某某污染環(huán)境刑附民公益訴訟案等均未履行訴前程序，而是徑行向人民法院提起了訴訟。

二、對已有研究成果的點評分析及辦案過程中應(yīng)當(dāng)堅持的原則

由于公益訴訟制度是一項嶄新的檢察制度，目前關(guān)于檢察公益訴訟的研究成果并不多見，關(guān)于刑附民公益訴訟案件中是否需要履行訴前程序的研究更是屈指可數(shù)。目前，筆者查找到江蘇省泰州市姜堰區(qū)的楊翔檢察官曾在《江蘇法制報》發(fā)表的一篇題名為《刑附民公益訴訟應(yīng)無需公告》的文章。該文指出：“檢察民事公益訴訟中，檢察院經(jīng)公告后在沒有法定機關(guān)和有關(guān)組織起訴的前提下才可以提起訴訟，其法律地位是民事層面保護公益的最后防線，是區(qū)別于其他法定機關(guān)和有關(guān)組織提起民事公益訴訟的案件類型，而刑附民公益訴訟解決了刑案中發(fā)現(xiàn)侵害公益行為如何處理的問題，是對檢察民事公益訴訟法律地位的補充，兩者共同構(gòu)成了保護公益的最后防線。因此，刑附民公益訴訟是相對獨立的案件類型?！?筆者對此觀點持有異議。筆者認(rèn)為，刑附民公益訴訟案件，首先它是刑附民訴訟案件，既然是刑附民訴訟案件，必須得遵照《刑事訴訟法》第一編第七章“附帶民事訴訟”的相關(guān)規(guī)定。刑附民（公益）訴訟案件不是一種新類型的案件，它是由一個刑事案件和一個民事案件附帶在一起的兩個案件，故在法律適用問題上，應(yīng)當(dāng)首先適用“刑附民訴訟”特有的規(guī)定，在沒有特別規(guī)定的情況下，刑事案件應(yīng)適用刑事法律的有關(guān)規(guī)定，民事案件應(yīng)適用民事法律的有關(guān)規(guī)定。《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》（以下簡稱“刑訴法解釋”）第一百三十六條規(guī)定：人民法院審理附帶民事訴訟案件，除刑法、刑事訴訟法以及刑事司法解釋已有規(guī)定的以外，適用民事法律的有關(guān)規(guī)定?？梢姡罡呷嗣穹ㄔ旱男淘V法解釋恰恰說明了這個問題。

在辦理刑附民公益訴訟案件過程中，應(yīng)當(dāng)堅持以下原則：

一是起訴法定原則?！睹袷略V訟法》第五十五條第五款明確規(guī)定了檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)利，但同時也給檢察機關(guān)提起民事公益訴訟設(shè)置了前置程序，即訴前程序，該程序是法定程序，檢察機關(guān)在辦理民事公益訴訟案件時必須遵守，而不得繞開該程序徑行向法院提起訴訟。

二是尊重私權(quán)原則。公益訴訟制度的建立，是立法者賦予與環(huán)境污染等公害不具有“直接利害關(guān)系”的民事主體和特定國家機關(guān)提起訴訟的權(quán)利。作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)只是在沒有適格主體或適格主體不愿訴、不能訴或不敢訴的情況下，才擔(dān)負提起訴訟的責(zé)任，以便達到通過訴訟來維護公益的目的，檢察機關(guān)提起公益訴訟的訴前程序，實行普通民事主體訴權(quán)優(yōu)先的原則，體現(xiàn)的是在現(xiàn)代法治條件下公權(quán)對私權(quán)的一種尊重。

三是靈活適用原則。雖然民事訴訟法規(guī)定了檢察機關(guān)在向法院提起民事公益訴訟之前需要履行訴前程序，但就履行訴前程序的方式上可以根據(jù)具體情況靈活掌握。對于提起民事公益訴訟，有明確的法定機關(guān)或者組織的以及侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的案件，可以通過向法定機關(guān)或者組織以及英雄烈士的家屬提出訴前檢察建議的方式履行訴前程序。對于是否存在有權(quán)提起民事公益訴訟的法定機關(guān)或者組織尚不確定的以及無法找到被侵權(quán)的英雄烈士的近親屬的情況下，檢察機關(guān)可以通過全國發(fā)行的媒體進行公告的方式履行訴前程序。

三、刑附民公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)履行訴前程序

無論是從檢察機關(guān)提起公益訴訟的法理基礎(chǔ)，還是從目前關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟的法律規(guī)定來看，檢察機關(guān)在辦理刑附民公益訴訟案件過程中，都應(yīng)當(dāng)履行訴前程序。

（一）理論依據(jù)

首先，從《民事訴訟法》第五十五條第一款規(guī)定來看，有權(quán)向人民法院提起民事公益訴訟的主體是法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織，檢察機關(guān)不能徑行向人民法院提起民事公益訴訟，只有法定第一順位起訴主體不存在或者不提起訴訟的情況下，檢察機關(guān)方可向人民法院提起公益訴訟。陳瑞華教授認(rèn)為：“檢察機關(guān)親自提起民事公益訴訟只是迫不得已的辦法，假如有法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟的，檢察機關(guān)就不必親自提起民事公益訴訟，而可以支持起訴。而假如在某一領(lǐng)域中沒有法定的機關(guān)和組織，或者有關(guān)機關(guān)或者組織沒有提起民事訴訟的，檢察機關(guān)才可以提起民事公益訴訟?？梢哉f，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟實為最后的救濟手段。”

其次，刑附民公益訴訟案件不是一種新類型的案件。西北政法大學(xué)李集合教授認(rèn)為：“刑附民公益訴訟、刑事附帶行政公益訴訟、行政附帶民事公益訴訟不是一種新類型的訴訟案件，檢察機關(guān)附帶提起的公益訴訟盡管出發(fā)點之一是節(jié)約訴訟成本和提高訴訟效率，主要體現(xiàn)在法庭審理過程中，即在查清案件事實的基礎(chǔ)上，為了節(jié)約訴訟成本和提高訴訟效率，但并不是說在檢察機關(guān)提起公益訴訟之前，可以省略掉法定的訴前程序。故，附帶行政公益訴訟的訴前程序（訴前檢察建議）和附帶民事公益訴訟的訴前程序（公告督促程序）并不能省略?！?/p>

最后，不能顛倒“檢察機關(guān)可以提起刑附民公益訴訟”的“因果關(guān)系”。2018年6月11日，浙江省檢察院轉(zhuǎn)發(fā)的《某市院生態(tài)環(huán)境附帶民事公益訴訟工作經(jīng)驗材料》 明確規(guī)定：“刑附民公益訴訟不需要履行訴前程序。鑒于刑附民公益訴訟與單純的民事公益訴訟有所區(qū)別，為節(jié)約司法成本，提高訴訟效率，檢察院提起刑附民公益訴訟案件不需要履行訴前公告程序，法院立案后也不再進行公告?！蹦呈性盒谈矫窆嬖V訟不需要履行訴前程序的理由是“刑附民公益訴訟與單純的民事公益訴訟有所區(qū)別”，具體有何區(qū)別？無非就是刑附民公益訴訟是由一個刑事訴訟附帶一個民事公益訴訟而已，并且兩個案件提起的主體均是同一個檢察機關(guān)。根據(jù)刑事訴訟法管轄的相關(guān)規(guī)定，由有審查起訴權(quán)的檢察機關(guān)提起訴訟，而具有案件審查起訴權(quán)的檢察機關(guān)一旦確定后，在沒有其他需要回避或者指定管轄的情況下，就成為了確定的起訴主體，此時，如果再附帶提起民事公益訴訟訴訟，也只能由該檢察機關(guān)提起，不可能再由其他有關(guān)機關(guān)或者社會組織附帶提起，故無需再進行公告。如果該市院按照上述邏輯而不再履行訴前程序的話，則犯了一個因果關(guān)系顛倒的邏輯錯誤。需要明確的是，“刑附民公益訴訟”是果，而非因。即檢察機關(guān)只有在履行了訴前程序，經(jīng)督促有關(guān)機關(guān)和社會組織提起訴訟，在沒有有關(guān)機關(guān)和組織或者有關(guān)機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，檢察機關(guān)才可提起訴訟，此時，才有了刑附民公益訴訟的案件，由同一檢察機關(guān)提起。而該市院的邏輯錯在，先有檢察機關(guān)提起的刑附民公益訴訟案件，要想由檢察機關(guān)附帶民事公益訴訟訴訟，則只能由提起公訴的檢察機關(guān)附帶，故，已無必要再公告督促其他有關(guān)機關(guān)或者社會組織提起，這顯然犯了顛倒因果關(guān)系的邏輯錯誤。因為履行訴前程序是因，附帶民事公益訴訟是果，沒有“因”，就無法確定“果”。

（二）法律依據(jù)

首先，《民事訴訟法》第五十五條第二款規(guī)定：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。從該條款規(guī)定來看，檢察機關(guān)在向人民法院提起民事公益訴訟之前，需要履行一個尋找和督促法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織的一個程序，即公益訴訟訴前程序。這是全國人大常委會通過法律修正案的方式確定的公益訴訟訴前程序。既然是全國人大及其常委會制定的法律，全國范圍內(nèi)即具有普遍約束力，任何機關(guān)或者個人都不得例外。

其次，2018年3月2日起施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十三條規(guī)定：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，擬提起公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法公告，公告期間為三十日。公告期滿，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。從邏輯學(xué)上概念的“內(nèi)涵”和“外延”關(guān)系上分析，“民事訴訟”屬于“上位概念”或者稱“屬概念”，而“刑事附帶民事訴訟”屬于“下位概念”或者稱“種概念”，“民事訴訟”概念的外延比“刑事附帶民事訴訟”概念的外延廣，“民事訴訟”包含“刑事附帶民事訴訟”，“刑事附帶民事訴訟”中的“民事訴訟”是屬概念“民事訴訟”的一種。故，檢察機關(guān)提起的刑附民公益訴訟仍然需要履行訴前（公告）程序。

最后，2018年3月12日最高人民檢察院民事行政檢察廳印發(fā)了《檢察機關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南》和《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》，作為辦理檢察公益訴訟案件的指引。在《檢察機關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南》中再一次強調(diào)：“檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)在全國范圍發(fā)行的媒體上公告，告知有關(guān)組織提起民事公益訴訟?！辈⑦M一步細化了公告的適用條件、公告的對象、公告的內(nèi)容、公告的效力等具體規(guī)定和辦理程序，為檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件提供了指引。

四、公告期限與刑事案件辦案期限沖突及解決路徑

有觀點認(rèn)為：“司法實踐中，檢察院在‘一個月+十五日的審查起訴期間內(nèi)發(fā)現(xiàn)可以附帶民事公益訴訟后，再履行三十日的公告程序，可能導(dǎo)致審查起訴期間的延長，有違節(jié)約司法資源、提高訴訟效率的立法目的。因此，刑附民公益訴訟在實務(wù)中應(yīng)當(dāng)無需公告?！?筆者對此觀點持有異議?！缎淌略V訟法》第一百七十二條前段規(guī)定普通刑事案件的審查起訴期限是一個月，如果是重大、復(fù)雜的案件，還可以延長十五日。如果涉及到民事公益訴訟的情況，因民事公益訴訟是檢察機關(guān)代表國家為維護受損的社會公共利益而提起的訴訟，適用“案件重大”而延長審查起訴期限十五日并無不妥。而民事公益訴訟公告的期限是三十日，檢察機關(guān)在辦理審查起訴案件時，若發(fā)現(xiàn)需要提起附帶民事公益訴訟的情況下，及時通過媒體進行公告，并不浪費司法資源和降低辦案效率。從全省辦理的公益訴訟案件來看，履行了訴前程序，并不浪費司法資源和降低辦案效率。一是履行訴前程序并不復(fù)雜，隨著刑附民公益訴訟報備審批制度的放寬，無需再經(jīng)上一級檢察機關(guān)審批，辦案機關(guān)可以徑行通過全國范圍發(fā)行的媒體進行公告。二是公告之后并不影響案件辦理進程。在刑附民公益訴訟案件立案之后，立即啟動訴前程序，依法進行公告督促，法定公告期為三十日，在公告期內(nèi)，完全可以開展調(diào)查取證、損害鑒定、撰寫審查報告等其他辦案工作。

但是，2018年10月26日伴隨著刑事訴訟法的修改，出現(xiàn)了“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度”和“速裁程序”?！缎淌略V訟法》第一百七十二條前段規(guī)定：“犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰，符合速裁程序適用條件的，應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)作出決定，對可能判處的有期徒刑超過一年的，可以延長至十五日?！比绻粋€刑事案件，犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰，符合速裁程序適用條件的，審查起訴的期限最長是十日，即使符合延長的條件，也最多延長至十五日，而民事公益訴訟公告期限最短是三十日，即使檢察機關(guān)在刑事案件受理當(dāng)天，即通過媒體履行訴前公告，在法定的審查起訴期限內(nèi)也無法完成公告程序。如何解決這一沖突問題，筆者認(rèn)為，《刑事訴訟法》第二百二十條是從正面規(guī)定了適用速裁程序的情形。但是《刑事訴訟法》第二百二十三條從反向規(guī)定了“不適用速裁程序的情形”，其中第（五）項規(guī)定：“被告人與被害人或者其法定代理人沒有就附帶民事訴訟賠償?shù)仁马椷_成調(diào)解或者和解協(xié)議的”。既然民事公益訴訟是檢察機關(guān)代表國家為維護受損的社會公共利益而提起的訴訟，那么被害人就是國家，刑事案件的被告人也不可能直接與作為“被害人”的“國家”就附帶民事訴訟賠償?shù)仁马椷_成調(diào)解或者和解協(xié)議，故可以援引《刑事訴訟法》第二百二十三條第（五）項的規(guī)定，否定速裁程序的適用，進而適用普通程序。

從法院的審理期限上看，根據(jù)《刑事訴訟法》第一百八十七條的規(guī)定，適用普通程序?qū)徖淼陌讣_庭審理的時間最早也應(yīng)當(dāng)在受理之日起十日后，即審理期限最短也要超過十日，而《刑事訴訟法》第二百二十五條規(guī)定適用速裁程序?qū)徖淼陌讣瑢徖砥谙抟话闶鞘找詢?nèi)。兩者的時限存在明顯的沖突。另外，再從法院審判組織的組成上看，《人民陪審員法》第十六條規(guī)定：“根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法提起的公益訴訟案件，由人民陪審員和法官組成七人合議庭進行。”即人民法院審理公益訴訟案件，必須適用普通程序，并且由人民陪審員和法官組成七人合議庭進行審理。而《刑事訴訟法》第二百二十二條規(guī)定：“ 基層人民法院管轄的可能判處三年有期徒刑以下刑罰的案件，案件事實清楚，證據(jù)確實、充分，被告人認(rèn)罪認(rèn)罰并同意適用速裁程序的，可以適用速裁程序，由審判員一人獨任審判?！奔催m用速裁程序?qū)徖淼陌讣?，由審判員一人獨任審判。兩者關(guān)于審判組織的組成問題上也存在明顯的沖突。綜上，從《刑事訴訟法》第一百八十七條規(guī)定的送達程序與第二百二十五條規(guī)定的法院審理期限的沖突以及《陪審員法》第十六條規(guī)定的公益訴訟案件審判組織的組成與《刑事訴訟法》第二百二十二條規(guī)定的速裁程序的審判組織的組成之間的沖突來看，附帶民事公益訴訟案件注定不適用速裁程序，而只能選擇適用普通程序?qū)徖怼?h3>注釋：

陳瑞華.司法體制改革導(dǎo)論（第1版）[M].法律出版社，2018年版，第91-92頁.

楊翔.刑附民公益訴訟應(yīng)無需公告[N].江蘇法制報：“法學(xué)研究”欄目，http：//jsfzb.xhby.net/mp2/pc/c/201805/21/c482597.html，最后訪問時間2019年2月1日.

汪莉，楊學(xué)飛.六個方面完善檢察機關(guān)提起民事公益訟訴前程序[EB/OL].最高人民檢察院理論研究，http：//www.spp.gov.cn/llyj/201703/t20170320_185821.shtml，最后訪問時間2019年3月8日.

根據(jù)2018年6月7日西北政法大學(xué)李集合教授關(guān)于《檢察機關(guān)提起民事公益訴訟若干問題》的授課錄音整理。

2018年6月11日浙江省人民檢察院下發(fā)的“浙檢發(fā)民字（2018）26號”文件。