胡 鵬 唐梓涵 陳蘭馨 蔡曉倩

（1.中國科學(xué)院成都分院，成都610041；2.四川省社會(huì)科學(xué)院，成都610071；3.上海社會(huì)科學(xué)院，上海200235）

禁運(yùn)是美國對(duì)華政策的重要構(gòu)成之一，往往作為手段而非目的本身。目前，有學(xué)者認(rèn)為中國實(shí)力增長勢必造成中美之間沖突加?。?］；楊光斌、金燦榮、魏玲等［2］分析了習(xí)近平主席“百年未有之大變局”的論斷，指出國際體系在中國的參與下必將發(fā)生新的重組，即將到來的第四次工業(yè)革命（由新材料、基因工程、人工智能、量子工程、新能源五個(gè)方向的創(chuàng)新所帶來的技術(shù)革命［3］）可能會(huì)威脅到西方世界的生產(chǎn)力主導(dǎo)地位，曾主導(dǎo)第二、三次工業(yè)革命的美國忌憚的不僅僅是中國日益增加的國家實(shí)力，還包括中國崛起對(duì)現(xiàn)行國際體系和價(jià)值體系的潛在沖擊。學(xué)界已有的美國對(duì)華禁運(yùn)的相關(guān)討論集中在禁運(yùn)歷史中以經(jīng)濟(jì)杠桿撬動(dòng)政治利益的理論邏輯［4］、戰(zhàn)略選擇［5］、影響因素［6］、具體禁運(yùn)內(nèi)容及影響［7］，個(gè)別涉及美國對(duì)華禁運(yùn)決策過程的成果則側(cè)重介紹各方有關(guān)部門和勢力的決策態(tài)度。然而，對(duì)美國對(duì)華禁運(yùn)政策體系的整體認(rèn)識(shí)和系統(tǒng)分析是必要的，有助于從根本上認(rèn)清其政策的內(nèi)在邏輯和關(guān)鍵因素，對(duì)進(jìn)一步研判政策走向有現(xiàn)實(shí)意義。2017年以來，中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下的對(duì)華禁運(yùn)有了新的變化，截至2019年10月，中美雙方歷經(jīng)十三輪經(jīng)貿(mào)高級(jí)別磋商，就技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、非關(guān)稅措施、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易平衡、實(shí)施機(jī)制等協(xié)議文本進(jìn)行深度談判，特朗普政府也在根據(jù)談判結(jié)果不斷調(diào)整對(duì)華禁運(yùn)政策。在當(dāng)前中美貿(mào)易戰(zhàn)的背景下，禁運(yùn)作為美國對(duì)華政策體系的一部分，勢必存在新的變化和局面。

1 特朗普政府的對(duì)華禁運(yùn)政策

禁運(yùn)是指與一個(gè)國家停止部分或全部貿(mào)易和商業(yè)往來，通過增加關(guān)稅、禁止進(jìn)出口特定產(chǎn)品等經(jīng)濟(jì)制裁手段令該國被孤立，通常是某一國或某一國際組織對(duì)另一國的懲罰，目的是通過經(jīng)濟(jì)威脅維護(hù)自身的政治和安全利益。美國早在一戰(zhàn)和二戰(zhàn)時(shí)期就出臺(tái)了多部出口管制法，并在戰(zhàn)后頒布了系統(tǒng)的法律，包括《1949年出口管制法》（Export Control Act of 1949）、《1969年出口管理法》（Export Administration Act of 1969）、《1979年出口管理法》（Export Administration Act of 1979）等，用以進(jìn)行戰(zhàn)時(shí)管控、遏制對(duì)手的經(jīng)濟(jì)軍事發(fā)展。

美國對(duì)中國的禁運(yùn)政策隨著歷史發(fā)展不斷調(diào)整，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：抗美援朝戰(zhàn)爭后的全面禁運(yùn)，凍結(jié)全部中國在美資產(chǎn)并禁止向中國口岸運(yùn)輸貨物；中美建交前后的管制放松，恢復(fù)中美正常雙邊貿(mào)易并將禁運(yùn)級(jí)別降低至與蘇聯(lián)和其他東歐國家同列；冷戰(zhàn)結(jié)束后管制力度的提升，更嚴(yán)格的禁運(yùn)集中在武器和高新技術(shù)領(lǐng)域?？傮w而言，特朗普政府基本延續(xù)了美國的對(duì)華禁運(yùn)思路，并結(jié)合新時(shí)期的中美貿(mào)易現(xiàn)狀，增強(qiáng)了對(duì)新興技術(shù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的管制程度。

1.1 頒布調(diào)查令

在特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期，美國對(duì)中國采取了包括“201調(diào)查”“232調(diào)查”“301調(diào)查”在內(nèi)的各類貿(mào)易救濟(jì)措施（表1），以征加關(guān)稅為主要方式，從“進(jìn)”口領(lǐng)域（限制進(jìn)口，遏制技術(shù)產(chǎn)品競爭、便利國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)）配合“出”口管制（限制出口，切斷技術(shù)供應(yīng)鏈），以達(dá)到控制核心技術(shù)、維持壟斷地位與競爭優(yōu)勢的目的。這些措施嚴(yán)重?fù)p害了中國的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易利益，也破壞了國際貿(mào)易的基本規(guī)則。

“201調(diào)查”是美國國際貿(mào)易委員會(huì)根據(jù)美國1974年《貿(mào)易改革法》（The Trade Reform Act of 1974）第201～204節(jié)啟動(dòng)的貿(mào)易調(diào)查。根據(jù)2017年美國國際貿(mào)易委員會(huì)針對(duì)進(jìn)口光伏產(chǎn)品、大型洗衣機(jī)產(chǎn)品提交的“201”調(diào)查報(bào)告，特朗普宣布對(duì)這兩種進(jìn)口產(chǎn)品分別采取為期四年（光伏產(chǎn)品）和三年（大型洗衣機(jī)）的嚴(yán)苛征稅措施，征稅對(duì)象不針對(duì)具體國家，而是針對(duì)產(chǎn)品類別［8］。受“201調(diào)查”與相關(guān)征稅措施的影響，中國對(duì)美光伏產(chǎn)品、洗衣機(jī)產(chǎn)品的出口量大幅度下跌［9］。

表1 美國對(duì)華貿(mào)易調(diào)查Tab.1 U.S.trade investigation toward China

“232調(diào)查”由美國商務(wù)部根據(jù)1962年《貿(mào)易擴(kuò)展法》（Trade Expansion Act）第232條款授權(quán)啟動(dòng)，對(duì)特定產(chǎn)品進(jìn)口是否威脅美國國家安全進(jìn)行調(diào)查。截至2019年10月，特朗普政府共啟動(dòng)了鋼鐵和鋁產(chǎn)品［10］、汽車產(chǎn)品［11］、鈾產(chǎn)品［12］和海綿鈦［13］4個(gè)產(chǎn)品領(lǐng)域的“232調(diào)查”，繼而對(duì)鋼鐵和鋁產(chǎn)品增加關(guān)稅，對(duì)后三者的調(diào)查則仍在進(jìn)行中。

特朗普政府對(duì)華“301調(diào)查”“特別301調(diào)查”主要針對(duì)中國的技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)及創(chuàng)新政策。2018年3月美國貿(mào)易代表辦公室公布了對(duì)華《301調(diào)查報(bào)告》（301 Report），報(bào)告指出，中國政府有關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新的法律、政策和做法是不合理的或者具有歧視性，給美國商業(yè)造成負(fù)擔(dān)或者限制，美國將通過征收關(guān)稅、提起WTO訴訟、采取投資限制等措施實(shí)施制裁［14］。隨后特朗普發(fā)布總統(tǒng)備忘錄對(duì)此做出行動(dòng)確認(rèn)，標(biāo)志著中美貿(mào)易戰(zhàn)正式拉開帷幕［15］。該報(bào)告后于2018年11月更新，稱中國“最近幾個(gè)月似乎采取了進(jìn)一步的不合理行動(dòng)”［16］。同時(shí)，在2018年和2019年的《特別301調(diào)查報(bào)告》（Special 301 Report）中，中國連續(xù)進(jìn)入美國的“特別觀察名單”并位居名單首位，繼續(xù)處于“306條款”（“特別301條款”年度審查報(bào)告中的一個(gè)類別，一國被美國判定為未遵守雙邊知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)協(xié)議時(shí)，即可被列為“306條款監(jiān)督國家”，一旦被列為該等級(jí)，美國可不經(jīng)過調(diào)查和談判自行發(fā)動(dòng)包括貿(mào)易制裁在內(nèi)的貿(mào)易報(bào)復(fù)措施）的監(jiān)督之下（需要指出的是，“美墨加協(xié)定”簽署后，加拿大已從2018年的“特別觀察名單”降級(jí)進(jìn)入“觀察名單”。但對(duì)于中國，美國的指責(zé)越發(fā)嚴(yán)厲，在中國的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等問題上難以讓步）?；诖苏{(diào)查，2018年4月美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布擬議征稅清單，該清單基于廣泛的機(jī)構(gòu)間經(jīng)濟(jì)分析，主要涉及航空航天、信息和通信技術(shù)、機(jī)器人和機(jī)械等行業(yè)領(lǐng)域，涵蓋約1300個(gè)單獨(dú)的關(guān)稅細(xì)目，旨在針對(duì)受益于中國工業(yè)計(jì)劃的產(chǎn)品，同時(shí)盡量減少對(duì)美國經(jīng)濟(jì)的影響［17］。此后，美國不斷調(diào)整征稅清單，對(duì)華進(jìn)口產(chǎn)品展開多輪關(guān)稅征收政策［18］。

1.2 修改禁運(yùn)條款、法案

隨著商業(yè)行為中軍民兩用技術(shù)出口的增加，特朗普政府加快了對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的審查和改革。2018年8月13日，特朗普簽署生效了《2019財(cái)年國防授權(quán)法》（National Defense Authorization Act of 2019）?！冻隹诠苤聘母锓ò浮罚‥xport Control Reform Act，ECRA）作為其中的一部分，體現(xiàn)了美方在新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)領(lǐng)域的出口管制意向，出口管制體系與管制措施將在現(xiàn)行基礎(chǔ)上更加明確與嚴(yán)格，并持續(xù)發(fā)揮作用。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是出口管制范圍將進(jìn)一步擴(kuò)張，并逐漸突破“兩用”范疇［19］；二是出口管制程序?qū)⒏訃?yán)格；三是出口管制在現(xiàn)行基礎(chǔ)上能夠持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮作用。ECRA的長期有效，在法律上結(jié)束了只能通過聯(lián)邦政府援引《國際緊急經(jīng)濟(jì)授權(quán)法》（International Emergency Economic Powers Act）使《出口管理法》（Export Administration Act）繼續(xù)生效的尷尬。為降低外國直接投資可能給美國帶來的新風(fēng)險(xiǎn)［20］，《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act）作為《2019財(cái)年國防授權(quán)法》（2019 National Defense Authorization Act）的附加條款得以通過，這是對(duì)2007年《外商投資與國家安全法案》（Foreign Investment and National Security Act）的修訂與更新。該法案擴(kuò)大了外國投資委員會(huì)的管轄范圍，即一些傳統(tǒng)上不屬于其管轄的承保交易類型，在某些情況下也將由美國外國投資委員會(huì)對(duì)其中特定類型的交易進(jìn)行強(qiáng)制性聲明［21］。隨后美國財(cái)政部投資安全管理辦公室發(fā)布《關(guān)于關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域外國投資管理的試行計(jì)劃》（Determination and Temporary Provisions Pertaining to a Pilot Program To Review Certain Transactions Involving Foreign Persons and Critical Technologies），明確規(guī)定所有納入美國出口管制目錄內(nèi)的相關(guān)技術(shù)，包括新興和基礎(chǔ)技術(shù)，均屬于需接受嚴(yán)格投資審核的“關(guān)鍵技術(shù)”，這進(jìn)一步明確了美國外國投資委員會(huì)的審查范圍［22］?？梢钥闯?，《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》和試行計(jì)劃的接連出臺(tái)，已將《出口管制改革法案》中涉及到的相關(guān)管制目錄引入到了對(duì)外投資管理的相關(guān)制度中，試圖將對(duì)外投資管理與出口管制相結(jié)合，進(jìn)一步加強(qiáng)管制程度、擴(kuò)大禁運(yùn)范圍。由此可見，在涉及“敏感設(shè)施”“敏感信息”“關(guān)鍵技術(shù)”的投資領(lǐng)域中，中國的投資者將會(huì)受到更加嚴(yán)格的審查。

除此之外，2018年11月，美國商務(wù)部工業(yè)安全局頒布《關(guān)于特定新興技術(shù)管制評(píng)估的征求意見草案》（Advanced Notice of Proposed Rulemaking），試圖通過尋求公眾意見，對(duì)列出的14類對(duì)美國國家安全至關(guān)重要的新興技術(shù)與基礎(chǔ)技術(shù)進(jìn)行識(shí)別［23］。一旦新興或基礎(chǔ)技術(shù)得以識(shí)別（確立），新法案將授權(quán)商務(wù)部對(duì)該技術(shù)的出口、再出口及轉(zhuǎn)讓采取管制措施，包括臨時(shí)管制在內(nèi)，而已明確列入《商業(yè)管制清單》（Commerce Control List）的現(xiàn)有技術(shù)將會(huì)繼續(xù)通過多邊制度或跨機(jī)構(gòu)審查進(jìn)行管制。美國國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于審查美國軍火清單類別IV和XV的意見征詢》（Regarding Review of United States Munitions List Categories IV and XV）［24］和美國商務(wù)部工業(yè)安全局發(fā)布的《關(guān)于審查從美國軍火清單類別IV和XV轉(zhuǎn)移物品至商業(yè)管制清單的公眾意見征詢》（Public Comments Regarding Review of Commerce Control List for Items Transferred From United States Munitions List Categories IV and XV）［25］將管制清單的物品由《美國防務(wù)目錄》（United States Munitions List）向《商業(yè)管制清單》進(jìn)行轉(zhuǎn)移，標(biāo)志管制范圍進(jìn)一步擴(kuò)大的可能。在國際領(lǐng)域，美國國務(wù)院對(duì)《國際武器貿(mào)易條例》（International Traffic in Arms Regulations）進(jìn)行修訂，使與美國政府機(jī)構(gòu)有關(guān)的轉(zhuǎn)讓許可豁免規(guī)定更加嚴(yán)格；并退出聯(lián)合國《武器貿(mào)易條約》（International Traffic in Arms Regulation），認(rèn)為其未能真正解決不負(fù)責(zé)任的武器轉(zhuǎn)讓問題，同時(shí)為那些試圖限制美國向盟友和伙伴出售武器的人提供了一個(gè)平臺(tái)［26］。這些手段減少了美國武器出口的國內(nèi)外阻力，針對(duì)“戰(zhàn)略性競爭對(duì)手”的意圖明顯。

1.3 制裁企業(yè)等相關(guān)實(shí)體

在此次中美貿(mào)易爭端中，相關(guān)部門對(duì)中方多家企業(yè)實(shí)行了禁運(yùn)限制，主要包括機(jī)械、醫(yī)藥、新能源、信息科技等領(lǐng)域的企業(yè)或?qū)嶓w。比較典型的制裁主要有：美國商務(wù)部因中興公司未及時(shí)對(duì)其之前出口管制中涉及違規(guī)行為的工作人員做出懲處、在提交給美國政府的兩封信函中對(duì)此做了虛假陳述而激活出口禁令、中興公司最后繳交14億美元罰款及保證金的“中興事件”；美國商務(wù)部工業(yè)安全局依據(jù)《出口管理?xiàng)l例》，相繼將50家（首批有44家［27］）中國企業(yè)納入出口管制實(shí)體清單［28-29］，并將44家中國企業(yè)列入未經(jīng)驗(yàn)證清單［30］；美國司法部開展的“中國計(jì)劃”指控兩家中國企業(yè)竊取相關(guān)技術(shù)［31］；在特朗普援引國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案要求美國進(jìn)入緊急狀態(tài)后，美國商務(wù)部宣布將中國華為技術(shù)有限公司和及其分支機(jī)構(gòu)納入出口管制實(shí)體清單（國內(nèi)6所知名高校也在其列），但又在五天后發(fā)布一項(xiàng)臨時(shí)通用許可證，推遲90天實(shí)施對(duì)華為的禁令措施，使目前依賴華為設(shè)備提供關(guān)鍵服務(wù)的美國人和外國電信提供商能夠正常運(yùn)營［32］；美國國務(wù)院國際安全與防擴(kuò)散局發(fā)布的制裁聲明確定一些外國實(shí)體從事的活動(dòng)違反了《伊朗、朝鮮和敘利亞防擴(kuò)散法案》（Iran，North Korea and Syria Nonproliferation Act）的部分規(guī)定，因而采取為期兩年的制裁，其中包括中國的10家企業(yè)實(shí)體與3名個(gè)人實(shí)體［33］。

1.4 其他相關(guān)政策

美國各部門發(fā)布系列評(píng)估報(bào)告，如美國國防部公布的《2018年國防戰(zhàn)略報(bào)告》（2018 National Defense Strategy of the United States of America）［34］和《2018年核態(tài)勢評(píng)估報(bào)告》（2018 Nuclear Posture Review）［35］，指責(zé)中國的戰(zhàn)略競爭行為對(duì)美國國家利益構(gòu)成威脅和挑戰(zhàn)；美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的兩份“國家貿(mào)易政策議程”［36-37］均表示要采取措施以應(yīng)對(duì)中方貿(mào)易壁壘；美國白宮發(fā)布的《中國的經(jīng)濟(jì)侵略如何威脅美國和世界的技術(shù)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)》（How China's Economic Aggression Threatens the Technologies and Intellectual Property of the United States and the World）［38］、《2020財(cái)年預(yù)算研發(fā)優(yōu)先事項(xiàng)》（Fiscal Year 2020 Administration Research and Development Budget Priorities）［39］和《2020財(cái)年政府預(yù)算案》（Fiscal Year 2020 Budget of the U.S.Government）［40］等研究報(bào)告與財(cái)年預(yù)算案體現(xiàn)明顯的競爭傾向和敵視態(tài)度；以美國國會(huì)和商界為代表的建議報(bào)告《美中貿(mào)易談判優(yōu)先事項(xiàng)建議》（Priority Recommendations for U.S.-China Trade Negotiations）［41］、《國際貿(mào)易與金融：第116屆國會(huì)的概述和問題》（International Trade and Finance：Overview and Issues for the 116th Congress）［42］等認(rèn)為，在對(duì)華政策中應(yīng)當(dāng)依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況對(duì)具體策略做出調(diào)整，但要繼續(xù)維持當(dāng)前的政策傾向。

與此同時(shí)，美國對(duì)中國在相關(guān)領(lǐng)域赴美人才技術(shù)交流與合作的限制越來越明顯。2018年美國《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》（2018 National Security Strategy of the United States of America）認(rèn)為“我們將考慮限制來自指定國家的外國STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)學(xué)科）學(xué)生，以確保知識(shí)產(chǎn)權(quán)不會(huì)轉(zhuǎn)讓給我們的競爭對(duì)手，同時(shí)承認(rèn)為美國招聘最先進(jìn)技術(shù)人才的重要性”［43］。該報(bào)告提到的競爭對(duì)手主要是指中、俄兩國，特朗普政府通過限制簽證以打壓中國技術(shù)轉(zhuǎn)讓行為的意圖顯而易見。之后，美國一方面限制在某些敏感領(lǐng)域進(jìn)行深造的中國赴美簽證申請(qǐng)，另一方面縮短機(jī)器人、航空和高科技制造業(yè)等敏感領(lǐng)域的簽證有效期，嚴(yán)防中國的技術(shù)轉(zhuǎn)讓行為，致使中國科研人員、技術(shù)人員、留學(xué)生等重點(diǎn)“轉(zhuǎn)讓”對(duì)象的赴美交流與深造受到極大影響。2018年8月至今，中國多個(gè)單位實(shí)體與個(gè)人實(shí)體因涉及敏感領(lǐng)域的技術(shù)轉(zhuǎn)讓等問題被列入美國商務(wù)部和國務(wù)院的管制清單。

2 對(duì)華禁運(yùn)的運(yùn)行體系

美國在三權(quán)分立體制下有著成熟的政治運(yùn)行體系，總統(tǒng)、國會(huì)和法院在政策形成過程中密切配合并相互制衡。此次對(duì)華禁運(yùn)是中美兩國外交關(guān)系和貿(mào)易關(guān)系的交融，集中體現(xiàn)了美國對(duì)華的政治外交政策和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策，因此政府決策和執(zhí)行體系中的外交部門與經(jīng)濟(jì)部門相互支持、聯(lián)動(dòng)運(yùn)作，共同在對(duì)華禁運(yùn)過程中發(fā)揮著重大作用。

2.1 對(duì)華禁運(yùn)的決策體系

美國政府的決策體系主要由三部分構(gòu)成，分別是總統(tǒng)及其智囊團(tuán)代表的政策形成方，國會(huì)代表的政策審批方，非政府組織代表的政策影響方（圖1）。

圖1 美國禁運(yùn)政策的決策體系Fig.1 The decision system of U.S.embargo policy

此次對(duì)華禁運(yùn)過程中，特朗普總統(tǒng)在智囊團(tuán)和總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)的輔佐下，通過向國會(huì)提案、游說國會(huì)議員、親自或派遣代表與中國談判、簽署國會(huì)立法、人事任免和機(jī)構(gòu)設(shè)置、向政府機(jī)構(gòu)發(fā)布命令等形式行使其決策權(quán)?？偨y(tǒng)的決策并非特朗普本人主觀隨意決定，而是由總統(tǒng)在其智囊團(tuán)和總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)提供的咨詢報(bào)告基礎(chǔ)上進(jìn)行評(píng)估得出的判斷和結(jié)論。作為總統(tǒng)，特朗普可以通過發(fā)表總統(tǒng)備忘錄、總統(tǒng)的行政命令、總統(tǒng)宣言的方式公布其意志，這些都是憲法賦予其行政權(quán)范圍內(nèi)集中體現(xiàn)總統(tǒng)意志的治國手段。不同于往屆總統(tǒng)，特朗普“推特治國”的獨(dú)特手段也是我們研究美國對(duì)華貿(mào)易行為過程中的重要參考內(nèi)容，縱觀特朗普的“治國推文”，與中美貿(mào)易問題相關(guān)的內(nèi)容從2017年的18條激漲到2018年的61條再到截至2019年10月中旬的38條，其內(nèi)容基本反映出中美貿(mào)易摩擦激烈與緩和相交織的反復(fù)性特征。在談判和游說方面，特朗普本人的參與主要通過與中國領(lǐng)導(dǎo)人通話和會(huì)面、在國內(nèi)演講和開會(huì)的途徑達(dá)成，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)大政方針的方向作用；具體細(xì)節(jié)問題則由其智囊團(tuán)參與確認(rèn)，迄今中美十三次高級(jí)談判都是由特朗普指派的美國代表團(tuán)參加，帶隊(duì)者由前期的財(cái)政部長姆努欽變?yōu)楹笃诘馁Q(mào)易代表萊特希澤，體現(xiàn)了特朗普逐漸強(qiáng)硬的對(duì)華貿(mào)易態(tài)度。在面向中國之余，特朗普還要面對(duì)國內(nèi)政治體系對(duì)總統(tǒng)行政權(quán)的壓力，多次在會(huì)見國會(huì)議員時(shí)闡述其對(duì)華禁運(yùn)的依據(jù)和觀點(diǎn)，向國會(huì)解釋中國對(duì)美國的不公平貿(mào)易行為帶來了多少巨額損失，通過游說以獲得國會(huì)對(duì)其對(duì)華禁運(yùn)決策的支持。

在此過程中，總統(tǒng)的智囊團(tuán)發(fā)揮著重要作用。特朗普上任后在現(xiàn)有的總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上針對(duì)其對(duì)外貿(mào)易計(jì)劃又增減了一些機(jī)構(gòu)，目前對(duì)華禁運(yùn)涉及的主要機(jī)構(gòu)有6個(gè)（國家貿(mào)易委員會(huì)已撤銷），分別是白宮辦公廳（負(fù)責(zé)監(jiān)督總統(tǒng)的貿(mào)易決策并提建議，統(tǒng)籌安排總統(tǒng)在貿(mào)易領(lǐng)域的相關(guān)事務(wù)）、管理與預(yù)算局（負(fù)責(zé)監(jiān)管信息技術(shù)領(lǐng)域重要聯(lián)邦法規(guī)）、貿(mào)易代表辦公室（為總統(tǒng)推薦和制定美國貿(mào)易政策，開展貿(mào)易談判，協(xié)調(diào)政府內(nèi)部的貿(mào)易政策）、科學(xué)技術(shù)政策辦公室（就科技對(duì)國內(nèi)和國際事務(wù)的影響向總統(tǒng)提供建議）、國家安全委員會(huì)（就對(duì)外貿(mào)易問題進(jìn)行政策評(píng)估）和國家貿(mào)易委員會(huì)（就貿(mào)易談判戰(zhàn)略向總統(tǒng)提供建議，與其他機(jī)構(gòu)一起協(xié)調(diào)評(píng)估美國的制造能力）。特朗普在發(fā)出對(duì)華進(jìn)行貿(mào)易調(diào)查的指令后，辦事機(jī)構(gòu)持續(xù)收集和調(diào)查中國對(duì)美國的貿(mào)易情況，從而為總統(tǒng)決策提供強(qiáng)大的事實(shí)和數(shù)據(jù)支持以增強(qiáng)說服力。美國總統(tǒng)的辦事機(jī)構(gòu)是總統(tǒng)權(quán)力的延伸，這些部門統(tǒng)一支持總統(tǒng)決定、幫助總統(tǒng)決策、承擔(dān)聯(lián)系與游說國會(huì)工作，必要時(shí)也要承擔(dān)總統(tǒng)的失誤和來自外界的攻擊。雖然這些機(jī)構(gòu)大多直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，但實(shí)際行動(dòng)在有些方面也要受到國會(huì)限制，需要國會(huì)的認(rèn)可。特朗普的對(duì)華禁運(yùn)政策以總統(tǒng)的政治決策為核心，由總統(tǒng)的辦事機(jī)構(gòu)直接秉承總統(tǒng)意志，提供最初的信息數(shù)據(jù)和分析資料幫助總統(tǒng)制定安排更加詳細(xì)的貿(mào)易政策和經(jīng)濟(jì)行動(dòng)。除此之外，總統(tǒng)的內(nèi)閣也會(huì)參與貿(mào)易政策的決策。美國內(nèi)閣成員包括各個(gè)行政部門的負(fù)責(zé)人（負(fù)責(zé)就與每個(gè)成員各自職務(wù)的職責(zé)有關(guān)的任何主題向總統(tǒng)提出決策建議咨詢服務(wù)），也有部分總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，如白宮辦公廳主任、管理和預(yù)算辦公室主任、美國貿(mào)易代表、中央情報(bào)局局長等。特朗普通過召開內(nèi)閣會(huì)議與其成員討論大政方針。

美國政策系統(tǒng)中另一掌握決策權(quán)的是美國國會(huì)，擁有貿(mào)易方面的立法權(quán)、管理權(quán)、征稅權(quán)、調(diào)查權(quán)、任免官員和設(shè)置機(jī)構(gòu)等具體權(quán)力。其首要決策行為即立法，國會(huì)表決的提案除了來自總統(tǒng)和行政機(jī)關(guān)或其他民間組織，自身也可以提出或補(bǔ)充提案，但參議院無權(quán)提出稅收法案，這項(xiàng)職能由眾議院單獨(dú)行使；提案先由處理貿(mào)易問題的特定機(jī)構(gòu)安排聽證會(huì)修改和表決，通過后會(huì)提交給兩院大會(huì)；參眾兩院通過每日會(huì)議討論修改提案、大會(huì)表決批準(zhǔn)或否決法案。參議兩院通過的法案必須版本一致，例如《2019財(cái)年國防授權(quán)法案》的最終版本刪除了參議院版本中有關(guān)恢復(fù)對(duì)中興禁售令的修正案。國會(huì)通過的法案最后還需交由總統(tǒng)簽署才能成為正式的法律法規(guī)。其次，國會(huì)能夠有效制約總統(tǒng)的決策權(quán)，除了有權(quán)否決總統(tǒng)提案，總統(tǒng)的談判權(quán)與貿(mào)易促進(jìn)權(quán)（國會(huì)授予總統(tǒng)與其他貿(mào)易伙伴國談判并簽署新貿(mào)易協(xié)定的權(quán)利，國會(huì)對(duì)這些貿(mào)易協(xié)定只能批準(zhǔn)或否決，不能修改其內(nèi)容）也是由國會(huì)授權(quán)生效的。國會(huì)下設(shè)的部門負(fù)責(zé)具體領(lǐng)域的監(jiān)督管理和調(diào)查，并向國會(huì)立法提出建議。此次對(duì)華禁運(yùn)過程貿(mào)易政策的制定方面主要涉及以下幾個(gè)部門：美中經(jīng)濟(jì)與安全審查委員會(huì)（負(fù)責(zé)監(jiān)督和調(diào)查美國與中國之間的國家安全和貿(mào)易問題）、參議院外交關(guān)系委員會(huì)（負(fù)責(zé)外交中貿(mào)易政策立法和辯論，向總統(tǒng)提交參議院報(bào)告）、眾議院外交事務(wù)委員會(huì)（管轄“出口管理法”并調(diào)查管理外交中貿(mào)易政策法案）、參議院財(cái)政委員會(huì)（負(fù)責(zé)商討關(guān)稅相關(guān)法案）、眾議院籌款委員會(huì)（提出并管轄關(guān)稅相關(guān)法案）、參議院商業(yè)、科學(xué)和運(yùn)輸委員會(huì)（對(duì)通信、互聯(lián)網(wǎng)、技術(shù)、競爭力、產(chǎn)品安全、標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)量等方面進(jìn)行立法監(jiān)督）。原本總統(tǒng)和國會(huì)之間的利益沖突能夠達(dá)成制衡效果，但特朗普政府依靠美國農(nóng)民、工人等群體的支持，以“貿(mào)易保護(hù)”為口號(hào)，貿(mào)易保守態(tài)度與國會(huì)更為接近，使特朗普的對(duì)華禁運(yùn)政策在國會(huì)的審議進(jìn)程更為順利。由于國會(huì)無人反對(duì)，本該在2018年到期的貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)法案自動(dòng)續(xù)期三年，有助于加快特朗普政府對(duì)華貿(mào)易政策談判議程。

在政府決策過程中，美國民間勢力也以不同的方式影響著對(duì)華禁運(yùn)政策的出臺(tái)。行業(yè)利益集團(tuán)和大型企業(yè)通過游說國會(huì)、政治捐獻(xiàn)、選舉投票、收集信息、出版行業(yè)報(bào)告等方式影響著政府和國會(huì)決策。美國鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)、美國產(chǎn)聯(lián)—?jiǎng)诼?lián)、全國制造商協(xié)會(huì)等宣稱支持美國政府實(shí)施的貿(mào)易保護(hù)和對(duì)華貿(mào)易制裁的主張，也會(huì)針對(duì)中國在相關(guān)行業(yè)的貿(mào)易行為向商務(wù)部申請(qǐng)發(fā)起和推動(dòng)具體的貿(mào)易制裁案。與之相對(duì)的是支持自由貿(mào)易、反對(duì)對(duì)華實(shí)施強(qiáng)硬貿(mào)易政策的勢力，如美國商會(huì)、全國零售商聯(lián)合會(huì)、信息技術(shù)工業(yè)委員會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)和美國通用汽車公司等與中國貿(mào)易關(guān)系密切的美國跨國公司集團(tuán)，通常會(huì)敦促美國國會(huì)與政府緩和美中經(jīng)貿(mào)摩擦。此外，美國蘭德公司、布魯金斯學(xué)會(huì)、國際戰(zhàn)略研究中心等著名智庫也會(huì)通過為政府提供研究報(bào)告和咨詢意見影響其對(duì)華政策。美國賓夕法尼亞大學(xué)智庫研究項(xiàng)目組編寫的《全球智庫報(bào)告2018》（2018 Global Go To Think Tank Index Report）顯示，美國以1891家智庫的數(shù)量領(lǐng)先全球，在2018年全球頂級(jí)智庫綜合榜單前十中占席一半。這些民間智庫的中國問題專家就一系列研究課題進(jìn)行研究，包括軍事、政治、貿(mào)易關(guān)系等，為美國總統(tǒng)和政府的政治決策提供更加詳細(xì)具體的數(shù)據(jù)分析和決策咨詢。

2.2 對(duì)華禁運(yùn)的執(zhí)行體系

總統(tǒng)和國會(huì)形成的決策成為最終法律法規(guī)后，相應(yīng)的執(zhí)行部門就會(huì)將其落實(shí)到具體的政策施行過程中。美國政府的政策執(zhí)行體系主要由四部分構(gòu)成，分別是依據(jù)法律對(duì)相關(guān)貿(mào)易案件進(jìn)行判決和復(fù)議的聯(lián)邦法院、對(duì)違反出口管制法規(guī)的主體實(shí)施制裁的聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)和一些聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)，以及政策涉及到的具體公司企業(yè)等社會(huì)團(tuán)體（圖2）。

美國聯(lián)邦法院與州法院共同行使司法審判權(quán)，聯(lián)邦最高法院還擁有司法審查權(quán)，審查聯(lián)邦或州的立法或行政行為是否違憲。在此次對(duì)華禁運(yùn)中，通常由美國企業(yè)對(duì)中國企業(yè)的貿(mào)易行為向法院或商務(wù)部和司法部進(jìn)行上訴立案，初審法院是美國地方法院，其次是美國上訴法院，最后是美國最高法院。根據(jù)案件內(nèi)容的主題劃分，中美貿(mào)易領(lǐng)域的案件主要由美國國際貿(mào)易法院審理。該法院對(duì)美國海關(guān)和國際貿(mào)易法引起的民事訴訟具有全國性管轄權(quán)，只審理涉及特定國際貿(mào)易和海關(guān)法問題的案件，特別是中美貿(mào)易摩擦中美國國際貿(mào)易委員會(huì)和商務(wù)部國際貿(mào)易管理局關(guān)于反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅的裁決。其官網(wǎng)的反傾銷反補(bǔ)貼判決簡報(bào)顯示，2017年［44］173件案件中36件涉及中國企業(yè)，2018年［45］182起案件中29件涉及中國企業(yè)，2019年［46］截至10月15日的127件中有22件涉及中國企業(yè)。法院判決的依據(jù)主要來自國會(huì)的貿(mào)易法律、行政機(jī)構(gòu)頒布的對(duì)華禁運(yùn)行政法規(guī)、貿(mào)易法庭裁決的貿(mào)易慣例和WTO等國際組織的有關(guān)規(guī)則。除了司法審判，法院也會(huì)通過審查和監(jiān)督貿(mào)易法律法規(guī)的實(shí)施情況在美國對(duì)華禁運(yùn)過程中發(fā)揮作用。下達(dá)終審判決后，具體的制裁行動(dòng)由相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)施。

圖2 美國禁運(yùn)政策的執(zhí)行體系Fig.2 The implementation system of U.S.embargo policy

美國聯(lián)邦政府目前有15個(gè)內(nèi)閣部門作為總統(tǒng)的咨詢機(jī)構(gòu)（各部門負(fù)責(zé)人是美國內(nèi)閣成員）和政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)。其中大多數(shù)部門都深度參與對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)的相關(guān)領(lǐng)域。不同于總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)的咨詢建議權(quán)，這些部門能夠代表總統(tǒng)在一定范圍內(nèi)行使提案權(quán)和否決權(quán)，還具有強(qiáng)大的執(zhí)行能力將特朗普的貿(mào)易保護(hù)政策付諸實(shí)踐。此次對(duì)華禁運(yùn)中發(fā)揮主導(dǎo)作用的部門有：國務(wù)院（負(fù)責(zé)派遣國家外交使團(tuán)參與中美貿(mào)易談判并簽署相關(guān)條約和協(xié)議）、商務(wù)部（通過收集經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、調(diào)查美中貿(mào)易關(guān)系等手段對(duì)華征收關(guān)稅、發(fā)布稅令和禁令）、財(cái)政部（負(fù)責(zé)對(duì)中國企業(yè)實(shí)施相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)制裁和貿(mào)易禁運(yùn)）、國防部和國土安全部（分別對(duì)外國貨物具體的進(jìn)口過程和與美國武裝部隊(duì)直接有關(guān)的貿(mào)易行為執(zhí)行禁令）。

美國聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)也是執(zhí)行體系的重要部門之一，是由法律授權(quán)、國會(huì)創(chuàng)設(shè)，獨(dú)立執(zhí)行某一專門工作任務(wù)的行政機(jī)關(guān)。該委員會(huì)不受總統(tǒng)控制，雖然其成員由總統(tǒng)任命，但在法律上不對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，實(shí)行委員會(huì)制，主要權(quán)力是通過法律法規(guī)調(diào)查許可以及處罰等行動(dòng)處理具體行政事務(wù)，執(zhí)行法律和實(shí)施政策。除了執(zhí)行功能，該委員會(huì)也擁有一定的立法權(quán)和司法權(quán)。例如國際貿(mào)易委員會(huì)負(fù)責(zé)評(píng)估貿(mào)易通知，決定審查程度，指導(dǎo)反不公平貿(mào)易的行動(dòng)，調(diào)查反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅案件，裁決涉嫌侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的進(jìn)口案件；聯(lián)邦通訊委員會(huì)管理美國從中國進(jìn)口和使用的無線電頻率裝置，規(guī)定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，是美國制裁中興與華為兩家中國企業(yè)的重要機(jī)構(gòu)。

除了以上政府職能機(jī)構(gòu)和組織的官方活動(dòng)，大批相關(guān)企業(yè)及技術(shù)供應(yīng)方也是落實(shí)政府決策的重要執(zhí)行者。無論是此次美國對(duì)華禁運(yùn)中的AI、5G等重點(diǎn)高科技技術(shù)覆蓋的谷歌、微軟、硅谷等行業(yè)領(lǐng)軍者，還是德州儀器、南方公司等制造業(yè)大小企業(yè)和眾多農(nóng)民種植者都必須依法遵循政府出臺(tái)的禁運(yùn)相關(guān)政策和法律法規(guī)，收縮或中斷對(duì)華貿(mào)易訂單。為了配合美國情報(bào)組織打擊中國“竊取”知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為的活動(dòng)，安德森癌癥中心、美國埃默里大學(xué)等一些美國科研機(jī)構(gòu)和高校對(duì)下屬中國科研人員進(jìn)行調(diào)查和辭退，并嚴(yán)格限制中國學(xué)者和留學(xué)生進(jìn)入高科技領(lǐng)域。雖然目前德國英凌飛公司、日本松下集團(tuán)等一些外國企業(yè)表示未因美國政府限制措施而終止與中國企業(yè)的合作，［47］但可以預(yù)見美國方面下一步可能會(huì)鼓動(dòng)更多其他國家企業(yè)對(duì)中方進(jìn)行產(chǎn)品或技術(shù)的斷供，以便將對(duì)中國產(chǎn)生的不利影響發(fā)揮到最大。

2.3 對(duì)華禁運(yùn)體系的主要運(yùn)行流程

綜上所述，總統(tǒng)、國會(huì)和法院相互協(xié)助配合，共同組成了美國對(duì)華禁運(yùn)的政策運(yùn)行體系。關(guān)涉部門并不僅僅負(fù)責(zé)自己職責(zé)范圍內(nèi)的任務(wù)，由于執(zhí)行權(quán)限和領(lǐng)域的交叉，聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)和獨(dú)立機(jī)構(gòu)往往以聯(lián)動(dòng)配合的方式落實(shí)出臺(tái)的政策。

對(duì)華禁運(yùn)的反傾銷與反補(bǔ)貼調(diào)查涉及多個(gè)部門的緊密配合。通常情況下，美國企業(yè)或工業(yè)代表就中國企業(yè)的傾銷行為向商務(wù)部提交請(qǐng)?jiān)笗瑢彶檎?qǐng)?jiān)阜戏蛇m用后由商務(wù)部啟動(dòng)調(diào)查，特殊情況下商務(wù)部也有權(quán)自行展開調(diào)查。調(diào)查啟動(dòng)后，獨(dú)立機(jī)構(gòu)的國際貿(mào)易委員會(huì)負(fù)責(zé)審查調(diào)查對(duì)象（中國企業(yè)或行業(yè)）的行為是否對(duì)美國產(chǎn)業(yè)造成傷害，結(jié)果是否定則終止調(diào)查且不征收關(guān)稅，結(jié)果是肯定則由商務(wù)部再次裁定。商務(wù)部的裁定分初步?jīng)Q定和最終決定兩步，初步?jīng)Q定是肯定，需要國土安全部的海關(guān)和邊境保護(hù)局暫停對(duì)涉及貨物的清算，并對(duì)中國企業(yè)采取貿(mào)易措施；如果初步?jīng)Q定是否定，商務(wù)部會(huì)在繼續(xù)調(diào)查后發(fā)布最終決定；最終決定是否定則終止調(diào)查且不征收關(guān)稅，肯定則由商務(wù)部發(fā)布反傾銷和反補(bǔ)貼指令，由國土安全部的海關(guān)和邊境保護(hù)局進(jìn)行評(píng)估并收取相應(yīng)的關(guān)稅。

在出口許可和管制方面，根據(jù)目前的出口管制制度，三個(gè)不同的政府行政機(jī)構(gòu)有權(quán)簽發(fā)出口許可證：國務(wù)院，商務(wù)部和財(cái)政部。此次對(duì)華禁運(yùn)主要涉及軍用和軍民兩用的商品和技術(shù)，主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)是國務(wù)院和商務(wù)部，國務(wù)院負(fù)責(zé)用于軍事和防務(wù)目的的產(chǎn)品和技術(shù)的出口管制，商務(wù)部負(fù)責(zé)軍民兩用產(chǎn)品和技術(shù)的出口管制，如果國務(wù)院或商務(wù)部做出不允許出口的決定，另有國防部、財(cái)政部、能源部和國土安全部等部門對(duì)特定領(lǐng)域的產(chǎn)品技術(shù)負(fù)責(zé)執(zhí)法和保證決定實(shí)施，司法部配合審查和制裁活動(dòng)。針對(duì)軍事國防產(chǎn)品和技術(shù)，國務(wù)院的國防貿(mào)易管制局執(zhí)行《武器出口管制法》（Arms Export Control Act），依據(jù)《美國軍需物品清單》（US Microgravity Laborator）負(fù)責(zé)具體審查和管制，且多數(shù)軍需用品的出口要經(jīng)國務(wù)院許可，國務(wù)院還需向國會(huì)提交年度和季度出口授權(quán)報(bào)告。針對(duì)軍民兩用產(chǎn)品和技術(shù)，商務(wù)部工業(yè)和安全局負(fù)責(zé)實(shí)施和執(zhí)行《出口管理?xiàng)l例》，依據(jù)《商業(yè)控制清單》與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)磋商許可和管理出口。商務(wù)部也有專利商標(biāo)局負(fù)責(zé)對(duì)國外專利申請(qǐng)?jiān)S可進(jìn)行安全審查和批準(zhǔn)，涉及軍民兩用的專利申請(qǐng)還應(yīng)獲得商務(wù)部工業(yè)與安全局的許可。財(cái)政部的外國資產(chǎn)管理辦公室負(fù)責(zé)管理禁止或限制貿(mào)易的國家、個(gè)人和公司名單，財(cái)政部對(duì)名單上的主體實(shí)施具體的出口許可和管制、貿(mào)易禁運(yùn)和制裁。能源部的核管理委員會(huì)依據(jù)《核管理委員會(huì)管制目錄》（Nuclear Regulatory Commission Controls）負(fù)責(zé)核能相關(guān)產(chǎn)品技術(shù)的出口管制，能源部提供許可管理。除此之外，國土安全部海關(guān)和邊境保護(hù)局有權(quán)根據(jù)邊境許可證檢查以上產(chǎn)品的進(jìn)出口，司法部也有權(quán)對(duì)違法者處以相關(guān)法律制裁。

3 特朗普政府對(duì)華禁運(yùn)政策特征分析

美國對(duì)華禁運(yùn)的決策、執(zhí)行環(huán)節(jié)，在理論（決策、立法）及實(shí)踐（出口管制）方面已經(jīng)相當(dāng)成熟。從整個(gè)政策體系的實(shí)際運(yùn)作及時(shí)間線索看，主要呈現(xiàn)出以下三個(gè)特征。

3.1 更加全面，力求實(shí)現(xiàn)“全方位”管制

從政策制定方面看，第一，政策過程不斷完善。對(duì)華禁運(yùn)政策的出臺(tái)已形成非常成熟的政策過程，通過制定與發(fā)布相關(guān)評(píng)估報(bào)告奠定政策基調(diào)與方向，然后逐步推進(jìn)立法進(jìn)程為政策實(shí)施提供權(quán)威穩(wěn)定的法律依據(jù)，最后在相關(guān)法律、條例的基礎(chǔ)上將政策落到實(shí)處，并依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況與各方建議報(bào)告不斷調(diào)整策略。第二，政策內(nèi)容更加細(xì)致。這主要體現(xiàn)在禁運(yùn)依據(jù)、禁運(yùn)范圍、具體管制程序等方面。從政策依據(jù)來看，《出口管制改革法案》的出臺(tái)為出口管制提供了長期有效的正式法律依據(jù)，依據(jù)原有法案條例制訂且正在實(shí)行的一系列政策措施將在新的法律框架下繼續(xù)生效。從涉及范圍來看，首先，特朗普政府將有關(guān)國家安全的新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)正式納入管制領(lǐng)域，可能用于軍事用途的敏感技術(shù)也將被全面管制；其次，實(shí)體清單與出口管制商品清單協(xié)同作用顯著，特朗普政府列入實(shí)體清單的中國機(jī)構(gòu)涉及了電子、航空航天、貿(mào)易、光學(xué)、計(jì)算機(jī)、能源、石墨烯、機(jī)械儀器、通訊、金融、物理、化工等12個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域與美國出口管制的重點(diǎn)領(lǐng)域基本吻合；再次，在可能用于軍事最終用途的軍民兩用物品方面，需對(duì)所有美國武器出口禁運(yùn)國家（包括中國在內(nèi)）進(jìn)行特別許可證的審核確定。從管制流程來看，一方面，出口審查在原有基礎(chǔ)上建立跨機(jī)構(gòu)審查制度，以解決管制效率低下的問題；另一方面，出口許可引入“重大不利影響”作為拒絕許可的理由。

3.2 更加嚴(yán)厲，用“全面競爭”替代“競爭與合作”

從政策演變方面看，自新中國成立以來，美國的對(duì)華禁運(yùn)就從未停止，基于冷戰(zhàn)前期、冷戰(zhàn)后期、冷戰(zhàn)結(jié)束后不同的戰(zhàn)略需要與現(xiàn)實(shí)情況，相關(guān)政策也經(jīng)歷了從嚴(yán)厲到寬松再到嚴(yán)厲的多次轉(zhuǎn)變［48］。奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，雖然兩國關(guān)系趨于平穩(wěn)，中美兩國在高層軍事往來和防務(wù)領(lǐng)域的合作有所發(fā)展，但由于兩國在戰(zhàn)略上的分歧，美國對(duì)華禁運(yùn)政策并沒有實(shí)質(zhì)改變。

縱觀政策歷史，當(dāng)中美關(guān)系趨向緩和時(shí)，美國相關(guān)政策就會(huì)相對(duì)放松，而當(dāng)中美之間矛盾和沖突加大時(shí)，美國相關(guān)政策就會(huì)相對(duì)嚴(yán)格。中國的崛起改變了中美之間的實(shí)力結(jié)構(gòu)，加大了中美之間的矛盾和分歧［49］。從奧巴馬政府“競爭與合作”［50］的立場，到特朗普政府“全面競爭”［51］的立場，標(biāo)志著美國對(duì)華禁運(yùn)政策也由相對(duì)寬松的狀態(tài)進(jìn)入到了嚴(yán)厲苛刻的狀態(tài)。

3.3 更加深入，試圖通過國際合作實(shí)現(xiàn)聯(lián)合禁運(yùn)

美國的對(duì)華禁運(yùn)政策不僅僅是在本國范圍內(nèi)實(shí)施的，更是美國在其主導(dǎo)的西方政治經(jīng)濟(jì)體系勢力范圍內(nèi)實(shí)施的。2018年10月1日，加拿大加入美國與墨西哥之間的貿(mào)易協(xié)定，此前的“北美自由貿(mào)易協(xié)定”正式更名為“美墨加協(xié)定”。該協(xié)定是在美方倡議和主導(dǎo)下建立的全新多邊貿(mào)易協(xié)定，其中第32.10條款（Non-Market Country FTA）規(guī)定，協(xié)議中的任何一個(gè)成員國與“非市場經(jīng)濟(jì)國家”達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)定，則其它成員國可以在六個(gè)月后退出并建立其自己的雙邊貿(mào)易協(xié)定［52］。這一條款被普遍認(rèn)為是針對(duì)中國，以達(dá)到美國阻止墨、加兩國與中國達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)定的目的。也就是說，在國際社會(huì)普遍不承認(rèn)中國“市場經(jīng)濟(jì)國家”地位的情況下，如果墨、加兩國想和中國達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)定，就會(huì)承擔(dān)與美國自由貿(mào)易協(xié)定破裂并對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)造成重大影響的風(fēng)險(xiǎn)。美國商務(wù)部長羅斯將第32.10條款稱為“毒丸”條款，并稱將進(jìn)一步在與其他國家的貿(mào)易協(xié)定中推廣。

不僅如此，美國與歐盟和日本也在不斷達(dá)成進(jìn)一步的貿(mào)易合作，試圖“圍堵”中國。早在2018年7月，日本和歐盟就通過簽署《經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（Economic Partnership Agreement）取消雙方90%以上的關(guān)稅［53］。同月，美國以汽車和鋼鋁關(guān)稅為條件向歐盟換取進(jìn)口更多的美國大豆和天然氣，并期望與歐盟建立“零關(guān)稅”框架［54］。2019年10月，美國和日本在白宮簽署新的日美貿(mào)易協(xié)定，主要內(nèi)容圍繞農(nóng)產(chǎn)品出口和電子貿(mào)易，日本向美國大規(guī)模開放農(nóng)產(chǎn)品市場，并以美墨加協(xié)定設(shè)定的規(guī)則為標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范美日電子貿(mào)易行為［55］?？梢钥闯?，建立新的多邊貿(mào)易體系正在成為特朗普政府削弱中國在全球貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈地位、在全球貿(mào)易格局中孤立中國的重要手段之一。

4 結(jié)語

美國在《2018年國防戰(zhàn)略報(bào)告》中提出，要通過“戰(zhàn)略上的可預(yù)測性和戰(zhàn)術(shù)上的非預(yù)測性”來遏制或擊敗長期戰(zhàn)略競爭者［56］?？v觀特朗普時(shí)期美國對(duì)華禁運(yùn)的整個(gè)政策體系，大致呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

第一，保持高科技領(lǐng)域的技術(shù)競爭優(yōu)勢是美國對(duì)華禁運(yùn)政策體系的基調(diào)，如人工智能與通信技術(shù)仍是當(dāng)下對(duì)華出口管制重點(diǎn)。

第二，美國對(duì)華禁運(yùn)政策的調(diào)整受到中美貿(mào)易戰(zhàn)等重大中美關(guān)系事件進(jìn)程的影響。美國在此前的貿(mào)易談判中態(tài)度起伏變化，因?yàn)槊绹鴮?duì)華貿(mào)易逆差在客觀上不允許美國實(shí)行對(duì)華出口管制，現(xiàn)有的管制政策可能對(duì)美國經(jīng)濟(jì)更加不利，美國期望在交易中實(shí)現(xiàn)利益最大化。

第三，美利益團(tuán)體的影響、美國盟友的態(tài)度增大了對(duì)華禁運(yùn)政策的不可預(yù)測性，特朗普智囊的內(nèi)部分歧也給禁運(yùn)政策帶來不確定性。例如美國國內(nèi)的許多企業(yè)施壓致使政府從關(guān)稅清單中刪除了約 300個(gè)產(chǎn)品系列［57］，國際上英國［58］、新西蘭［59］等國也表示在華為事件上有自己的考量。

中美貿(mào)易戰(zhàn)已持續(xù)兩年有余，中美之間的沖突和對(duì)抗決定了對(duì)華禁運(yùn)必將是長期性政策。美國對(duì)華禁運(yùn)政策仍在進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整，中美關(guān)系依然有較大的回旋空間。未來中國想要在美國對(duì)華經(jīng)濟(jì)封鎖中取得突破，必須重點(diǎn)關(guān)注美國國內(nèi)政策的決策形成過程和影響因素，抓住其決策體系的規(guī)律，同時(shí)重視具體角色的特殊影響，找到政策制定的突破口，從而爭取政策壓制的主動(dòng)權(quán)，在保證自身核心利益的情況下與美國達(dá)成戰(zhàn)略平衡。