沈 鵬

(1.中國社會科學(xué)院，北京 100720)

公海、外層空間、極地等全球公域作為一個相對較新的戰(zhàn)略領(lǐng)域，越來越受到世界各國的重視。①關(guān)于這個概念的界定并不非常明確。國內(nèi)外的一些機(jī)構(gòu)以及學(xué)者給出了相近但又不完全一致的定義。例如，聯(lián)合國的一些機(jī)構(gòu)，如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)，把“全球公域”界定為“處于國家管轄之外的資源或區(qū)域”；“國際法認(rèn)為公海、大氣層、外層空間及南極洲屬于‘全球公域’”。參見聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署網(wǎng)站：http://www.unep.org/delc/GlobalCommons/tabid/54404/；聯(lián)合國統(tǒng)計司(UNSD)網(wǎng)站：http://unstats.un.org/unsd/environmentgl/gesform.asp?getitem=573，訪問時間：2018年12月24日。在近幾十年間，全球公域治理問題無論從理論上還是從實(shí)踐上都取得了長足進(jìn)展，國際社會建立了一系列對公海、極地以及太空的治理體系，但目前全球公域治理方面仍存在很多問題。隨著全球化進(jìn)程的發(fā)展以及資源、環(huán)境等全球性問題的凸顯，全球公域內(nèi)的資源開發(fā)與利用、環(huán)境保護(hù)與治理以及秩序與安全問題引發(fā)了多個學(xué)科的關(guān)注。資源問題是全球公域治理的主要問題之一，其核心議題是如何恰當(dāng)分配和管理這些資源的問題。不恰當(dāng)?shù)亻_發(fā)、利用公域資源可能會導(dǎo)致“擁擠效應(yīng)”和“資源枯竭”等多重問題。②韓雪晴：“全球公域治理: 全球治理的范式革命?”《太平洋學(xué)報》，2018年第4期，第2-3頁。對此，許多理論模型被提出來用以考察公共事務(wù)治理中個體理性與集體理性的矛盾與困境問題。[注]參見Paul. C. Stern, “Design Principles for Global Commons: Natural Resources and Emerging Technologies”, International Journal of the Commons, Vol. 5, No. 2, 2011, p. 214；[美]埃莉諾·奧斯特羅姆著，余遜達(dá)、 陳旭東譯：《公共事物的治理之道：集體行動制度的演進(jìn)》，上海譯文出版社，2012年版，中文版譯序。而在各種解決方案中，將全球公域資源進(jìn)行分割的“圈占”方式是一種治理方式，實(shí)力強(qiáng)者通常能獲得更多利益。另一種解決辦法是由利益相關(guān)方組成一個組織來共同管理資源，即使在這種治理方式中，仍然存在著權(quán)力不均衡的情況。參與治理的國家實(shí)力或貧富的不同，導(dǎo)致權(quán)力的不均衡，會影響治理的效果。全球公域目前在概念、劃界和權(quán)責(zé)等方面仍存在相當(dāng)多模糊的情況，權(quán)力政治滲透到全球公域治理的規(guī)則安排中，為實(shí)現(xiàn)公平、合理的治理帶來持續(xù)的挑戰(zhàn)。全球公域治理中的權(quán)力通常是通過制度性權(quán)力來體現(xiàn)。國家通過在全球公域治理中謀取制度性權(quán)力，對國際組織的規(guī)則設(shè)定形成深遠(yuǎn)的影響。方式通?？梢允钦莆罩卫砘顒又凶h程設(shè)置的能力，或?qū)€體的偏好嵌入規(guī)則制定之中引導(dǎo)集體偏好的形成，從而使全球公域的治理方向有利于自己。治理制度和規(guī)則的創(chuàng)設(shè)和運(yùn)行本質(zhì)上是一個成本核算、相互博弈的復(fù)雜過程。[注]任琳：“全球公域：不均衡全球化世界中的治理與權(quán)力”，《國際安全研究》，2014年第6期，第119頁。

美國作為國際體系中的霸權(quán)國，通過權(quán)力塑造全球公域治理的議程和規(guī)則，阻礙治理公平的現(xiàn)象是存在的。發(fā)展中國家更多地參與全球治理，通過對治理規(guī)則的修正，可在一定程度上扭轉(zhuǎn)不公平的情況。美國在全球公域治理的領(lǐng)域處于強(qiáng)勢地位，并力圖取得有利于其國家利益的制度安排，例如公海治理、遠(yuǎn)洋漁業(yè)治理、國際海底資源治理、南極治理、外層空間治理等方面都是如此。要改變美國以及其他發(fā)達(dá)國家過度掌控制度性權(quán)力的現(xiàn)狀，需要推動國際組織從更專業(yè)的角度監(jiān)督治理、防止權(quán)力阻礙善治，推動全球公益的實(shí)現(xiàn)。

本文擬從全球公域治理中一個較少關(guān)注卻又非常重要的案例——即美國獲取地球靜止軌道的位置資源——出發(fā)，來較為細(xì)致地觀察權(quán)力影響全球公域治理的過程和現(xiàn)狀。美國作為空間技術(shù)最發(fā)達(dá)的國家，在地球靜止軌道資源的相關(guān)國際規(guī)則的制定和政治較量中扮演了重要角色。長期以來，美國政府把外空相關(guān)活動的政策和法律制定放在重要位置。美國等發(fā)達(dá)國家強(qiáng)勢占用地球衛(wèi)星軌道，尤其是地球靜止軌道的行為早已引起發(fā)展中國家的關(guān)注。20世紀(jì)70年代的《波哥大宣言》體現(xiàn)了爭奪地球靜止軌道資源的激化。長期以來，國際電信聯(lián)盟(International Telecommunication Union)關(guān)于衛(wèi)星軌道資源分配的規(guī)則制定體現(xiàn)了這一領(lǐng)域的國際博弈。下文將著重梳理美國如何為確保地球靜止軌道資源的充足供應(yīng)，而在國際組織的制度設(shè)計和規(guī)則安排中與其他國家進(jìn)行博弈，從而更好地理解權(quán)力在全球公域治理中的作用。

一、 美國使用地球靜止軌道資源的背景

通信衛(wèi)星的出現(xiàn)和廣泛應(yīng)用已取得巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。作為承載衛(wèi)星活動的地球衛(wèi)星軌道，也是一種信息和通訊資源。地球衛(wèi)星軌道以及與它相聯(lián)系的無線電頻率具有明確的經(jīng)濟(jì)價值，但不會被生產(chǎn)或破壞。經(jīng)過一段時間，它可以得到更新，但在某一特定時刻和位置，可用的軌道位置和頻率是有限的。[注]Marvin S. Soroos, “The Commons in the Sky: The Radio Spectrum and Geosynchronous Orbit as Issues in Global Policy”, International Organization, Vol. 36, No. 3, 1982, p. 666.目前還沒有辦法可以讓人們無限地共享這種資源。這種特殊且有限的資源是外層空間商業(yè)化程度最高的一類資源，也是人類目前利用最廣泛的外層空間資源。但當(dāng)今地球衛(wèi)星軌道上的衛(wèi)星，大部分是由發(fā)達(dá)國家發(fā)射并放置的。對于沒有強(qiáng)大太空活動能力的發(fā)展中國家而言，只能任由技術(shù)先進(jìn)的國家使用這種有限的資源。

在多種地球衛(wèi)星軌道中，地球靜止軌道最具經(jīng)濟(jì)和實(shí)用價值。[注]地球靜止軌道(geostationary orbit，GEO)，又被稱作“地球靜止同步軌道”、“地球靜止衛(wèi)星軌道”、“地球同步轉(zhuǎn)移軌道”。地球靜止軌道其實(shí)是一種特殊的同步軌道。關(guān)于地球靜止軌道與地球同步軌道的區(qū)別，可參見慕亞平：“地球靜止軌道法律地位初探”，《西北政法學(xué)院學(xué)報》，1984年第4期，第49頁。它是位于赤道平面上空距離地面約35 786公里[注]對此也有不同的說法，但相差不大。的一條與赤道平行的圓形軌道。該軌道上的衛(wèi)星運(yùn)行的方向和角速度同地球自轉(zhuǎn)的方向和角速度完全相同。因此，從地面上看，這個軌道上的衛(wèi)星似乎處于靜止?fàn)顟B(tài)。[注]Stephen Gorove, “The Geostationary Orbit: Issues of Law and Policy”, The American Journal of International Law, Vol. 73, No. 3, 1979, p. 445.從理論上說，若以等距離方式，在該軌道上放置三顆衛(wèi)星，其信號就可以覆蓋全球。地球靜止軌道的這些突出特點(diǎn)，使得它對空間通信、直接廣播電視、衛(wèi)星導(dǎo)航、氣象觀測等領(lǐng)域具有非常重要的實(shí)用價值。[注]賀其治、黃惠康主編：《外層空間法》，青島出版社，2000年版，第30頁。地球靜止軌道的周長約為265 000公里，這條軌道上能夠放置的衛(wèi)星總數(shù)取決于衛(wèi)星的體積、軌道的穩(wěn)定程度以及抗干擾能力等因素，但數(shù)量非常有限。這條軌道在1963年由美國最先發(fā)現(xiàn)并開始利用，到20世紀(jì)80年代，該軌道上的衛(wèi)星已超過150枚。近年來，許多國家紛紛自行或聯(lián)合制造衛(wèi)星，搶占地球靜止軌道資源，各國衛(wèi)星之間出現(xiàn)干擾需要協(xié)調(diào)的情況時有發(fā)生。技術(shù)成熟的C和Ku頻段衛(wèi)星數(shù)量已達(dá)到飽和，而開發(fā)新頻段的衛(wèi)星又受到技術(shù)能力的限制，因此各國都在尋求規(guī)則方面的有利因素。[注]張虹：“WRC-12 上的衛(wèi)星資源爭奪戰(zhàn)”，《中國無線電》，2012年第2期，第23頁。到2013年底，地球靜止軌道上已有447顆衛(wèi)星(其中美國擁有177顆)，平均不到1度間隔就有一顆衛(wèi)星。

1.1 早期的美國空間政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展

20世紀(jì)50—60年代，美國的空間技術(shù)和空間法還處于草創(chuàng)階段。這一時期，國際社會對地球靜止軌道這種特殊的自然資源的競爭尚處于醞釀階段，美國早于其他國家意識到這類資源的重要性。

無論在空間技術(shù)和國內(nèi)空間法律的制定方面，美國都發(fā)展較早，并且還大力發(fā)展與衛(wèi)星發(fā)射相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和商業(yè)活動。美國于1958年發(fā)射世界上第一顆實(shí)驗(yàn)通信衛(wèi)星。由于當(dāng)時處在美蘇冷戰(zhàn)背景下，爭奪外層空間軍事優(yōu)勢是美國和蘇聯(lián)這兩個主要外空競爭對手首先考慮的問題。[注]1955年5月，美國國家安全委員會通過了關(guān)于外層空間的第一個政策文件，即NSC5520號文件。外層空間政策被認(rèn)為是一個涉及國家安全層面的重要領(lǐng)域。參見Foreign Relations of the United States, 1955-1957， Vol. XI, pp. 723-732; [美]威廉·J·德沙主編，李恩忠等譯：《美蘇空間爭霸與美國利益》，國際文化出版公司，1988年版。美國在進(jìn)入外層空間初期未特別關(guān)注地球衛(wèi)星軌道資源問題，[注]在空間活動起步初期，美蘇兩國也擔(dān)心對方通過“先占原則”提出對天體的主權(quán)問題，但由于雙方的互相制約，蘇美達(dá)成共識，不把在地球上的爭奪帶到外層空間去，規(guī)定了任何國家都不能將外層空間和天體據(jù)為己有。因此，在外層空間基本沒有發(fā)生激烈的主權(quán)爭奪?？蓞⒁姡篏lenn H. Reynolds and Robert P. Merges, eds., Outer Space: Problems of Law and Policy, 2nd ed., Westview Press, 1997, pp. 69-70.但很快就開始制定關(guān)于衛(wèi)星發(fā)射和航空航天方面的法律。美國國會于1958年制定了《國家宇航法》，明確了美國民用空間發(fā)展計劃，并依此成立了國家宇航局(NASA)。該法的目的在于“促進(jìn)人類對空氣空間以及外層空間的了解，促進(jìn)宇航運(yùn)載工具的發(fā)展，制訂長期計劃研究外空活動可能帶來的利益和問題，確保美國在航天科技方面的領(lǐng)先地位，提高國際合作水平”。[注]The National Aeronautics and Space Act, Public Law 85-568 (As Amended), http://www.nasa.gov/offices/ogc/about/space_act1.html，訪問時間:2018年12月24日。隨著空間科技的快速發(fā)展，美國于1962年頒布了《衛(wèi)星通信法》。

1963年2月14日，美國宇航局發(fā)射第一顆試驗(yàn)同步通信衛(wèi)星“辛康”1號(Syncom-1)，但由于衛(wèi)星上的無線電設(shè)備失靈，通信實(shí)驗(yàn)沒有成功。結(jié)果，進(jìn)入了地球同步軌道的“辛康”1號因無法正常通信而成為太空垃圾。7月26日，美國宇航局發(fā)射了“辛康”2號通信衛(wèi)星。這顆衛(wèi)星進(jìn)入了地球靜止軌道，但它的軌道平面與地球赤道平面之間的夾角不是零度，所以最終也沒有成為靜止通信衛(wèi)星。1964年8月19日，美國發(fā)射的“辛康”3號通信衛(wèi)星成功地進(jìn)入傾角為零度的地球靜止軌道，定點(diǎn)在東經(jīng)180度的赤道上空，成為第一顆真正的靜止通信衛(wèi)星。[注]關(guān)于“辛康”系列衛(wèi)星的情況可參見美國國家航空航天局網(wǎng)站：http://nssdc.gsfc.nasa.gov/nmc/spacecraftDisplay.do?id=1964-047A，訪問時間:2018年12月24日。

此后越來越多與衛(wèi)星有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動在美國逐步發(fā)展起來。主要包括衛(wèi)星的制造、銷售、發(fā)射和租用，以及衛(wèi)星通信、遙感等方面服務(wù)。美國的衛(wèi)星服務(wù)雖然在起步階段是國家行為，但是隨著外層空間活動的發(fā)展，衛(wèi)星服務(wù)活動主要由商業(yè)組織來承擔(dān)，其中波音公司已成為世界上最大的商業(yè)衛(wèi)星制造商。[注]1996年，波音收購了羅克韋爾公司的防務(wù)及空間系統(tǒng)部，1997年又兼并了麥道公司，2000年1月波音公司與通用汽車公司達(dá)成協(xié)議，出資3.75億美元收購其下屬休斯電子公司的航天和通信業(yè)務(wù)部。20世紀(jì)80年代，空間領(lǐng)域開始出現(xiàn)商業(yè)滲透，90年代進(jìn)入空間技術(shù)應(yīng)用的時代。美國于1984年通過《商業(yè)空間發(fā)射法》，鼓勵、促進(jìn)和提升私營商業(yè)空間發(fā)射活動；1998年通過《商業(yè)空間法》，表明美國在商業(yè)領(lǐng)域發(fā)展外空事業(yè)的意愿。這些法律所促進(jìn)的商業(yè)行為很多都與衛(wèi)星軌道的利用有關(guān)。到2006年2月，美國共發(fā)射了332顆地球同步衛(wèi)星，占世界總量的近一半。[注]周麗瑛：《外層空間活動商業(yè)化的法律問題》，中國政法大學(xué)博士論文，2006年，第146-147頁。

1.2 早期國際空間法的發(fā)展與美國的態(tài)度

20世紀(jì)50年代末，國際社會已意識到有必要制定國際空間法以規(guī)范各國對外層空間的探索活動。美國是這一領(lǐng)域國際制度的發(fā)起者和積極參與者。

1958年12月13日，聯(lián)合國大會通過第1348(XIII)號決議，確認(rèn)外層空間是人類共同利益所在，“人類對于外空禍福與共，而共同之目的則在使外空僅用于和平之途”，強(qiáng)調(diào)有必要在外層空間活動方面開展國際合作，并且必須完全為和平目的使用外層空間，規(guī)定成立 “外空和平使用問題專設(shè)委員會”。聯(lián)合國大會于1961年通過題為《和平利用外層空間中的國際合作》的決議，于1963年通過《關(guān)于各國探索和利用外層空間的法律原則宣言》。雖然這些聯(lián)合國決議并不具有法律約束力，但到1963年后，一系列有關(guān)使用外層空間的總體原則已經(jīng)在國際社會中達(dá)成共識。[注]E. R. C. van Bogaert, Aspects of Space Law, Kluwer Law and Taxation Publishers, 1986, pp. 17-18. 本段提到的聯(lián)合國決議的具體內(nèi)容皆可參見聯(lián)合國外層空間事務(wù)辦公室(即聯(lián)合國和平利用外層空間委員會秘書處)網(wǎng)站：http://www.unoosa.org/oosa/zh/SpaceLaw/gares/index.html，訪問時間:2018年12月24日。1966年5月7日，美國總統(tǒng)約翰遜宣布“對于保證月球和其他天體開發(fā)僅用于和平目的的國際協(xié)議有一個緊迫的需求”，并公布了美國的基本原則：“月球和其他天體應(yīng)當(dāng)被自由地用于所有國家的探索與使用。不允許任何國家有主權(quán)宣稱；應(yīng)當(dāng)有進(jìn)行科學(xué)研究的自由，所有國家應(yīng)當(dāng)在有關(guān)天體的科學(xué)活動中合作；應(yīng)進(jìn)行避免有害污染的研究；一個國家的宇航員應(yīng)當(dāng)給予另一國家的宇航員以必要的幫助；不允許任何國家在天體上放置大規(guī)模殺傷性武器；應(yīng)當(dāng)禁止武器試驗(yàn)和軍事動員。”[注]張楊：《冷戰(zhàn)與美國的外層空間政策：1945—1969》，東北師范大學(xué)博士論文，2005年，第143頁。

到1966年，由于美蘇兩國在外層空間的探索都已經(jīng)取得相當(dāng)?shù)某晒?，因此雙方都同意簽訂一個具有法律效力的國際條約規(guī)范外層空間活動。在聯(lián)合國和平利用外層空間委員會的主持下，《外層空間條約》的起草工作僅用了6個月的時間。1967年的《外層空間條約》是對人類在外層空間活動進(jìn)行法律規(guī)范的第一個條約，各締約國對一些總體原則達(dá)成一致。但具體到開發(fā)外層空間資源，包括地球衛(wèi)星軌道資源問題上，條約并沒有明確的規(guī)定。

《外層空間條約》確認(rèn)的一般原則包括：外空探測和利用為全人類之事務(wù)，外空不因主權(quán)行為的行使而為國家占有，宇航員被認(rèn)為是人類的使者，外空探測和利用應(yīng)為所有國家的利益而為之，不管各國的經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展水平如何，各國在空間活動中加強(qiáng)合作，以維護(hù)國際和平與安全。[注]該原則制定后對其內(nèi)容的理解就出現(xiàn)了兩種相反的解釋，由此產(chǎn)生了許多理論上的分歧。其中的焦點(diǎn)之一就是《外層空間條約》的“不得據(jù)為己有”原則是否允許私人對外層空間及其資源主張私人財產(chǎn)權(quán)?正面解釋觀點(diǎn)認(rèn)為，無論國家或私人采取了何種方法，以何種名義，通過何種途徑，凡是從法律上限制或絕對地排除其他主體自由使用外空資源的做法，都是該原則所禁止的。反面解釋觀點(diǎn)認(rèn)為，《外層空間條約》僅禁止國家主張主權(quán)和權(quán)利，并沒有明確禁止私人主張權(quán)利，因而私人財產(chǎn)權(quán)是允許的。參見：Glenn H. Reynolds and Robert P. Merges, eds., Outer Space: Problems of Law and Policy, 2nd ed., Westview Press, 1997， pp. 77-82。《外層空間條約》第一條規(guī)定了“外空自由”的原則，即對于外層空間資源的使用、開發(fā)和利用，無論是科學(xué)研究還是商業(yè)用途，無論是國家還是私人實(shí)體的外層空間活動都是被鼓勵的和被允許的。[注]參見《外層空間條約》第一條。在條約談判時，蘇聯(lián)代表認(rèn)為外層空間活動僅能由國家專屬從事。對此，美國認(rèn)為私人企業(yè)從事外層空間活動的權(quán)利已經(jīng)在1962年美國的《衛(wèi)星通信法》中確立了，美國第一個研究空間開發(fā)應(yīng)用的商業(yè)公司美國通訊衛(wèi)星公司(COMSAT)也于1962年就已成立。作為妥協(xié)折衷，美國提議、并且蘇聯(lián)接受的條款是《外層空間條約》第六條：“國家應(yīng)當(dāng)對其本國所從事的空間活動承擔(dān)國際責(zé)任，無論這些活動是由政府或非政府機(jī)構(gòu)從事的”。參見Stephen Gorove, Developments in Space Law: Issues and Policies, Martinus Nijhoff Publishers, 1991, p. 7；Nathan C. Goldman, Space Policy: An Introduction, Iowa State University Press, 1992, p. 26；[荷蘭]蓋伊斯貝爾塔·雷伊南著，譚世球譯：《外層空間的利用與國際法》，上海翻譯出版公司，1985年版，第94頁?！锻鈱涌臻g條約》第二條規(guī)定了外層空間“不得據(jù)為己有”原則，即“外層空間，包括月球和其他天體在內(nèi)，不得由國家通過提出主權(quán)主張，通過使用或占領(lǐng)，或以其他任何的方法，據(jù)為己有”。[注]參見《外層空間條約》第二條。也就是說，《外層空間條約》禁止“據(jù)為己有”但鼓勵“外空自由”，只是不能將“自由使用”等同于“占有”。

《外層空間條約》只是規(guī)定了指導(dǎo)外層空間開發(fā)利用的基本原則，而且采用了比較模糊的語言。正因如此，美國國會于1967年順利地批準(zhǔn)了《外層空間條約》。[注]Foreign Relations of the United States, 1964-1968, Volume XI, pp. 430-431.從謀取權(quán)力的角度看，美國在這一時期的行為其實(shí)為自己在外空公域治理中的優(yōu)勢地位打下了基礎(chǔ)。它一方面努力發(fā)展硬實(shí)力，成為衛(wèi)星和軌道應(yīng)用強(qiáng)國；另一方面，它領(lǐng)先于國際社會制定相關(guān)國內(nèi)法律，并在國際規(guī)則談判中爭取有利于自己的規(guī)則，為其外空實(shí)力的進(jìn)一步發(fā)展?fàn)幦】臻g。

到20世紀(jì)70年代，世界各國對地球靜止軌道資源的爭奪逐漸升級。

二、軌道資源分配規(guī)則的確立與《波哥大宣言》的抗?fàn)?/h2>

自從越來越多的人造衛(wèi)星被送入地球靜止軌道后，世界各國開始圍繞著如何分配軌道位置展開爭奪。作為分配衛(wèi)星軌道和無線電頻率資源的國際組織，國際電信聯(lián)盟(International Telecommunication Union)[注]國際電信聯(lián)盟只是一個行政和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并無執(zhí)法權(quán)和有效的控制權(quán)。因此，衛(wèi)星軌道和無線電頻率的使用實(shí)際上基于國家間的善意和多邊利益協(xié)調(diào)，以避免低效率的使用和有害干擾。盡管如此，國際電信聯(lián)盟出臺的各種規(guī)則基本得到了世界各國的嚴(yán)格遵守。參見Marvin S. Soroos, “The Commons in the Sky: The Radio Spectrum and Geosynchronous Orbit as Issues in Global Policy”, International Organization, Vol. 36, No. 3, 1982, p. 670。對分配規(guī)則的設(shè)立和修改成為國際博弈的焦點(diǎn)。國際電信聯(lián)盟于1865年在巴黎成立，1947年成為聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)，其最初管理領(lǐng)域是電報，當(dāng)今的工作涵蓋整個信息通信領(lǐng)域，包括從數(shù)字廣播、互聯(lián)網(wǎng)到移動技術(shù)等各個方面。管理衛(wèi)星軌道資源和國際無線電頻率是國際電信聯(lián)盟無線電通信部門的核心工作。國際電信聯(lián)盟下設(shè)的國際頻率登記委員會(International Frequency Registration Board)負(fù)責(zé)登記成員國所使用的衛(wèi)星軌道和頻率。按照規(guī)定，成員國在使用頻率以前，有義務(wù)在國際頻率登記委員會進(jìn)行登記。為防止有害干擾，各成員國必須在分配給各項(xiàng)空間業(yè)務(wù)的頻率范圍內(nèi)，在雙邊或多邊協(xié)調(diào)后，向國際頻率登記委員會登記所確定的地球靜止軌道位置和無線電頻率。指導(dǎo)地球靜止軌道、非靜止軌道以及無線電頻率使用的國際條約是國際電信聯(lián)盟的《無線電規(guī)則》。《無線電規(guī)則》及其“頻率劃分表”可定期進(jìn)行修訂。每隔三至四年召開一次的國際電信聯(lián)盟世界無線電通信大會(World Radiocommunication Conference, WRC)[注]在1993年之前，“世界無線電通信大會”被稱作“世界無線電行政會議”(World Administrative Radio Conference, WARC)。在1992年于日內(nèi)瓦舉行的一次委員會上，國際電信聯(lián)盟重組，這個會議隨后成為“世界無線電通信大會”。審議并修訂《無線電規(guī)則》，不斷改善已有的無線通信規(guī)則程序和頻率及軌道分配以適應(yīng)新技術(shù)、新業(yè)務(wù)的發(fā)展。[注]參見Leslie J. Anderson, Regulation of Transnational Communications, Boardman Co., 1984.每屆世界無線電通信大會都要舉行上千場不同議題和范圍的會議，技術(shù)性很強(qiáng)，各方關(guān)注的焦點(diǎn)不僅僅是單純的技術(shù)問題，其實(shí)質(zhì)是國家權(quán)益之爭。

在人類進(jìn)入太空初期，一些國家發(fā)射衛(wèi)星并不需要征求國際電信聯(lián)盟的同意，也并沒有遭到任何國家的抗議，因?yàn)楫?dāng)時還沒意識到看似廣闊的外層空間也會出現(xiàn)“公地悲劇”問題。隨著對衛(wèi)星軌道需求的增加，在1959年舉行的世界無線電行政會議(世界無線電通信大會的前身)上，國際電信聯(lián)盟首次開始進(jìn)行衛(wèi)星軌道和頻率的登記和分配。采用的方式基本上是長期以來適用于地面無線電通訊的“先登先占”方式。所謂的“先登先占”(first come, first served)原則是指登記國通過協(xié)調(diào)和登記后，有權(quán)使用某一衛(wèi)星軌道位置和頻率，先行登記的國家在使用某一衛(wèi)星軌道位置和頻率方面將優(yōu)于后來登記的國家。[注]Michael Sheehan, The International Politics of Space, Routledge, 2007, p. 136.這種規(guī)則實(shí)際上讓登記國取得了一種“永久占有”的權(quán)利，因?yàn)榭梢酝ㄟ^發(fā)射新的衛(wèi)星來取代其淘汰的衛(wèi)星，進(jìn)而繼續(xù)占有這個軌道位置和頻率。這一規(guī)則使得美國等技術(shù)發(fā)達(dá)的國家在利用衛(wèi)星軌道資源上占得了先機(jī)，而后發(fā)射衛(wèi)星的國家為了不干擾現(xiàn)有衛(wèi)星的信號，就需要對自己的衛(wèi)星系統(tǒng)進(jìn)行一定的技術(shù)調(diào)整。這會導(dǎo)致費(fèi)用的增加和衛(wèi)星功能的受限。

20世紀(jì)70年代，世界各國特別是發(fā)展中國家，對地球衛(wèi)星軌道資源關(guān)注大大加強(qiáng)。這與這一時期發(fā)展中國家謀求“國際經(jīng)濟(jì)新秩序”的努力有重大關(guān)聯(lián)。[注]The Charter of Economic Rights and Duties of States, G.A. Resolution 3281 (XXIX), December 12, 1974.1973年的《國際電信公約》(International Telecommunication Convention)將地球靜止軌道和無線電頻率規(guī)定為“有限的自然資源”。由于各國開發(fā)外層空間的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)力量相差懸殊，許多發(fā)展中國家只能望空興嘆，對“先登先占”規(guī)則非常不滿。它們面對發(fā)達(dá)國家占用了大部分地球靜止軌道和頻率的現(xiàn)實(shí)，開始強(qiáng)烈要求更改分配原則，以保證它們未來的需求。自20世紀(jì)70年代以來，發(fā)展中國家一直要求有序地分配地球靜止軌道和頻率資源，降低新衛(wèi)星系統(tǒng)進(jìn)入軌道的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)束發(fā)達(dá)國家事實(shí)上對衛(wèi)星軌道的永久占用。

地理位于赤道上的國家(大多數(shù)是發(fā)展中國家)正好處于地球靜止軌道的下方。自從人造衛(wèi)星大量出現(xiàn)在它們上方之后，這些國家顯得相當(dāng)焦慮。因此，它們考慮采取行動表達(dá)自己的關(guān)切，對“先登先占”規(guī)則發(fā)起根本性地挑戰(zhàn)。1975年，哥倫比亞在第30屆聯(lián)合國大會上首次對位于其領(lǐng)土上方的那一段地球靜止軌道提出主權(quán)要求，并認(rèn)為地球靜止軌道不屬于《外層空間條約》規(guī)定的外層空間的一部分。1976年，厄瓜多爾和巴拿馬兩國也采取了相同的立場。[注]Stephen Gorove, “The Geostationary Orbit: Issues of Law and Policy”, The American Journal of International Law, Vol. 73, No. 3, 1979, p. 450.1976年11月，巴西、厄瓜多爾、哥倫比亞、扎伊爾、剛果、烏干達(dá)、印尼和肯尼亞八個赤道國家在哥倫比亞的首都波哥大召開會議，統(tǒng)一了它們對地球靜止軌道法律地位的立場。八國共同發(fā)表了《波哥大宣言》，聲明地球靜止軌道是有關(guān)“赤道國家在其上行使其國家主權(quán)的領(lǐng)土的組成部分”、“是在赤道國家主權(quán)之下的”；在赤道國家上空的靜止軌道上放置衛(wèi)星等裝置，“應(yīng)得到有關(guān)國家的事先和明確的認(rèn)可”，其“操作應(yīng)受該國國內(nèi)法支配”，已在該軌道內(nèi)運(yùn)行的物體, 并不因此取得合法地位；赤道國家承認(rèn)公海上空的靜止軌道屬于“人類的共同繼承財產(chǎn)”，允許各國自由運(yùn)行、使用和開發(fā)；[注]王鐵崖、田如萱編：《國際法資料選編》，法律出版社，1981年版，第566-570頁。宣言明確提出了地球靜止軌道的法律地位問題,并將整個軌道分為公海之上和領(lǐng)土之上兩部分。由此，圍繞著地球靜止軌道歸屬權(quán)的爭端開始變得激烈。

《波哥大宣言》標(biāo)志著赤道國家對地球靜止軌道提出了主權(quán)要求，它們提出的主要理由包括：(1)外層空間的界限不明確，國際社會缺乏支持地球靜止軌道包括在外層空間之內(nèi)的論點(diǎn)，這便不能否認(rèn)以該軌道作為國家領(lǐng)空的上限的說法。這意味著《外層空間條約》第二條“不得據(jù)為己有”原則的規(guī)定不適用于地球靜止軌道。況且由于各赤道國家均未批準(zhǔn)《外層空間條約》，該條約對它們也沒有法律約束力。(2)地球靜止軌道是有限的自然資源，赤道國家上空的靜止軌道屬于有關(guān)國家的領(lǐng)土，應(yīng)由有關(guān)國家對這一自然資源行使主權(quán)。(3)目前地球靜止軌道上的衛(wèi)星對靜止軌道的分配和占用, 實(shí)質(zhì)上是一種變相的“先占”，必將導(dǎo)致少數(shù)空間大國長期占據(jù)軌道局面。赤道國家目前沒有空間大國那樣的技術(shù)和財政手段,但一旦它們有能力發(fā)射衛(wèi)星時，軌道上的位置可能已沒有空余。(4)國際電信聯(lián)盟的分配方案有利于發(fā)達(dá)國家對地球靜止軌道的占用，這種不公平的狀況應(yīng)該改變，使赤道國家和發(fā)展中國家享有更多利益。[注]賀其治、黃惠康主編：《外層空間法》，青島出版社，2000年版，第222頁。其他理由還包括：地球靜止軌道各部分是完全由地球所發(fā)出的引力而造成的，因此不屬于外層空間，而是各國領(lǐng)空的一部分。赤道各國在宣言發(fā)表之后，還多次在聯(lián)合國外空委員會和法律小組委員會會議上加以重申和論證。

《波哥大宣言》的出現(xiàn)立即遭到了美國的激烈反對，其他國家如蘇聯(lián)、澳大利亞、英國、法國、比利時等也都提出反對。主要理由是：(1)地球靜止軌道是由整個地球的引力造成的, 而非僅是赤道國家的那部分土地引力的結(jié)果。并且，人造衛(wèi)星不能單靠自然力在靜止軌道上穩(wěn)定運(yùn)行，而必須依靠機(jī)械力的幫助，所以任何國家都不能僅根據(jù)地理位置就對靜止軌道提出主權(quán)要求。因此，地球靜止軌道不能屬于幾個赤道國家，而應(yīng)屬于各國共同所有。(2)盡管國際上關(guān)于外層空間尚沒有一致的法律定義和下限, 但在實(shí)踐中已形成“凡不低于衛(wèi)星軌道的最低限的空域便為外層空間”的觀念。所以地球靜止軌道也應(yīng)位于外層空間。如果某些國家可以擁有衛(wèi)星軌道的主權(quán)，“不得據(jù)為己有”、“外空自由”等公認(rèn)的外空國際法原則就如同虛設(shè)。[注]慕亞平：“地球靜止軌道法律地位初探”，《西北政法學(xué)院學(xué)報》，1984年第4期，第51-52頁。

美國認(rèn)為《波哥大宣言》違反了外層空間自由原則，在科學(xué)和法律上都站不住腳，壟斷地球靜止軌道的行為將使世界上所有的國家都受到損失。[注]Stephen Gorove, “The Geostationary Orbit: Issues of Law and Policy”, The American Journal of International Law, Vol. 73, No. 3, 1979, p. 452.美國強(qiáng)調(diào)，在地球靜止軌道上放置的衛(wèi)星并不構(gòu)成對該軌道的占有，因?yàn)椤秶H電信公約》已經(jīng)明確規(guī)定，地球靜止軌道上位置的分配不賦予任何持久的優(yōu)先權(quán)或占有權(quán)。地球靜止軌道與其正下方的土地毫無關(guān)系。

盡管《波哥大宣言》遭到許多國家的反對，但不少國家在反對的同時也提出了比較折中的意見，主張應(yīng)作出適當(dāng)安排，以公平地照顧赤道國家和其他發(fā)展中國家的利益。例如，英國表示最好的解決辦法是讓所有的國家都能公平的分享地球靜止軌道帶來的好處；澳大利亞表示理解赤道國家的擔(dān)憂，支持研究建立一個管理軌道資源的國際體制；比利時表示赤道國家正在尋求發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因此其要求并不荒唐，應(yīng)在《外層空間條約》的框架內(nèi)對有關(guān)問題進(jìn)行仔細(xì)研究。[注]同③, pp. 454-455.

在美國等國的阻撓下，多數(shù)赤道國家立場有所軟化，不再堅持對地球靜止軌道的主權(quán)要求，而提出對其上空的那一段靜止軌道享有某些優(yōu)先權(quán)。[注]Stephen Gorove, Developments in Space Law: Issues and Policies, Martinus Nijhoff Publishers, 1991, pp. 41-46.此后，在歷屆世界無線電通信大會的最后文件中，哥倫比亞等赤道國家仍提出與《波哥大宣言》中的立場一致的保留或聲明，美國等國家則針鋒相對地做出反保留或反聲明。雖然《波哥大宣言》的法律效果并未如愿，但卻取得了一定的政治效果，引起了各國對靜止軌道的關(guān)注。太空法學(xué)家們設(shè)立了一個委員會, 再次評估領(lǐng)空和太空主權(quán)問題。《波哥大宣言》的出現(xiàn)說明，外層空間技術(shù)經(jīng)過十幾年的發(fā)展，世界各國在爭奪外層空間技術(shù)、軍事優(yōu)勢的同時開始逐漸意識到外層空間資源問題的重要性。無論這些資源是有形的還是無形的，只要它們不是取之不盡的，就會引起利益分配問題。但美國通過其在國際電信聯(lián)盟中的權(quán)勢并聯(lián)合利益相似的國家，確保了“先登先占”規(guī)則沒有受到根本改變。美國的權(quán)力當(dāng)然是以其對核心技術(shù)能力的掌握為前提的，只有較少的其他國家及地區(qū)行為體能掌握從事太空活動的技術(shù)手段。這導(dǎo)致規(guī)則的設(shè)立必然有利于美國等國家，很難為全球各國公共占有，平等使用。各國主權(quán)的形式平等面對著權(quán)力地位的不平等困境。后起之國只能依靠自助機(jī)制爭取自己的權(quán)利，但這與國家的實(shí)力和意志關(guān)系很大，通常美國等強(qiáng)國比弱國更易捍衛(wèi)它們的主張。

三、國際電信聯(lián)盟會議上的長期博弈

發(fā)展中國家與美國等發(fā)達(dá)國家就地球靜止軌道的利益博弈持續(xù)發(fā)生在國際電信聯(lián)盟的歷次會議上。發(fā)展中國家要求公平使用地球靜止軌道的聲音得到了一些反響，但還遠(yuǎn)未達(dá)到他們的要求。印度在20世紀(jì)80年代也向國際電信聯(lián)盟提出應(yīng)為發(fā)展中國家提供最低限度的“軌道產(chǎn)權(quán)保障”。[注]何奇松：“太空安全治理的現(xiàn)狀、問題與出路”，《國際展望》，2014年6期，第126頁。從美國的立場上看，其在這個領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)收益是非?，F(xiàn)實(shí)的，各大公司的衛(wèi)星商業(yè)業(yè)務(wù)都要以衛(wèi)星軌道資源的占有為基礎(chǔ)。一旦不能確保衛(wèi)星軌道資源的供應(yīng)，必將直接威脅到它們的經(jīng)濟(jì)利益。因此美國在國際電信聯(lián)盟歷次會議上的目標(biāo)是，努力確保既得的衛(wèi)星軌道資源，盡量維持分配規(guī)則的現(xiàn)狀。隨著發(fā)展中國家對地球靜止軌道資源的需求和權(quán)益維護(hù)日益增強(qiáng)，國際電信聯(lián)盟內(nèi)部的規(guī)則之爭日益激烈。

(1)在發(fā)展中國家不斷呼吁下，國際電信聯(lián)盟逐漸修改了地球靜止軌道的有關(guān)規(guī)定，將“公平利用”這一原則加入公約。美國也難以阻擋這種由眾多發(fā)展中國家推動的追求國際經(jīng)濟(jì)新秩序的潮流。例如，經(jīng)過1971年世界無線電行政會議的討論，國際電信聯(lián)盟在1973年《國際電信公約》第33條第2款中規(guī)定：“在使用空間無線電業(yè)務(wù)的頻帶時，各會員應(yīng)注意，無線電頻率和地球靜止軌道是有限的自然資源，必須有效而節(jié)省地予以使用，以使各國或國家集團(tuán)可以依照無線電規(guī)則的規(guī)定并根據(jù)各自的需要所掌握的技術(shù)設(shè)施，公平地使用無線電頻率和地球靜止軌道?！盵注]International Telecommunication Convention of 1973, Malaga-Torremolinos, Art. 33(2).這一方面承認(rèn)了無線電頻率和軌道資源是有限的自然資源，另一方面要求成員國節(jié)約使用軌道資源，以確保所有國家都能“公平地使用無線電頻率和地球靜止軌道”。

1982年國際電信聯(lián)盟再次修改了《國際電信公約》，將第33條第2款修改為：“在使用空間無線電業(yè)務(wù)的頻帶時，各會員應(yīng)注意，無線電頻率和地球同步衛(wèi)星軌道是有限的自然資源，必須有效而節(jié)省地予以使用，以使各國或國家集團(tuán)可以依照無線電規(guī)則的規(guī)定并考慮到發(fā)展中國家和個別國家的地理位置的特殊需要，公平地使用無線電頻率和地球同步衛(wèi)星軌道”[注]International Telecommunication Convention of 1982, Nairobi, Art. 33(2).，將“發(fā)展中國家”的特殊需求加入了《國際電信公約》。公約有兩個規(guī)定明確了“公平使用”這個術(shù)語的含義：(1)在使用地球靜止軌道位置時，必須考慮發(fā)展中國家的特殊需要和特定國家的地理情況；(2)各國只有遵守國際電信聯(lián)盟的無線電規(guī)章，才能公平地享有使用頻率和軌道的機(jī)會。

(2)在歷屆國際電信聯(lián)盟召開的會議上，圍繞著地球靜止軌道的分配問題美國與發(fā)展中國家都展開了激烈爭論。結(jié)果是自20世紀(jì)70年代以來，國際電信聯(lián)盟對地球靜止軌道資源進(jìn)行了一定程度的規(guī)劃。但面對發(fā)展中國家的壓力，與其他發(fā)達(dá)國家相比，美國是對“公平利用”原則抵制最嚴(yán)重的國家。

在1973年的世界無線電行政會議上，阿爾及利亞代表團(tuán)提出的提案要求國際頻率登記委員會在作出有關(guān)地球靜止軌道的決策時除了考慮“有效和經(jīng)濟(jì)”原則還必須考慮“公平”原則。這一提案遭到一些國家的反對，但經(jīng)過投票表決，該提案以65比43票的多數(shù)獲得通過。[注]Thomas A. Hart Jr., “A Review of WARC-79 and Its Implications for the Development of Satellite Communications Services”, Lawyer of the Americas, Vol. 12, No. 2, 1980, p. 449.因此，1973年《國際電信公約》關(guān)于國際頻率登記委員會的規(guī)定是“向會員提出咨詢意見，以便在可能發(fā)生有害干擾的頻帶內(nèi)開放盡可能多的無線電路和公平、有效、經(jīng)濟(jì)地使用地球同步衛(wèi)星軌道?！盵注]International Telecommunication Convention of 1973, Malaga-Torremolinos, Art. 10 (3c).

1979年的世界無線電行政會議是一次非常重要的會議，它繼1959年日內(nèi)瓦世界無線電行政會議確立“先登先占”規(guī)則之后首次全面修訂了《無線電規(guī)則》。參加這次會議的國家大約有一半在20年前還不存在。在1959年，非洲國家中只有加納加入了國際電信聯(lián)盟，而到1979年非洲48個獨(dú)立國家中的絕大多數(shù)都加入了國際電信聯(lián)盟。發(fā)展中國家在投票權(quán)上也占據(jù)了多數(shù)。[注]同①, p. 443.很多發(fā)展中國家在這次會議上指出占世界人口10%的國家控制著90%的無線電波段，[注]Kim Alaine Rathman, “The ‘Common Heritage’ Principle and the U.S. Commercialization of Outer Space”, Ph. D. Dissertation, Graduate Theological Union, USA, 1996, p. 52.并與發(fā)達(dá)國家就地球靜止軌道問題展開激烈爭論。在會議召開前，以美國為首的發(fā)達(dá)國家集團(tuán)與發(fā)展中國家集團(tuán)在會議主席人選問題上產(chǎn)生對立。美國力圖把這次會議依然界定為一次技術(shù)性會議而不愿討論政治問題，而發(fā)展中國家呼吁發(fā)達(dá)國家向它們提供技術(shù)援助以使發(fā)展中國家可以“公平使用”地球靜止軌道，以應(yīng)對技術(shù)進(jìn)步帶來的挑戰(zhàn)，并討論使發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間共享頻率和軌道資源。[注]同①, pp. 444-446.發(fā)展中國家在這次會議上提出，最好建立一個長期機(jī)制來為每個國家分配特定的軌道位置和無線電頻率，美國等發(fā)達(dá)國家認(rèn)為這種方式會阻礙技術(shù)進(jìn)步，并會導(dǎo)致軌道位置閑置。[注]Magnus Wijkman, “Managing the Global Commons”, International Organization, Vol. 36, No. 3, 1982, p. 535.

在1985年和1988年，國際電信聯(lián)盟召開了兩次專門針對地球靜止軌道和無線電頻率問題的世界無線電行政會議，這兩次會議所通過的最后文件，打破了沿襲20多年的“先登先占”規(guī)則的唯一性。國際電信聯(lián)盟首先在1985年的會議中同意在分配某些頻帶給“固定衛(wèi)星業(yè)務(wù)”使用時，實(shí)施“事先計劃”程序，稱為“分配計劃”。這種針對“固定衛(wèi)星業(yè)務(wù)”的計劃程序取代了“先登先占”原則，在 1988 年的會期中進(jìn)行了確認(rèn)。

針對有可能的規(guī)則變化，美國聲稱國際電信聯(lián)盟的政策要求促進(jìn)衛(wèi)星軌道和無線電頻率的“高效”使用，因此，唯一的途徑就是給予技術(shù)最先進(jìn)的國家以優(yōu)先權(quán)，而不應(yīng)將分配給某些國家的軌道資源空置。在1979年世界無線電行政會議上，針對發(fā)展中國家要求公平分配軌道位置的提議，美國代表團(tuán)要求國際電信聯(lián)盟應(yīng)考慮有技術(shù)能力的國家對軌道“明顯的需求和使用能力”。[注]Marvin S. Soroos, “The Commons in the Sky: The Radio Spectrum and Geosynchronous Orbit as Issues in Global Policy”, International Organization, Vol. 36, No. 3, 1982, p. 674.在1985年和1988年，歐洲和非洲區(qū)域以及亞洲和太平洋區(qū)域都通過了預(yù)先分配衛(wèi)星軌道位置的機(jī)制，即每一個國家都可以分配到一個衛(wèi)星軌道位置，而美國在美洲地區(qū)抵制了預(yù)先分配衛(wèi)星軌道位置的機(jī)制，而是使這些衛(wèi)星位置空置留待日后使用。

(3)雖然美國反對國際電信聯(lián)盟在現(xiàn)有的分配方式中對發(fā)展中國家做一定的傾斜，但并未發(fā)展到像當(dāng)今退出聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國人權(quán)理事會以及萬國郵政聯(lián)盟那樣的程度。由于這一領(lǐng)域關(guān)系到美國的國家安全和經(jīng)濟(jì)利益，美國以多種方式積極維護(hù)有利于自己的規(guī)則。例如，國際電信聯(lián)盟的某些預(yù)備性會議通常只有發(fā)達(dá)國家積極參加，而這些預(yù)備性會議實(shí)際上達(dá)成了許多重要的交易。發(fā)展中國家沒有足夠的資源和技術(shù)能力參與這些決策過程。[注]Gregory R. Viggiano, “A History of Equitable Access to the Geostationary Orbit and International Communication Satellite”, Ph. D. Dissertation, The Florida State University, USA, 1998, p. 184.這使得美國等發(fā)達(dá)國家在這一領(lǐng)域仍然占有絕對優(yōu)勢，可以左右許多重要的決策。發(fā)展中國家短期內(nèi)無法改變這一現(xiàn)狀。國際電信聯(lián)盟的衛(wèi)星軌道資源和頻率分配雖然有了“先登先占”和“公平使用”兩種原則，但到目前為止，“公平使用”地球靜止軌道只能通過兩種分配方案來實(shí)現(xiàn)：一是，廣播衛(wèi)星服務(wù)(BSS)在12GHz波段和相連的支線鏈接中操作；二是，固定衛(wèi)星服務(wù)(FSS)在6/4GHz到14/11GHz的波段進(jìn)行操作。除此以外，“先登先占”規(guī)則仍然適用于所有衛(wèi)星通訊服務(wù)的所有頻率波段。[注]周麗瑛：《外層空間活動商業(yè)化的法律問題》，中國政法大學(xué)博士論文，2006年，第105頁。而且根據(jù)2003年世界無線電通信大會的決議，即使某一國家分配到了某一軌道位置，也不能為其提供任何永久性的優(yōu)先權(quán)。

近年來，一個國家申報網(wǎng)絡(luò)資料而由另一個國家發(fā)射或使用衛(wèi)星的情況非常常見。一個國家將其從國際電信聯(lián)盟申請到的衛(wèi)星軌道位置和無線電頻率出租或者出售給另一個國家的行為，最早出現(xiàn)在20世紀(jì)80—90年代。當(dāng)時，太平洋島國湯加[注]湯加國內(nèi)生產(chǎn)力水平不高，嚴(yán)重依賴外援，工業(yè)不發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和旅游業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的三大支柱，缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力來開展大規(guī)?？臻g活動。向國際電信聯(lián)盟申請了16個地球靜止軌道位置，并聲稱其他國家可以向其設(shè)立的湯加衛(wèi)星公司(Tongasat)租用衛(wèi)星軌道。此后，湯加衛(wèi)星公司對外出租了一個軌位，并將其余軌道位置以每個位置每年200萬美元的價格進(jìn)行拍賣。此舉震驚了各國，遭到了美國一些私營部門和國際組織的反對，美國哥倫比亞通信公司向美國政府提出應(yīng)拒絕任何使用湯加軌道位置的公司申請“著陸”的權(quán)利。對此，湯加認(rèn)為其行為符合國際電信聯(lián)盟規(guī)則和程序。盡管有很多組織反對湯加的行為，但湯加的行為并未違反國際電信規(guī)則的字面含義，只構(gòu)成對國際電信聯(lián)盟規(guī)則的精神的違反，并且國際電信聯(lián)盟沒有強(qiáng)制性的爭端解決機(jī)制。因此，國際頻率登記委員會最后決定允許湯加從其遞交的16個軌道位置申請中選擇6個。湯加對此表示接受。湯加案說明國際電信聯(lián)盟分配軌道位置的規(guī)則是有漏洞的，很難杜絕租賃行為。國際電信聯(lián)盟不推薦出租軌道位置的行動，但在實(shí)際案例中，還需要根據(jù)情況處理，并且需要進(jìn)一步研究租賃在衛(wèi)星軌道資源分配方面的作用。自20世紀(jì)90年代以來，許多國家越來越認(rèn)識到衛(wèi)星軌道資源的重要性,國際協(xié)調(diào)工作也變得越來越困難，甚至可能需要進(jìn)行政治和外交層面的交涉。

為了占有軌道位置，目前國際電信聯(lián)盟的規(guī)定仍無法阻止“紙衛(wèi)星”現(xiàn)象。所謂“紙衛(wèi)星”是指有些國家，特別是發(fā)達(dá)國家，在國際電信聯(lián)盟登記但并沒有實(shí)際發(fā)射，也不準(zhǔn)備近期發(fā)射的衛(wèi)星信息?！凹埿l(wèi)星”的作用就是通過登記占用軌道資源。這種“紙衛(wèi)星”現(xiàn)象，就是源于軌道資源的稀缺的特點(diǎn)和注冊登記費(fèi)用低的現(xiàn)狀，這不僅耗費(fèi)了國際電信聯(lián)盟的大量經(jīng)費(fèi)，也嚴(yán)重阻礙了軌道資源的公平使用。但國際電信聯(lián)盟無法有效地區(qū)分真實(shí)合法的申報與投機(jī)的申報，并且也沒有“執(zhí)法權(quán)”來控制成員國指配頻率和軌道位置的活動。

2012年，在瑞士日內(nèi)瓦舉行了2012年世界無線電通信大會，隨著非洲國家衛(wèi)星通信應(yīng)用的增加，衛(wèi)星軌道資源異常緊張。為使后來的衛(wèi)星操作者也有使用的機(jī)會，大會對衛(wèi)星軌道資源使用的一些原則性問題進(jìn)行了討論，對使用方法和程序進(jìn)行了規(guī)范，以確保各國能合理、正常并相對公平地使用。[注]張虹：“WRC-12上的衛(wèi)星資源爭奪戰(zhàn)”，《中國無線電》，2012年第2期，第23頁。這些修訂關(guān)系到各國衛(wèi)星頻率軌道資源使用權(quán)益的得失，因此爭論異常激烈。當(dāng)下，許多國家在獲得新的衛(wèi)星軌道資源來滿足衛(wèi)星通信業(yè)務(wù)的發(fā)展方面越發(fā)困難，不得不想盡辦法進(jìn)行規(guī)劃。

美國在這一領(lǐng)域的長期行為，相當(dāng)?shù)湫偷伢w現(xiàn)了一個權(quán)力護(hù)持者對規(guī)則變化的敏感，他所使用的應(yīng)對措施也是多種多樣的。面對發(fā)展中國家修改已有規(guī)則的要求，美國細(xì)心地掂量各國的意圖，有重點(diǎn)地控制局勢的發(fā)展方向，這也顯示出當(dāng)今時代對國際制度主導(dǎo)權(quán)競爭的復(fù)雜性。推進(jìn)外空公域治理的優(yōu)化，美國的態(tài)度最為關(guān)鍵。應(yīng)推動主要外層空間國家，認(rèn)識到合作與分享更有利于實(shí)現(xiàn)各自的國家利益。[注]徐能武、曾加、劉楊鉞:“維護(hù)和促進(jìn)外層空間安全的‘向善’關(guān)系——外層空間安全合作機(jī)制的復(fù)合建構(gòu)與持續(xù)進(jìn)化”，《太平洋學(xué)報》，2015年第4期，第4頁。

四、結(jié) 語

目前國際電信聯(lián)盟對地球靜止軌道的分配基本還能確保有需要的國家得到滿足，并且地球靜止軌道和無線電頻率的使用效率和容納能力可能會隨著技術(shù)的進(jìn)步而提高，例如通過數(shù)字壓縮技術(shù)、更多的使用近地衛(wèi)星軌道以及使衛(wèi)星間隔更近等方式。但總的趨勢是世界各國對軌道資源的需求在不斷增加，技術(shù)進(jìn)步不可能完全解決需求與供給之間的矛盾。國際電信聯(lián)盟現(xiàn)有的分配方式對發(fā)展中國家和美國等發(fā)達(dá)國家來說都不甚滿意。長期以來，作為空間活動大國，美國在地球靜止軌道資源的分配和使用上保持著相當(dāng)大的優(yōu)勢。未來美國的政策選擇可能是，繼續(xù)在國際電信聯(lián)盟機(jī)制內(nèi)主導(dǎo)地球衛(wèi)星軌道和無線電頻率資源的分配和使用，例如確保國際電信聯(lián)盟中的某些有利于發(fā)達(dá)國家的條款不被修改。由于美國國內(nèi)利益反對強(qiáng)大國際機(jī)構(gòu)干預(yù)資源分配的傳統(tǒng)以及美國國會積極鼓勵美國企業(yè)商業(yè)利用外層空間的行為，美國政府將抵制國際電信聯(lián)盟進(jìn)一步向資源分配領(lǐng)域演進(jìn)。為了解決國內(nèi)外利益沖突，并且考慮到外層空間商業(yè)化的迅速發(fā)展，美國政府的立場是倡導(dǎo)地球衛(wèi)星軌道和無線電頻率的商業(yè)化分配方式，例如通過拍賣衛(wèi)星軌道位置等方式。這一立場也會得到美國商業(yè)組織和國會的支持。

美國獲取地球靜止軌道資源這一案例顯示，我們依然生活在一個民族國家主導(dǎo)的時代。國家仍是全球公域治理的核心。全球公域治理離不開權(quán)力的運(yùn)作和規(guī)則的設(shè)定。既有的治理規(guī)則主要是發(fā)達(dá)國家制定的，存在著諸多不合理、不公平的問題，同時規(guī)則還天然地具有維持現(xiàn)狀的功能。隨著國際格局的變化, 原來由發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的規(guī)則越來越難以為全球提供令人滿意的公共產(chǎn)品。治理是否有成效決定著規(guī)則的權(quán)威性。新興的發(fā)展中國家群體所掌握的權(quán)力，如資本、技術(shù)、知識、人才等不斷增強(qiáng),它們在全球公域治理中的投票權(quán)和話語權(quán)提高，開始參與全球公域治理的頂層設(shè)計，必然影響和塑造著全球公域治理的走向。然而，全球公域治理新舊格局的逐步轉(zhuǎn)換過程是動態(tài)和一波三折的，因?yàn)闄?quán)力的衰退和增長都不是線性的。在權(quán)力邏輯的支配下，全球公域治理不可能那么“和諧”，國家會在全球公域治理談判中竭力維護(hù)自己的利益，以增加本國的權(quán)力和提升國民的福利。全球公域治理中的權(quán)力依然是最重要的力量，美國等發(fā)達(dá)國家在未來一段時間內(nèi)還將維系其強(qiáng)大的權(quán)力，發(fā)展中國家要想獲得有利于自己的規(guī)則安排仍然面臨艱難的挑戰(zhàn)。合作仍是全球公域治理中的必然趨勢，規(guī)則的變化需要在合作的前提下平衡各行為體之間的利益, 以消解權(quán)力流變所可能造成的消極后果。

在衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)空前發(fā)展的時代，軌道資源的戰(zhàn)略地位日益顯現(xiàn)。世界各國利用國際規(guī)則對軌道資源的爭奪不斷從技術(shù)層面延伸到外交、政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面。在這種情況下，如何推動這一領(lǐng)域的治理朝“善治”的方向發(fā)展?筆者認(rèn)為，首先國際社會應(yīng)大力提倡節(jié)約和高效使用衛(wèi)星軌道這一有限的資源，并增加現(xiàn)有的軌道容量。各國應(yīng)努力將所使用的頻譜范圍限制在提供業(yè)務(wù)所需的最低限度，盡可能采用最新技術(shù)。研發(fā)使用同頻但覆蓋不同的業(yè)務(wù)區(qū)、同覆蓋區(qū)但采用不同的頻率等技術(shù)。盧森堡等國的多星共軌技術(shù)也是應(yīng)對軌道資源短缺的有效手段之一。其次，過去10年，國際電信聯(lián)盟成員中的私營的制造商或運(yùn)營商數(shù)量大量增加，私營部門在這一領(lǐng)域中的話語權(quán)肯定會持續(xù)增強(qiáng)。考慮到空間商業(yè)化趨勢和資源利用效率最大化的趨勢，國際電信聯(lián)盟應(yīng)研究允許通過租賃等經(jīng)濟(jì)手段使頻譜和軌道位置流轉(zhuǎn)，但產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益應(yīng)部分地為各國人民分享，這方面可以參考國際海底區(qū)域資源平行開發(fā)制度的經(jīng)驗(yàn)。這種做法的前提是維持《無線電規(guī)則》中頻率和軌道位置分配的現(xiàn)有規(guī)則，由主管部門確認(rèn)租賃安排，對衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)資料申報的發(fā)出許可和發(fā)出通知職責(zé)繼續(xù)負(fù)責(zé)，以避免對其他衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)造成有害干擾?？傊?，若不維護(hù)國際電信聯(lián)盟的機(jī)制，軌道資源將逐漸流向最有