李勇　劉香

中圖分類號：D926.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.248

當(dāng)前，在司法責(zé)任制改革的整體背景下，深入認(rèn)識檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督和制約機制的重要意義，創(chuàng)新完善檢察權(quán)運行的內(nèi)部監(jiān)督和制約機制，使檢察權(quán)運行被置于有效的監(jiān)督制約中，促進司法公正、廉潔高效執(zhí)法，保障檢察權(quán)的健康運行顯得格外迫切。

一、檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約及其重要意義

檢察權(quán)是檢察機關(guān)依法獨立地對憲法遵守和法律實施進行監(jiān)督的一種國家權(quán)力。作為一種國家法律監(jiān)督權(quán)力，為了防范自身的濫權(quán)等問題，它本身又需要接受監(jiān)督，以實現(xiàn)檢察權(quán)的規(guī)范、健康運行。司法責(zé)任制改革突出了檢察官的主體地位，賦予檢察官在職權(quán)范圍內(nèi)相對獨立地承辦和決定案件，這是加強檢察隊伍專業(yè)化、職業(yè)化，提高檢察機關(guān)執(zhí)法能力和法律監(jiān)督水平的迫切需要。為了防止司法責(zé)任制下檢察權(quán)濫用，完善內(nèi)部監(jiān)督制約機制，以此增強檢察權(quán)規(guī)范化、制度化、法治化運行就顯得非常重要。

1.檢察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督和制約，是檢察權(quán)能夠公正行使的必然性要求。不受監(jiān)督與制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一個基本的規(guī)律。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！比魏螜?quán)力都需要監(jiān)督制約，檢察權(quán)同樣也不例外。檢察權(quán)的公正行使，依賴于內(nèi)外部監(jiān)督制約機制的良好運行，同外部監(jiān)督制約相比，檢察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督制約機制更加規(guī)范，更易于從發(fā)揮功效作用。加強檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督和制約機制，加強規(guī)范檢察權(quán)的運行程序、范圍、限度，設(shè)立監(jiān)督方式和程序、相關(guān)責(zé)任及追責(zé)方式，建立完善規(guī)范化、制度化、程序化的內(nèi)部監(jiān)督機制，對于促進檢察權(quán)的規(guī)范行使，促進執(zhí)法的公正廉潔有著非常重要的作用。

2. 檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約是檢察權(quán)科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在需求。理論界在以司法獨立為重心的司法改革探討中，有學(xué)者曾提出“監(jiān)督者由誰來監(jiān)督”的質(zhì)疑，認(rèn)為在刑事訴訟中，如果監(jiān)督者不正當(dāng)?shù)匦惺狗杀O(jiān)督權(quán)力，就會造成危害后果，缺少有效的制約、救濟，這會威脅到正常的民主法治。在檢察權(quán)的實踐運行中，也確實存在部分檢察權(quán)被濫用的情況，少數(shù)干警出現(xiàn)濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等不容忽視的問題。為了回應(yīng)理論質(zhì)疑，并解決影響檢察權(quán)健康運行的不利因素，我們迫切需要反思檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約問題，建立健全內(nèi)部監(jiān)督機制，以保障檢察權(quán)在法治軌道上科學(xué)健康發(fā)展。

3.檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約是檢察權(quán)適應(yīng)民主法治建設(shè)的必然趨勢。在深化體制改革，建設(shè)社會主義法治國家的過程中，檢察權(quán)要適應(yīng)新形式的發(fā)展，就必然要實現(xiàn)其運行的民主化、規(guī)范化、制度化、法制化。以科學(xué)發(fā)展觀為指引，牢固樹立“人民權(quán)力本位”理念，健全完善檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約機制， 防止權(quán)利任性和腐敗，保障檢察權(quán)按照體現(xiàn)人民意志的法律運行，是檢察權(quán)適應(yīng)國家民主法治建設(shè)發(fā)展的必然趨勢。

二、檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約現(xiàn)狀及存在問題

檢察機關(guān)恢復(fù)重建以來，檢察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督制約問題一直受到高檢院高度關(guān)注，高檢院先后制定了一系列的內(nèi)部監(jiān)督制約規(guī)范和措施，如，為落實《憲法》以及《人民檢察院組織法》中有關(guān)檢察機關(guān)上級與下級之間領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的規(guī)定，高檢院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》及相關(guān)法規(guī)中進一步詳細規(guī)定了檢察機關(guān)上下級之間的請示報告制度、案件調(diào)取與交辦制度、備案報告、檢查指導(dǎo)、報批等等方面的制度規(guī)定，以此來增強上級對下級檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督地位及作用。在《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》《檢察官法》等法律基礎(chǔ)上，通過細化規(guī)范及制度等形成了我國特色的檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督及制約體系，這對于保障檢察權(quán)的規(guī)范運行起到了較好的作用。但是也應(yīng)注意到，檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督工作仍然任重而道遠。執(zhí)法實踐活動中不斷出現(xiàn)新的問題、新的情況，對這些問題的研究不足，以及檢察權(quán)內(nèi)部配置和運行中監(jiān)督制約機制不健全，使得實踐中仍然會出現(xiàn)一些問題，在一定程度上也影響到了檢察機關(guān)執(zhí)法的公信力。主要表現(xiàn)有：上級檢察機關(guān)對下級監(jiān)督上不到位;內(nèi)部職能部門相互之間的制約機制尚不完善;檢委會職能發(fā)揮尚不充分;紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督制約職能作用相對滯后等。

1.上下級縱向具體監(jiān)督少。從《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定中，上級檢察院擁有對下級檢察院全部業(yè)務(wù)工作的監(jiān)督權(quán)，在具體工作中，上級檢察院主動監(jiān)督下級檢察院正確行使檢察權(quán)的積極性、主動性不強，下級檢察院主動接受監(jiān)督的意識不強，在監(jiān)督范圍上也過于零散，監(jiān)督手段比較單一。上級檢察機關(guān)對下級的監(jiān)督常以口頭指示的方式向承辦人發(fā)出對個案處理的意見，這種指導(dǎo)及監(jiān)督雖然形式上靈活、簡便，但隨意性比較大，對檢察權(quán)的監(jiān)督和制約作用有限，甚至有些情況下還會對檢察權(quán)的正確行使起到干擾反作用。而且，大多的上級監(jiān)督只是對下級的請示予以答復(fù)，在監(jiān)督手段上，一般限于備案、審批等，監(jiān)督手段較為單一，效果上也難如人意。

2.部門之間橫向監(jiān)督弱。 司法實踐中，由于檢察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和制約機制不完善，各部門對監(jiān)督制約還存在各自為戰(zhàn)的情況。同時，司法責(zé)任制改革后辦案程序的改變在一定程度上弱化了監(jiān)督。實行入額檢察官辦案責(zé)任制后，以前的須由承辦人、部門負責(zé)人、分管檢察長分別進行審查、審核、審批或檢委會決定的層層把關(guān)辦案模式改變，一般普通案件辦案員額檢察官審理后自行簽批起訴，復(fù)雜疑難案件提交分管領(lǐng)導(dǎo)簽批或檢委會討論，辦案流程方面一定程度上弱化了領(lǐng)導(dǎo)對案件的監(jiān)督作用。同時，“捕訴一體化”改革后，進一步淡化了部門之間的內(nèi)部監(jiān)督制約，弱化了不同訴訟環(huán)節(jié)的過濾和監(jiān)督功能。部門負責(zé)人辦案責(zé)任、管理職能、監(jiān)督職能同一性，以及部門之間人情化的協(xié)調(diào)合作關(guān)系，一定程度上也制約著開展對案件的有效監(jiān)督。

3.紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督職能的發(fā)揮不夠充分?；鶎訖z察院紀(jì)檢監(jiān)察部門目前對本院執(zhí)法辦案活動進行監(jiān)督主要側(cè)重于日常督查、規(guī)范司法行為等專項檢查，同時也對外界群眾反映的與本院檢察干警有關(guān)的違法違紀(jì)行為展開調(diào)查和處理，有一定的效果。但是從另一方面來說，以往紀(jì)檢監(jiān)察部門往往由本院黨組進行領(lǐng)導(dǎo)，其對本院領(lǐng)導(dǎo)層的監(jiān)督在一定程度上受到抑制。紀(jì)檢監(jiān)察部門的人員配備一般較少，往往只有一兩個專的職紀(jì)檢工作人員，且身份主要為綜合部門的工作人員，其對具體辦案業(yè)務(wù)缺少了解，因而對業(yè)務(wù)工作的具體監(jiān)督也往往難以真正開展。實踐中對業(yè)務(wù)工作全面監(jiān)督面臨著工作量大、熟悉業(yè)務(wù)工作的監(jiān)督工作人員缺乏的情況，檢務(wù)督查這一形式的監(jiān)督方式作用受到制約，影響了紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。

4.檢察委員會的監(jiān)督職能體現(xiàn)不夠充分。檢委會是人民檢察院在檢察長的主持下的業(yè)務(wù)決策機構(gòu)，具有宏觀指導(dǎo)、議事決策、業(yè)務(wù)管理和司法監(jiān)督等職能作用，委員在審議案件時，對案件承辦人在事實證據(jù)、法律適用、文書制作等方面予以監(jiān)督指導(dǎo)。當(dāng)前，檢察委員會制度在實際運作過程中發(fā)揮監(jiān)督作用不明顯，在很大程度上傾向于對個案質(zhì)量的把關(guān)，很少觸及對案件承辦人在辦案中的司法程序、行為規(guī)范、辦案紀(jì)律等方面，一定程度上弱化了檢委會在議案中的監(jiān)督職能。

三、完善檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約機制相關(guān)建議

結(jié)合當(dāng)前的檢察實際，檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約機制總體上應(yīng)從完善立法和相關(guān)制度、規(guī)范管理與動態(tài)監(jiān)管、加強案件質(zhì)量考評、落實執(zhí)法責(zé)任制等方面去加強與完善。

1.強化上級對下級的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。理順上級院對下級院之間的縱向監(jiān)督關(guān)系， 健全完善工作報告、述職述廉制度，下級檢察機關(guān)定期將一定階段的工作情況、工作思路等向上級監(jiān)督機關(guān)報告，并進行述職述廉，接受上級檢察院的監(jiān)督;強化上級院對下級院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，通過組織崗位練兵、培訓(xùn)等方式，提高業(yè)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)及綜合素質(zhì);對于下級檢察機關(guān)的請示，需要按規(guī)范的程序、方式和期限作出內(nèi)容明確的書面答復(fù);完善案件審批及備案制度，擴大備案審查的范圍，下級院對上級院審查作出的糾正決定必須嚴(yán)格執(zhí)行。另一方面也要理順同一檢察院內(nèi)部的上下級監(jiān)督關(guān)系，以司法改革為契機，實行檢察官辦案責(zé)任制，強化辦案檢察官的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，讓其成為內(nèi)部監(jiān)督制約機制的基礎(chǔ)單元，激發(fā)檢察官對案件事實、證據(jù)、法律適用的責(zé)任意識。

2.加強部門間的橫向制約。檢務(wù)督察部門是相對獨立的對業(yè)務(wù)工作進行全面督查的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。實踐工作中，往往因顧慮同事人情而不能真正做到嚴(yán)肅地依紀(jì)依法督查，督查工作常常避重就輕，流于形式。因此，檢務(wù)督察的內(nèi)部監(jiān)督制約作用需要進一步強化。要健全完善檢務(wù)督察機制，規(guī)范檢務(wù)督察的內(nèi)容、權(quán)限、程序和方法等，確保檢務(wù)督察的科學(xué)、協(xié)調(diào)發(fā)展。將檢務(wù)督察的結(jié)果與對案件承辦人的考核考評結(jié)果相結(jié)合，以促進規(guī)范執(zhí)法。案件管理部門是案件辦理規(guī)范化的監(jiān)督部門，案件管理部門要嚴(yán)格依照人民檢察院案件流程監(jiān)控相關(guān)工作規(guī)定，把好流程監(jiān)控，重點解決司法辦案不規(guī)范，不及時、不完備等明顯違法訴訟程序的行為，對案件受理、強制措施、涉案財物、法律文書、辦案期限、權(quán)力保障、信息公開、網(wǎng)上辦案等方面存在的問題，進一步規(guī)范糾正，保證司法辦案公正、高效、廉潔。

3.強化檢察官自我約束及辦案組織內(nèi)部監(jiān)督。司法責(zé)任制改革突出了檢察官辦案主體地位，核心是放權(quán)和分權(quán)，檢察官對案件的事實進行定性、對案件質(zhì)量把關(guān)，享有部分案件的決定權(quán)。檢察官要牢固樹立接受監(jiān)督的意識，堅決消除特權(quán)思想，權(quán)為民所用，利為民所謀，從實體上、程序上做到嚴(yán)肅公正執(zhí)法。部門負責(zé)人要強化管理和監(jiān)督職能，監(jiān)督、協(xié)調(diào)、管理檢察官及檢輔人員的辦案工作，通過執(zhí)法考評、辦案管理等，加強對辦案工作的監(jiān)督，全面掌握檢察官行使職權(quán)和廉潔自律的情況。要強化權(quán)力受制約和權(quán)力受監(jiān)督的意識，明確檢察官助理和書記員及檢察官的互評考核機制，的指導(dǎo)下做好相關(guān)協(xié)助辦案工作，同時充分發(fā)揮好參與辦案作用，履行好相應(yīng)的辦案監(jiān)督職責(zé)，并在年度考核中引入檢察官和檢察官助理相互評價機制，在進行考核時，認(rèn)真聽取互評人員的意見，以促進辦案組織內(nèi)部人員間的互相監(jiān)督。

4.強化檢委會監(jiān)督職能。檢委會是檢察機關(guān)業(yè)務(wù)決策領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，具有較強的司法屬性和專業(yè)性。明確檢委會議案啟動程序和終結(jié)程序，明確提交討論的案件范圍與標(biāo)準(zhǔn)，增強檢委會委員對重大疑難復(fù)雜案件和新型案件的指導(dǎo)。同時加強檢委會對類案的監(jiān)督指導(dǎo)工作，將工作重心從討論案件向業(yè)務(wù)指導(dǎo)轉(zhuǎn)移，從具體把關(guān)向組織監(jiān)督轉(zhuǎn)移。通過強化檢委會對案件事前、事中的監(jiān)督制約，防范檢察官受利益驅(qū)動而不認(rèn)真履行職責(zé)或濫用案件決定權(quán)，忽視程序價值，損害檢察機關(guān)執(zhí)法公信力的情形發(fā)生。

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