何志鵬 姜晨曦

(1.吉林大學，吉林 長春 130012)

歷史上國際組織在有限的運作范圍內，更多的是幫助或協(xié)調其他行動者而非進行直接參與或實施有效控制。①Carla Ferstman, International Organizations and the Fight for Accountability, Oxford University Press, 2017, p. 1.隨著國際組織數(shù)量的增長、職能領域的延伸，其作用和影響力不斷擴大，國際組織行為越來越多地直接作用于私人主體。國際組織亦可能實施不法行為，而私人主體對其遭受的損害卻因國際組織享有的廣泛豁免而無法得到救濟。受特定歷史條件和《聯(lián)合國特權與豁免公約》等國際條約的影響，各國在司法實踐中給予國際組織絕對豁免已經(jīng)成為較為普遍的做法。②Tiina Pajuste, “The Evolution of the Concept of Immunity of International Organizations”, East-West Studies, No. 8, 2017, pp. 18-20.然而隨著國際人權保護水平的不斷提升，公民個人權利保護意識的覺醒，國際社會及各國國內法院對于國際組織所享有的絕對豁免提出越來越多的質疑，司法實踐開始出現(xiàn)推翻以往絕對豁免慣例的裁決。法院開始對國際組織的豁免加以限制或以“有效替代救濟機制”標準進行分析。國際組織絕對豁免在維護私人主體合法權益、建立完善人權保護機制、發(fā)展健全國際法治等方面產(chǎn)生的負面影響，促使限制豁免成為司法實踐的另一種選擇而被國際社會重新考量。雖然司法實踐中國際組織享有較大程度豁免仍然居于主導地位，限制國際組織豁免所具有的合理性及可操作性已經(jīng)開始顯露。

一、司法實踐對國際組織絕對豁免的否定

國際組織的豁免主要指國際組織及其官員、財產(chǎn)和檔案不受其所在國家司法程序的干擾。國際組織豁免的取得主要通過以下幾種方式：國際組織的規(guī)約；國際組織與其成員國之間的協(xié)議；國際組織與其總部所在國之間的協(xié)議。自國際組織豁免這一概念產(chǎn)生以來，多數(shù)國家對國際組織一直秉持給予其較大程度豁免的態(tài)度：英美國內法院傾向于給予與國際組織有關的雇傭爭端以豁免，德國的某些法院對于國際組織的行政法庭十分順從，近年來一些國家對國際組織的內部司法體系進行了評估，然而判定國際組織不具備相應替代性爭端解決機制并拒絕給予國際組織豁免的國家仍然為數(shù)尚少。[注]Philippa Webb, “The Immunity of States, Diplomats and International Organizations in Employment Disputes: The New Human Rights Dilemma?” The European Journal of International Law, Vol. 27, No. 3, 2016, p. 757.這種使國際組織免于各種司法程序的做法實際上成為一種“絕對”豁免，[注]Cedric Ryngaert, “The Immunity of International Organizations before Domestic Courts: Recent Trends”, International Organizations Law Review, Vol. 7, No. 1, 2010, p. 146.有學者指出，無論是從國際組織豁免權的法律基礎還是各國國內法院實踐出發(fā)，一般認為國際組織享有絕對豁免；[注]謝海霞：“論國際組織豁免權的性質之爭”，《東岳論叢》，2012年第10期，第156頁。限制豁免尚未形成國際習慣法，將其適用于國際組織的管轄豁免為之尚早。[注]謝海霞：“國際組織管轄豁免從絕對豁免走向限制豁免”，《政法論叢》，2014年第5期，第31頁。

然而，隨著國際組織侵犯公民個人合法權益的現(xiàn)象不斷增多、國際組織絕對豁免與第三方權益保護之間矛盾的加深，關于國際組織特權與豁免的爭論不再局限于某些更具代表性的個別國際組織。即使是傾向于支持國際組織絕對豁免的國家，也已經(jīng)開始在司法實踐中，對國際組織的豁免范圍進行重新界定。國際法的發(fā)展進程中，國際組織絕對豁免看似處于主導地位，然而實際上國際組織的豁免范圍自產(chǎn)生以來即不具有固定答案，在司法實踐中限制豁免始終作為一種可能而存在。尤其在國家豁免由絕對走向相對后，是否應對國際組織的豁免進行限制再次引起社會關注。

根據(jù)1945年美國《國際組織豁免法案》(International Organizations Immunities Act，簡稱IOIA)的規(guī)定，國際組織應當享有外國政府所享有的免于訴訟及各種形式的司法程序的豁免，除非該國際組織明示放棄其豁免。美國《國際組織豁免法案》并未明確規(guī)定國際組織的豁免范圍，而是將其類比于外國政府的豁免，并將享有特權與豁免的國際組織，以美國為其成員國且被設定成總統(tǒng)通過行政手段應當享有特權與豁免兩個條件加以限定。但1976年美國頒布《外國主權豁免法案》(Foreign Sovereign Immunities Act，簡稱FSIA)規(guī)定，外國政府的豁免由絕對豁免轉變?yōu)橄鄬砻?。由此產(chǎn)生的問題在于，國際組織是應當享有《國際組織豁免法案》頒布時外國政府所享有的豁免，還是應當依據(jù)美國國內法律的變遷而做出相應的變更解釋。由此美國法院對于《國際組織豁免法案》的適用也出現(xiàn)了分歧。

早在1980年布羅德本特訴美洲國家組織案中，法院做出判定，雇傭爭議不應當受到來自國際組織外部的干擾。[注]Broadbent v. Organization of American States, 628 F.2d 27 (D.C. Cir. 1980), See “United States: Court of Appeals for the District of Columbia Circuit Decision in Broadbent v. Organization of American States (U.S. Foreign Sovereign Immunities Act; Immunity of International Organizations)”, International Legal Materials, Vol. 19, No. 1, 1980, pp. 208-218.隨后塔克訴泛美衛(wèi)生組織案中上訴法院維持了駁回起訴的裁決，而避免了對國際組織是否享有絕對豁免進行判定。[注]Monroe Leigh, “Tuck v. Pan American Health Organization. 668 F.2d 547”, The American Journal of International Law, Vol. 76, No. 3, 1982, pp. 623-624.1983年門達羅訴世界銀行案，法院判定世界銀行享有豁免而未支持門達羅的訴訟請求。法院指出銀行的作用在于提供多國協(xié)同行為以促進國際貿易的發(fā)展和平衡增長，豁免的目的在于使世界銀行一樣的組織免受國際政策的影響，而使其免于法律程序、財務控制、稅收和義務等方面的內容。[注]Frances Wright Henderson, “How Much Immunity for International Organizations: Mendara v. World Bank”, North Carolina Journal of International Law and Commercial Regulation, Vol. 10, No. 2, 1985, p. 489.法院采取了將與國際組織有關的法律問題留置國際組織內部解決的路徑，因此法庭不愿就門達羅的訴訟請求是否為國際組織的職能必要、應如何給予豁免這一問題進行實質性的討論。[注]同②, pp. 496-497.

1997年的倫德爾-斯佩蘭扎訴納西姆案，則做出了有關國際組織豁免是否應當比照適用《外國主權豁免法案》國家豁免相應規(guī)則的裁決。本案是公民個人就雇主對其施加的毆打、侮辱而提起的損害賠償之訴，法院排除了此種行為內部行政管理事項的屬性，并由此否定了國際組織的絕對豁免，法院認為本案應當適用美國《外國主權豁免法案》的有關規(guī)定。[注]Rendall-Speranza v. Nassim, 107 F.3d 913 (D.C. Cir. 1997), Cf. Christopher Lee Price v. UNISEA, INC., International Pacific Halibut Commission & Sompo Japan Insurance Company of America, Judgement of 07 December 2012, No. S-14184, Supreme Court of Alaska.然而其后1998年阿特金森訴美洲開發(fā)銀行案否定了倫德爾-斯佩蘭扎訴納西姆案中比照適用《外國主權豁免法案》限制國家豁免的做法，而給予了國際組織豁免。[注]Atkinson v. Inter-American Development Bank, 156 F.3d 1335 (D.C. Cir. 1998), See “United States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit: Atkinson v. Inter-American Development Bank, et al”, International Legal Materials, Vol. 38, No. 1, 1999, pp. 91-99.阿特金森訴美洲開發(fā)銀行案中，特區(qū)巡回法院認為，美國《國際組織豁免法案》為國際組織的豁免提供了一個清晰的監(jiān)控體系，總統(tǒng)持有修改、決定、限制甚至取消某一國際組織豁免的權力；國際組織的豁免與總統(tǒng)的決定而非外國主權豁免法律的發(fā)展相關。本案中法院支持了國際組織的絕對豁免，美國國內法院基本延續(xù)并遵循了這一案例，大多給予國際組織以絕對豁免。[注]謝海霞：“國際組織管轄豁免從絕對豁免走向限制豁免”，《政法論叢》，2014年第5期，第26頁。

即便如此，一直采取絕對豁免的美國在近年來亦有所轉變。2010年歐斯諾卡爾瓦(OSS Nokalva)公司訴歐洲航天局案，美國地方法院判定歐洲航天局放棄了豁免，而在上訴中美國第三巡回法庭直接判定，歐洲航天局本不享有絕對豁免。本案中第三巡回法庭做出了與阿特金森訴美洲開發(fā)銀行案完全不同的判定：美國《國際組織豁免法案》應當涵蓋有關外國主權豁免方面法律的發(fā)展和變化。法院指出，給予國際組織不同于主權國家的豁免是不被接受的，此種做法甚至會促使國家通過國際組織行為而逃避其應當承擔的責任。[注]OSS Nokalva, Inc. v. European Space Agency, 617 F.3d 756 (3d. Cir. 2010), Judgement of 16 August 2010, Nos. 09-3601, 09-3640, United States Court of Appeals, Third Circuit.

2018年5月21日，美國最高法院決定審理杰姆訴國際金融公司案，同樣涉及國際組織豁免問題，也是美國最高法院首次決定對如國際金融公司一般的國際組織是否會對其有害行為負責進行審理。本案中，杰姆地區(qū)的農(nóng)民和漁民居住和生活的區(qū)域被印度古吉拉特邦地區(qū)塔塔蒙德拉(Tata Mundra)煤電廠的建設所污染。國際金融公司提供的貸款被用于該廠的建設和運營，而貸款協(xié)議中包含了防止社會和環(huán)境損害的規(guī)定。盡管塔塔蒙德拉煤電廠是造成污染的直接原因，原告方于國際金融公司的美國總部所在地對其提起訴訟：該廠的建設污染了地下水、海洋生物，并將廢氣排至空氣中；對國際金融公司項目進行監(jiān)察的巡查官也認為國際金融公司在減少社會和環(huán)境損害方面有所疏忽。訴訟中國際金融公司并沒有否認損害的存在，而是認為美國法律賦予了國際組織免于承擔責任的權利。美國特區(qū)巡回法院參照阿特金森訴美洲開發(fā)銀行案，判定國際金融公司享有絕對豁免，但美國最高法院撤銷了這一裁定，并將案件發(fā)回重審。[注]Jam et al. v. International Finance Corp., Judgement of 27 February 2019, No. 17-1011, United States Supreme Court.裁決指出美國《外國主權豁免法案》應當對國際組織起到規(guī)制作用，因此國際金融公司不享有絕對豁免。盡管這一觀點并未得到所有法官的認同，[注]布雷耶(Breyer)法官在裁決所附不同意見中指出，鑒于國際組織和民族國家之間的差異，以及該法案的目的和不良后果風險的考量，商業(yè)和非商業(yè)訴訟中都應給予豁免。美國最高法院對于限制國際組織豁免的支持仍然具有重要意義。

與之相應，近年來歐洲法院也并不傾向于盲目給予國際組織“絕對”豁免。歐洲人權法院在韋特和肯尼迪訴德國案中指出，如果存在替代解決機制，那么給予國際組織豁免應當被接受。[注]Waite and Kennedy v. Germany, Judgement of 18 February 1999, Application No. 26083/94, European Court of Human Rights, paras. 68-69.本案中法院認為歐洲航天局建立公約及其附件為私人爭端提供了多種救濟方式，由于替代性解決機制的存在，歐洲航天局享有豁免并不違反歐洲人權公約的規(guī)定。因此歐洲法院對于國際組織采取的是有條件的豁免。這一標準促使歐洲各國法院以人權影響評估取代功能必要性分析，即對受損主體能否獲得其他救濟手段進行判斷：如果存在替代性的解決機制，法院將支持國際組織的豁免。[注]August Reinisch, “The Immunity of International Organizations and the Jurisdiction of Their Administrative Tribunals”, Chinese Journal of International Law, Vol. 7, No. 2, 2008, pp. 295-296.

2017年1月20日荷蘭最高法院在歐洲專利組織勞動爭議案中，參照韋特和肯尼迪訴德國案進行分析，最終認定存在合理替代機制以為當事方提供救濟，由此撤銷了上訴法院否定歐洲專利組織管轄豁免的裁定。[注]European Patent Organisation v. Vakbondsunie van het Europees Octrooibureau (VEOB, The Hague Chapter) and SUEPO (Staff Union of the European Patent Office), Judgement of 20 January 2017, No. 15/02186, Supreme Court of the Netherlands.歐洲專利組織可以援引豁免，因此荷蘭法院對本案無管轄權。盡管采取此種路徑，涉及到對替代機制實際效力的分析，但其為法院否定國際組織的豁免提供了一種可能。同時法院也開始對國際組織內部解決機制的有效性進行判斷，如果此種機制未被認定為充分有效，國際組織則不能享有豁免。[注]Supreme Site Services GMBH et al. v. de NAVO-onderdelen, Judgement of 8 February 2017, No. C/03/217614 / HA ZA 16/130, Maastricht. 本案為與北大西洋公約組織有關的勞動爭議訴訟，馬斯特里赫特地區(qū)法院判定由北大西洋公約組織代表組成的工作組不能被視為充分有效的替代救濟方式，基于這一原因，北大西洋公約組織不能于本案享有豁免。

由此可知，國際組織當然享有“絕對”豁免已不能再被視為普遍情況。越來越多的國內法院開始對國際組織進行不同于以往絕對豁免模式的分析，并在此基礎上對豁免范圍加以限制。雖然司法實踐中歐洲國家法院通過“替代性解決機制”標準進行分析后，給予國際組織豁免的情況仍占多數(shù)，但卻不能忽略其在否定國際組織絕對豁免方面的嘗試。即使是與國際組織聯(lián)系更為緊密的國家，也因國際法的發(fā)展而開始重新審視這一問題，由此對于國際組織絕對豁免的直接否定隨之不斷增加。

二、國際組織絕對豁免體制構建的困境

有關國際組織特權與豁免的具體規(guī)定并未隨國際組織的萌芽而產(chǎn)生。以二戰(zhàn)后成立的聯(lián)合國為例，《聯(lián)合國憲章》第104條規(guī)定：“本組織于每一會員國之領土內，應享受于執(zhí)行其職務及達成其宗旨所必需之法律行為能力”；第105條比較籠統(tǒng)的規(guī)定了：“本組織于每一會員國之領土內，應享受于達成其宗旨所必需之特權及豁免?！庇袑W者將其稱為“功能性”人格與“功能性”豁免。[注]August Reinisch, “Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations, Convention on the Privileges and Immunities of the Specialized Agencies”, UN, December 1, 2018, http://legal.un.org/avl/pdf/ha/cpiun-cpisa/cpiun-cpisa_e.pdf, pp. 1-2.在隨后的國際條約中聯(lián)合國才將有關其特權與豁免的問題細化：1946年《聯(lián)合國特權與豁免公約》(Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations，也稱《總公約》)，1948年《專門機構特權與豁免公約》(Convention on the Privileges and Immunities of the Specialized Agencies，也稱《專門機構公約》)，1947年《聯(lián)合國與美國關于聯(lián)合國總部的協(xié)定》(Agreement between the United Nations and the United States of America Regarding the Headquarters of the United Nations，也稱《美國東道國協(xié)議》)，1960年《國際原子能機構特權和豁免協(xié)定》(Agreement on the Privileges and Immunities of the International Atomic Energy Agency)等。

使聯(lián)合國免受其成員國的影響并更好地履行職能，是賦予聯(lián)合國廣泛豁免的重要原因。在聯(lián)合國相關公約的影響下，區(qū)域層面頒布了《歐洲理事會特權和豁免總協(xié)定》和《美洲國家組織特權和豁免協(xié)定》等條約。美國以寬松的規(guī)定吸引聯(lián)合國將其總部設在本國，對其他國家也起到了示范作用，眾多總部或所在地協(xié)定受到了“絕對”豁免的影響。相關公約對豁免事項爭端解決機制的規(guī)定，似乎更增強了“絕對”豁免的正當性。[注]例如《聯(lián)合國特權與豁免公約》第8條第29節(jié)規(guī)定：聯(lián)合國應對聯(lián)合國為當事人之契約或其他私法上所生之爭端，或牽涉因公務地位而享有豁免權且未經(jīng)秘書長所棄權的聯(lián)合國的任何職員的爭端，提供適當?shù)慕鉀Q方式。

在相當長的歷史時期內，國際組織處理的主要是與國家之間的關系。然而隨著國際社會的發(fā)展，國際組織亦在發(fā)生改變，其行為越來越多地直接影響到個人，與此同時對個人權益造成損害的情形也在逐漸增多。將人權保護作為重要目標的聯(lián)合國，伴隨其行動的卻是暴力犯罪在數(shù)量上的遞增。[注]Bruce C. Rashkow, “Above the Law? Innovating Legal Responses to Build a More Accountable U.N.: Where is the U.N. Now?” ILSA Journal of International & Comparative Law, Vol. 23, No. 2, 2017, p. 362.而諸多與國際組織責任有關的訴訟，因其享有的絕對豁免，遭受損害的個人無法獲得有效救濟，另一方面國際組織不斷擴張的職能進一步提升了這種可能性。2010年聯(lián)合國維和部隊在行動中的疏忽引發(fā)的霍亂造成海地人口的大量死亡，[注]Thomas G. Bode, “Cholera in Haiti: United Nations Immunity and Accountability”, Georgetown Journal of International Law, Vol. 47, No.2, 2016, pp. 760-764.而因聯(lián)合國享有的豁免海地居民無法通過司法途徑得到任何補償。[注]引起嚴重后果卻因聯(lián)合國的絕對豁免而未能對當事人進行合理補償而引起廣泛關注的案例還有：科索沃鉛中毒案、盧旺達大屠殺案、斯雷布雷尼察案等?！堵?lián)合國與海地政府間關于聯(lián)合國在海地行動地位的協(xié)定》雖然對替代性救濟機制做了規(guī)定，但實際上這些規(guī)定從未得到實施。[注]魏嫵媚:“論聯(lián)合國‘功能相關絕對豁免’困境及應對——以海地霍亂案為視角”，《法學評論》，2018年第2期，第159頁。此種情況已不再是個別現(xiàn)象，由于規(guī)則體系的不健全，國際組織在類型、職能范圍上的擴展，導致個人權益受到損害而難以獲得救濟，這一后果在概率上的提升似乎成為必然。

考慮到個人權益受到國際組織行為損害的現(xiàn)象不斷增多，國際組織也開始采取一定的措施進行應對。聯(lián)合國大會決定于2009年12月31日廢止聯(lián)合國行政法院，設立聯(lián)合國爭議法庭(UN Dispute Tribunal)和上訴法庭(UN Appeals Tribunal)。然而此種內部爭端解決機構現(xiàn)階段僅適用于雇傭爭議。2015年聯(lián)合國開發(fā)署強制性社會和環(huán)境標準創(chuàng)立的獨立責任機制生效，以確保聯(lián)合國行動中的行為能與其政策、程序相符。[注]“Social and Environmental Compliance Review and Stakeholder Response Mechanism”, UNDP, December 1, 2018, http://www.undp.org/content/undp/en/home/accountability/audit/secu-srm.html.而此機制并無大量的實踐經(jīng)驗作為支撐，在相對較短的創(chuàng)立時間下其有效性尚難以判斷。安理會設立監(jiān)察專員，專員有權對被錯誤列入聯(lián)合國執(zhí)行名單的個人案例進行調查。然而聯(lián)合國并未設立類似的永久性問責機制來處理聯(lián)合國其他行動中的問題，仍有大量在聯(lián)合國行動中遭受不公正待遇的個體無法獲得救濟。

與聯(lián)合國相比，早在1993年世界銀行集團就為受到或可能受到世界銀行資助項目傷害的個人設立了獨立的投訴機制——監(jiān)察組。監(jiān)察組由來自不同國家的三名成員組成，直接向銀行執(zhí)行董事會報告并獨立于銀行管理層。監(jiān)察范圍包括由國際復興開發(fā)銀行、國際開發(fā)協(xié)會以及世界銀行管理的信托基金資助的項目。對國際金融公司和多邊投資擔保機構支持的項目的投訴，由合規(guī)顧問/巡查官辦公室(CAO)處理。監(jiān)察組收到的請求涉及環(huán)境評估、原住民知情權等其他與人權保護密切相關的內容。

然而,監(jiān)察組能夠發(fā)揮的實際作用十分有限，甚至可以說其影響力在相當程度上只能止步于道德層面。監(jiān)察組指導手冊明確指出：向監(jiān)察組提交投訴可能使世界銀行管理層采取行動糾正傷害。監(jiān)察組會對傷害是否與世界銀行政策和程序的違反有關作出裁決；幫助提高對傷害或潛在傷害的關注，總結經(jīng)驗教訓以協(xié)助未來的世界銀行項目避免類似傷害。監(jiān)察組直接向世界銀行執(zhí)行董事會報告，銀行管理層有責任受理并回應監(jiān)察組的調查結果。然而監(jiān)察組不能保證由世界銀行資助的項目所造成的傷害會被終止或得到預防，監(jiān)察組不是具有執(zhí)法能力的法庭，監(jiān)察組也不會對借貸政府進行調查。監(jiān)察組的作用在一定程度上是讓項目帶來的損害得到關注，讓受害者遭受的問題能夠引起有關層面的重視。

究其本質，此種機制是圍繞國際組織的豁免及其成員國的特權而精心設計的。非國家行為者并不能要求監(jiān)察組調查主權行為者的行為，而只能對世界銀行集團與其操作準則和程序不符而帶來損害的行為提起訴求。[注]“How to File a Request for Inspection to the World Bank Inspection Panel: General Guidelines”, WB, December 1, 2018, http://www.inspectionpanel.org/sites/ip-ms8.extcc.com/files/Guidelines_How%20to%20File_for_web.pdf.上述機制得出的結果并不具有強制執(zhí)行的效力，世界銀行集團的領導層可以選擇性的接受或是直接拒絕。杰姆訴國際金融公司案即是巡查官的批評并未能使國際金融公司減輕對社會和環(huán)境的損害而引發(fā)的訴訟。[注]Jam et al. v. International Finance Corp., Judgement of 27 February 2019, No. 17-1011, United States Supreme Court.

國際貨幣基金組織也創(chuàng)立了獨立評估辦公室來研究關涉國際組織行為的問題，然而獨立評估辦公室并不具有接收當事方訴求或是開啟調查的權力，辦公室也沒有做出報告的義務。[注]Independent Evaluation Office of The Int’L Monetary Fund, IMF, Feburary 27, 2018, http://www.ieo-imf.org/ieo/pages/IEOHome.aspx.由此可知國際組織為第三方提供的爭端解決機制，現(xiàn)階段對受害人在獲得賠償方面的實際效用十分有限。盡管部分國際組織的組成文件對豁免的放棄做出了規(guī)定，多數(shù)情況下國際組織并不妥協(xié)，而是要求絕對豁免以避免參與訴訟?！秶H復興開發(fā)銀行協(xié)定》、《國際金融公司協(xié)定》、《國際開發(fā)協(xié)會協(xié)定》、《多邊投資擔保機構公約》、《國際貨幣基金組織協(xié)定》等對豁免的限制并沒有阻礙上述國際組織在司法實踐中享有絕對豁免。因而國際組織主動改革、擴大放棄豁免的范圍，或許存在一定的可能性，但這一進程的遲緩及其將遇到的阻礙可以預見。

國際組織所創(chuàng)設的替代解決機制大多未能為受損主體提供救濟這一事實，也給歐洲法院在判定國際組織是否享有豁免時所采取的“人權標準”蒙上陰影。這一標準旨在依據(jù)《歐洲人權公約》第6條的規(guī)定，使公民免于遭受因國際組織絕對豁免而無法提起訴訟的情形。而在實踐中，這一標準究竟是對國際組織豁免進行了有效限制，還是僅僅為絕對豁免遮上面紗，需要進一步的分析考量。另一方面，約束國際組織的強行法規(guī)則有限，歐盟加入《歐洲人權公約》屬于國際組織的特殊情況，絕大多數(shù)的國際組織所承擔的人權保護義務與國家不同，二者無法相提并論。與此同時國際司法機構普遍對國際組織不享有管轄權，國際組織并不能成為被訴主體，私人主體的訴訟資格同樣受限。也就是說國內法院采取松散的替代解決機制標準給予國際組織豁免，加之國際司法機制的多重限制，私人主體獲得公正審判的權利很可能將被完全剝奪。因此“人權標準”在實踐中的適用并不盡如人意，其能否被推廣開來尚存疑問。

綜上所述，國際組織實際享有的與公約、協(xié)定規(guī)定并不相符的絕對豁免，對第三方尤其是私人權益的保護產(chǎn)生了諸多消極影響，甚至成為人權保護的阻礙。國際組織為此建立的內部解決機制本身即存在發(fā)展、完善的空間，其并未能充分承擔提供有效救濟的責任，而以之為基礎判斷國際組織是否享有豁免也因此變得缺乏可適用性。由此可知國際組織絕對豁免已經(jīng)對人權保護、法制健全產(chǎn)生了反作用，隨之形成的國際組織內部解決機制以及國內法院裁判中的應對機制并不能抵消絕對豁免帶來的負面影響。國際組織絕對豁免不僅在其本源上即缺乏合理性，與此同時用以維護絕對豁免的解決機制及其他輔助方式根本難以中和現(xiàn)實中絕對豁免帶來的損害。國際組織絕對豁免屬于特定歷史條件下的產(chǎn)物，這一體制的構建并不具備相應的理論和實踐基礎，國際組織豁免應當進行制度上的調整或是回歸。

三、第三方獲得救濟途徑及限制豁免的合理性

3.1 職能必要說的正確解讀

在國際組織剛剛興起的時代背景下，保護國際組織免于外部力量干涉最有效的途徑，即為使國際組織及其官員、財產(chǎn)、檔案免于來自其成員方的管轄。[注]Daniel D. Bradlow, “Using a Shield as a Sword: Are International Organizations Abusing Their Immunity?” Temple International and Comparative Law Journal, Vol. 31, No. 1, 2017, p. 53.處于發(fā)展初級階段的國際組織被賦予了“絕對”豁免，此時的國際組織也極少存在直接侵犯私人權益的情形。然而當今社會國際組織的規(guī)模、職能范圍不斷擴張，國際人權保護水平不斷提高，私人已經(jīng)成為國際法可以直接作用的對象。國際組織所享有的豁免范圍需要被重新審視。

有學者將給予國際組織豁免的主要理由歸納為：確保國際組織的獨立，使其免受國內政治力量的干涉；國內法院可能存在偏見或是有失誠信之時；使國際組織免于遭受基于惡意而提起的無意義的訴訟；如果允許國內法院對國際組織的行為進行審查，不同法院可能會對其作出不同裁決。[注]Niels Blokker, “International Organizations: The Untouchables?” International Organizations Law Review, Vol. 10, No. 2, 2013, p. 272.上述理由因其據(jù)有的合理性而得到了普遍的認可。支撐國際組織特權與豁免的理論依據(jù)主要有職能必要說、代表性說、公平受益說等學說，其中以職能必要說接受最為廣泛：賦予國際組織相應的豁免以保證國際組織運轉的獨立及其職能的有效履行。國際組織的特權與豁免使其免受外部的不合理影響，以確保各組織能完成其使命。[注]李贊：“國際組織豁免的理論依據(jù)”，《北方法學》，2011年第3期，第116頁。職能必要是國際組織享有豁免的依據(jù)，然而將“通過對職能必要的限制解釋來限制國際組織豁免權的適用范圍”[注]謝海霞：“論國際組織豁免權的性質之爭”，《東岳論叢》，2012年第10期，第152-153頁。作為“絕對豁免轉變成限制豁免”的方式，實際上是對職能必要本身含義的誤解。

所謂職能必要，是指除非該豁免為國際組織實現(xiàn)其目的及履行其職能之必要，否則國際組織沒有理由逃避司法權力的正常規(guī)則。[注]Thomas J. O’Toole, “Sovereign Immunity Redivivus: Suits against International Organizations”, Suffolk Transnational Law Journal, Vol. 4, 1980, p. 3.無需通過限縮解釋，依據(jù)職能必要理論國際組織享有的豁免本身就應當受到限制。其根本原因在于國際組織職能特定，且能夠通過組織相關文件及其實踐進一步加以明確，國際組織的豁免應當與其具體任務相關。職能范圍可能因情勢變更而改變，即便如此與組織職能相關的活動范圍依舊可以界定。即使是最具影響力的聯(lián)合國在職能范圍上的擴充，也不能使其涵蓋國際社會交往的所有方面。職能必要說在本質上是與絕對豁免相排斥的：必要即意味著國際組織依據(jù)其所需完成的職能而享有豁免。超出國際組織職能履行范圍外的絕對豁免不應當是職能必要說的本意。

3.2 國際組織主動放棄豁免的可行性

國際組織豁免的放棄可以通過國際組織組成文件、與東道國簽訂的總部協(xié)議進行規(guī)定，或是采取直接簽訂造法性條約的方式加以確定。1951年北大西洋公約組織(North Atlantic Treaty Organization，簡稱NATO)渥太華協(xié)定第5條指出，[注]Agreement on the Status of the North Atlantic Treaty Organisation, National Representatives and International Staff signed in Ottawa. Art. V. 本條同時規(guī)定了豁免的放棄并不延伸至執(zhí)行或扣押財產(chǎn)措施。北大西洋公約組織的財產(chǎn)和資產(chǎn)應當免于所有形式的法律程序，理事會代表主席可以明確放棄這一豁免。國際組織主動放棄豁免，將使受損主體得以運用國內司法程序獲得救濟，對當事人權益的保護將起到更多積極作用。因而似乎放棄豁免也可為國際組織與受損主體之間的爭端提供一條解決路徑。

然而實際情況是，對于雇傭糾紛、人權損害等國內法院常見的爭議，絕對多數(shù)的國際組織并不會主動放棄豁免，國際組織也常常不能為當事方提供有效的救濟途徑使受損主體獲得賠償。國際組織的領導者更傾向于避免將國際組織的內部管理暴露于外部機構的審查之下，以使其運作受到質疑和沖擊。也就是說，如果可以選擇國際組織當然愿意獲得絕對豁免，這意味著訴訟程序的免除以及對不利審判結果的直接規(guī)避。即便是對放棄豁免進行了規(guī)定的國際組織，普遍都會在條款中強調豁免的放棄不應當損害該組織本身的利益。

國際組織為保護其在員工管理上的獨立性，傾向于適用內部機制解決與員工之間的爭議。然而依據(jù)職能必要說，以內部機制調節(jié)所有因國際組織侵權行為引發(fā)的雇傭爭議，并不具有當然的合理性。針對國際組織員工的暴力犯罪，可能直接嚴重危害其基本人權卻難以與國際組織的職能相連接。另一方面即便此種情形會對國際組織的形象造成不良影響，現(xiàn)實中也難以期待國際組織主動放棄豁免，因為比起短暫的名譽受損，國際組織參加訴訟不僅可能需要承擔裁決的不利后果，同時還可能需要對其引發(fā)的連帶效應負責。因而在國際組織利益沒有受到損害或提起反訴的情況下，很難期待國際組織參加訴訟。也就是說要求國際組織主動放棄豁免，往往意味著第三方通過外部司法程序獲得公正審判的權利無法實現(xiàn)。

由此可知，國際組織的內部機制并不能解決與其員工有關的所有爭議，而且在很多情況下也不能為員工提供有效救濟。并非所有的雇傭爭議都關乎國際組織的職能履行，職能必要不能為絕對豁免提供充分理據(jù)。而通過放棄豁免，以外部司法程序對國際組織追責實屬困難。因而與其期待國際組織主動放棄豁免，不如將與國際組織職能行使無關的豁免分離出來，以使國內法院獲得管轄權，這將對當事人權益保護起到更為直接的促進作用。

3.3 替代解決機制的實際效用

與直接對國際組織豁免范圍進行限制不同，歐洲法院采用“人權標準”判斷國際組織能否享有豁免，即如果該組織或其他機構提供了替代性的爭端解決機制，國際組織的豁免則應被尊重。這一標準是對《歐洲人權公約》第6條規(guī)定的維護，同時此權利也反映在其他國際條約中：《世界人權宣言》第8條規(guī)定了每個人通過法院得到救濟的權利，第10條規(guī)定了人人有權由一個獨立而無偏倚的法庭進行公正公開的審訊，以確定其權利和義務并判定對其提出的任何刑事指控；《公民權利與政治權利國際公約》、《消滅所有形式種族歧視國際公約》以及諸多區(qū)域性的人權保護國際公約亦對上述權利做出了相應規(guī)定。此種權利要求在給予國際組織豁免的情況下，受損主體無法得到救濟，則應當為其提供替代性的解決機制。韋特和肯尼迪訴德國案、比爾和里根訴德國案均依此判斷，原告能夠通過合理替代途徑以保護其公約項下的權利，因此國際組織應當享有豁免。[注]August Reinisch, “Waite and Kennedy v. Germany; Beer and Regan v. Germany: European Court of Human Rights Decision on Whether Granting European Space Agency Immunity from Suit in German Labor Courts Violates Dismissed Employees’ Rights”, The American Journal of International Law, Vol. 93, No. 4, 1999, p. 933.

有效替代機制是為了保證國際組織享有豁免的同時能夠為受損主體提供補償、救濟。就目前的司法實踐而言，雖然已經(jīng)出現(xiàn)了國際組織不具備完善機制而被否定其享有豁免的案例，但多數(shù)法院仍然傾向于給予國際組織“絕對”豁免。這一標準究竟是對公民權利的維護，還是對絕對豁免的掩飾，抑或歐洲法院對國際組織豁免進行限制的探索，都需要對標準進行解釋后才能確定。國際組織的內部爭端解決機制能否促使造成損害的決策部門承擔相應的責任、止損或進行賠償，最終的決定權可能依舊掌握在國際組織的決策機構手中；而少數(shù)設置獨立調查機制的國際組織如世界銀行集團，所做出的報告并不具有法律約束力或是執(zhí)行效力。實踐中，歐洲國家法院接受將國際組織存在獨立的行政法院，作為有效的替代解決機制，然而對于當事方可以獲得的實際救濟，有的法院則做出了賠償標準無需與國內法院等同的認定。[注]Quoted from Daniel D. Bradlow, “Using a Shield as a Sword: Are International Organizations Abusing Their Immunity?” Temple International and Comparative Law Journal, Vol. 31, No. 1, 2017, p. 62.因此與國際組織行動相關并受其影響的私人主體，往往無法實現(xiàn)國際習慣法規(guī)則下的獲得有效救濟和公正審判的權利。此種情況下，該標準顯然沒有實現(xiàn)有效保護當事人合法權益、合理限制國際組織豁免范圍的功能。

故而，如果希望“有效替代救濟”機制發(fā)揮真正的作用，首先需要機構在設置上保證相對的獨立性，例如成立專門仲裁機構或法院，使國際組織的運作免受其成員國司法機構的干擾。設計或實施不當?shù)慕鉀Q機制難以滿足人權保護的需求，也將降低利益相關者對于該機制的信任。與此同時，需要對“有效救濟”的內涵加以明確。司法判例并未能給出清晰標準，公平、公正、獨立及有意義等概念在實踐中缺乏可適用性。聯(lián)合國人權高專辦發(fā)表的《商業(yè)和人權指導原則》對非司法申訴機制的有效性進行了解釋。該指導原則認為有效性標準應當涵蓋以下內容：合法(legitimate)，可達(accessible)，可預見(predicable)，平等(equitable)，透明(transparent)，權利可兼容(rights-compatible)和經(jīng)驗教訓的學習(a source of continuous learning)；此外運作層面的機制應以參與和對話(engagement and dialogue)為基礎。[注]“Guiding Principles on Business and Human Rights”, U.N. Doc. HR/PUB/11/04, United Nations Office of the High Commissioner for Human Rights, pp. 33-34.該指導原則同時對各項標準進行了解釋，并在評論中指出申訴機制應當排除受損一方參與的困難和障礙。以上關于“有效”的認定，可以為采取替代解決機制標準判定國際組織豁免的法院，提供一定程度的指引和參考。

由此，理論上有效替代機制標準的設置能夠對國際組織的豁免進行限制。然而由于這一標準的不確定性，造成了實踐中即使缺乏健全獨立的爭端解決機制，國際組織依舊可以享有豁免的情況。有效替代機制標準需要通過含義上的明確和實踐中的正確應用，才能實現(xiàn)其本來目的。因而在該標準的適用有待完善的現(xiàn)實條件下，直接對國際組織的豁免范圍進行清晰的限定似乎更為有效，通過限制豁免而非“有條件的豁免”對國際組織的行為進行規(guī)制，更加符合促進國際法治發(fā)展和人權保護的需要。

3.4 國際組織限制豁免的具體應用

有學者將國際組織限制豁免的主要途徑概括為：通過對國家主權豁免的類比適用，排除國際組織商業(yè)行為的豁免；通過對職能必要的限制解釋來限制國際組織豁免權的適用范圍。[注]謝海霞：“論國際組織豁免權的性質之爭”，《東岳論叢》，2012年第10期，第152頁。正如前文所述，后者是對職能必要說應有之義的曲解，而前者由于國際組織與國家在性質上的根本差別，將國家豁免的規(guī)定類推適用于國際組織不僅欠缺合理性，更可能造成實踐中的混亂。美國《國際組織豁免法案》規(guī)定國際組織的豁免參照主權國家，美國《外國主權豁免法案》的頒布導致國家豁免范圍發(fā)生改變，由此引發(fā)的爭議即是最好的證明。而實際上在主權國家絕對豁免被普遍接受之時，美國司法判例即存在不同的觀點和主張。美國訴德國鉀鹽公司(Deutsches Kalisyndikat Gesellschaft)案中就曾指出外國政府機構在美國從事普通商業(yè)交易時不享有其他外國公司、機構或者個人從事商業(yè)活動所不享有的特權和豁免。[注]Quoted from Carson Young, “The Limits of International Organization Immunity: An Argument for a Restrictive Theory of Immunity Under the IOIA”, Texas Law Review, Vol. 95, No. 4, 2017, p. 903.時至今日，國家豁免將國家商業(yè)性質的活動排除已被廣泛接受。然而國際組織并非主權實體，這就意味著對國際組織的行為并不能進行“主權”和“商業(yè)”的劃分。如果以此界定國際組織的豁免范圍，那么國際組織的豁免將被實質性的剝奪，美國所采取立法模式并不可取。

國際組織應當為不法行為或是法律未加禁止的行為造成的損害負責。國家在類似情況下成為責任主體，而國際組織卻享有豁免著實難以找到有力的支撐論據(jù)。國際組織行為很可能會對私人主體造成重要影響，并引發(fā)侵權等不利后果。[注]Patrick J. Lewis, “Who Pays for the United Nations’ Torts: Immunity, Attribution, and Appropriate Modes of Settlement”, N.C.J. Int’l L. & Com. Reg., Vol. 39, No. 2, 2014, pp. 267-270.國際組織行為目的的正當性并不能消除損害發(fā)生的可能性。聯(lián)合國憲章賦予安理會合法使用武力的權力，但是，在維和行動中出現(xiàn)了犯罪，這使得國際社會再也無法否認國際組織行為可能帶來的嚴重后果。

據(jù)此可知，對國際組織豁免范圍進行限制，可以對國際組織行為起到一定的制約作用，從而促進人權保護水平的提高。職能必要則為國際組織豁免范圍的確定提供了一個可行標準。依據(jù)該理論，無需對國際組織行為進行性質上的區(qū)分，而是以組織文件及實踐劃定其職能范圍，在此基礎上確定是否給予豁免。此種職能必要不應當與功能性豁免/職能性豁免相混淆：前者為國際組織限制豁免合理性提供依據(jù)和方法，而后者往往導致國際組織享有事實上的“絕對”豁免。[注]August Reinsich ed., The Privileges and Immunities of International Organizations in Domestic Courts, Oxford University Press, 2013, p. 8.也就是說職能必要與限制國際組織豁免這一觀點相契合，界定職能范圍是限制豁免的手段，職能必要并不排斥其他可以限制國際組織豁免范圍的方式方法，這與功能性豁免的模糊規(guī)定導致的“絕對”豁免具有本質區(qū)別。

此外，限制豁免并不是對國際組織內部機制及其他司法程序的否定，而是出于人權保護的需要，為當事方提供國內司法救濟途徑。為更好地保護國際組織的獨立性，并減少限制國際組織豁免進程中可能遇到的阻力，將國內法院作為當事方尋求救濟的最后途徑，不失為一種合理選擇。這一過程必須對當事方提供明確的指導以避免碎片化現(xiàn)象的產(chǎn)生。[注]Philippa Webb, “The Immunity of States, Diplomats and International Organizations in Employment Disputes: The New Human Rights Dilemma?” The European Journal of International Law, Vol. 27, No. 3, 2016, p. 763.另一方面，為避免有關豁免問題的討論，許多國際組織在確保其內部或其他替代性爭端解決機制的有效運作上做出努力，[注]August Reinisch, “To What Extent Can and Should National Courts ‘Fill the Accountability Gap?’” International Organizations Law Review, Vol. 10, No. 2, 2013, p. 587.機制的健全完善也可以降低國際組織對限制豁免的抵觸。縮小國際組織問責機制與國內司法機制的差距，將對人權保護起到更多積極作用。

無論是放棄豁免、替代解決機制還是限制豁免范圍，問題的本質都在于使受損主體保有獲得救濟的途徑。國際組織主動放棄豁免的可能性較低，國際組織內部機制或其他替代性爭端解決程序，往往因欠缺獨立性和執(zhí)行力而無法發(fā)揮實際作用。限制國際組織豁免范圍則能夠使國內法院獲得管轄權，使受損主體的訴求得以被聽取，節(jié)約當事方的訴訟時間和成本。絕對豁免可以使國際組織規(guī)避其本應承擔的責任，無形中增加了處于被動地位的相對方與其進行合作的風險。而限制豁免則為國際組織行為相對方提供了一種保障，使其對國際組織的行為后果可以進行合理期待，增強相對方對于國際組織的信任。對國際組織豁免進行限制的方式并不單一，而無論采取何種途徑都需要國際社會的共同努力。絕對豁免是司法機構對國際組織的縱容，國際組織成員國甚至可能因此而利用國際組織實施不法行為。使國際組織回歸有限制的豁免，不僅關乎私人主體權益的保護，對于國際組織自身的發(fā)展也將起到積極的推動作用。限制豁免所具有的合理性不容忽視。

四、中國面對國際組織豁免應當持有的態(tài)度

國際組織的豁免可以通過國際組織的基本文件、多邊條約和雙邊協(xié)定進行規(guī)定。雙邊協(xié)定包括總部協(xié)定和東道國協(xié)定。東道國并不當然加入了與其簽訂協(xié)議的國際組織，雖然此類情形并不普遍。國際條約與國際實踐也影響著各國對國際組織豁免問題的態(tài)度，在其共同作用下，各國傾向在司法實踐中給予國際組織“絕對”豁免，即使此種豁免與條約、協(xié)定相?；蚴遣⒉焕诒緡痉ㄖ刃虻木S護。

二戰(zhàn)后第一個總部協(xié)定為瑞士政府與國際勞工組織之間訂立的《國際勞工組織在瑞士境內法律地位的協(xié)定》。時至今日總部設于瑞士或是在瑞士設有分支機構的國際組織數(shù)量十分可觀。2007年瑞士頒布了《東道國法案》(Host State Act)以及實施該法案的《東道國條例》(Host State Ordinance)，對可以享有豁免的國際組織及其豁免的內容、范圍均作出了規(guī)定。上述立法能夠為與國際組織有關糾紛的處理提供有效的指引，并使爭端的解決更具透明度和公平性。與之相比，總部位于中國境內的國際組織仍然數(shù)量有限，但不可否認的是，中國與國際組織的交往在不斷加深。上海合作組織、亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家開發(fā)銀行等設立于中國境內的國際組織，在促進中國經(jīng)濟發(fā)展、加強中國對外交流方面都發(fā)揮著越來越重要的作用。盡管目前中國境內仍然欠缺富有影響力的國際組織總部，然而中國需要在國際組織豁免這一問題上，明晰相應的指導原則和具體規(guī)則，彌補理論與實踐的不足。

中國尚無關于國際組織豁免問題的專門立法，目前多是采用與國際組織簽訂協(xié)議的方式處理二者之間的關系。中國與新開發(fā)銀行簽訂的總部協(xié)議第4條規(guī)定了司法程序的豁免，并在以下情形對其加以排除：銀行明確放棄豁免；銀行為籌資而通過借款或其他形式的籌資權、債務擔保權、買賣或承銷債券權而引起的民事訴訟，或與銀行行使這些權利有關的民事訴訟；第三方因銀行所有或由其使用的車輛在中國造成的交通事故而提出賠償要求的民事訴訟；針對銀行強制執(zhí)行一項因銀行或銀行代表明示接受的仲裁而作出的仲裁裁決；與銀行提起的訴訟程序直接相關的任何反訴。在此基礎上第2款指出政府、政府的任何代理機構或執(zhí)行機構、任何直接或間接代表政府或政府機構或單位的實體或個人、任何直接或間接從政府或政府機構或單位獲得債權的實體或個人均不得對銀行提起訴訟。第3款要求政府應采用《成立新開發(fā)銀行的協(xié)議》、銀行細則及各種規(guī)章或與銀行簽訂的合同中可能規(guī)定的解決爭端的特別程序，來解決銀行與政府之間的爭端。第5條規(guī)定了銀行總部所在地、檔案不可侵犯與其財產(chǎn)、資產(chǎn)的豁免。第14至17條規(guī)定了國際組織工作人員的特權和豁免。第20條規(guī)定了豁免的放棄和防止濫用，而放棄豁免的情形均強調了對于銀行利益的考量。第21條指出政府與銀行之間關于協(xié)定解釋或適用的任何爭端，如無法通過談判或其他約定方式解決，應按照任何一方的請求提交仲裁。對于銀行所享有的特權與豁免，總部協(xié)議指出了銀行及有關人員應當遵守中國法律的規(guī)定。[注]《中華人民共和國政府與新開發(fā)銀行關于在中國上海設立新開發(fā)銀行總部的協(xié)定》，新開發(fā)銀行網(wǎng)，2016年2月27日，https://www.ndb.int/wp-content/themes/ndb/pdf/HQAgreement-CN.pdf。

中國與亞洲基礎設施投資銀行簽訂的協(xié)議中，第4條在規(guī)定了司法程序豁免的同時，同樣列舉了排除豁免的情形：銀行主動放棄豁免；因其通過借款或其他方式籌集資金、擔保債務、買賣或承銷證券而產(chǎn)生的或與之有關的民事訴訟；銀行或其代表通過明確提交仲裁協(xié)議而得出的裁決的執(zhí)行；銀行所有或控制的交通工具在中國境內發(fā)生事故而對第三方造成損害引發(fā)的民事訴訟；由銀行提起的訴訟中引發(fā)的反訴。與此同時，該總部協(xié)議做出了與新發(fā)展銀行相似的協(xié)調中國政府與銀行關系的條款。銀行的財產(chǎn)、檔案亦享有豁免。第14條規(guī)定的有關人員的豁免較新發(fā)展銀行更為簡潔，第18條對于豁免的放棄同樣強調了銀行利益應當作為首要因素加以考量。

以上協(xié)議通過列舉式排除對國際組織的豁免進行了限制。盡管這并不足以表明中國已然采取了支持國際組織限制豁免的態(tài)度，但至少可以說明的是中國考慮到了對于部分行為國際組織應當承擔責任的必要性。中國在與國際組織簽訂總部協(xié)議時，注重與國際組織的溝通、合作，傾向于以約定方式解決爭端，然而對于國際組織的溫和態(tài)度并不能降低國際組織行為對私人主體造成損害的可能性。隨著中國國際影響力的不斷擴大、國際交往的不斷加深、人權保護水平的逐步提高，中國對妥善處理與國際組織之間的關系、設立國際組織的豁免規(guī)則等問題進行慎重考量是十分必要的。為此中國應不斷學習、借鑒已有立法和實踐得出的經(jīng)驗、教訓。[注]參見陳柳：“新時代中國在國際法體系演變過程中的角色認知與能力建設”，《太平洋學報》，2018年第6期，第7頁。

國際社會的發(fā)展促使國際法規(guī)則亦隨之發(fā)生改變。美國《國際組織豁免法案》的規(guī)定因其《外國主權豁免法案》頒布而產(chǎn)生的混亂，已經(jīng)促使美國法院在司法實踐中，改變以往給予國際組織絕對豁免的慣例。國家相對豁免以主權行為和商業(yè)行為的劃分為基礎，然而國際組織根本不存在主權行為，其行為本質上都可以歸于商業(yè)行為。基于這一原因中國并不應采取美國模式，將國際組織豁免與國家豁免相聯(lián)系而使問題復雜化。國際組織限制豁免的適用并不當然要遵照國家豁免的形式，職能必要、協(xié)議約定等方式都可以對國際組織的豁免范圍進行限制。國家豁免由絕對走向相對體現(xiàn)了國際法的演進，這種變化正為扭轉國際組織絕對豁免慣例提供了可能。對于國際組織豁免，中國并不需要急于表明立場，而是應當通過審視國際社會的發(fā)展變化，制定符合國際法治、人權保護發(fā)展需要的法律規(guī)則。

不可否認，國際組織在其行動中越來越多地危害到私人主體的合法權益，而諸多案件中國際組織并未能對其行為造成的損害負責。實踐中對于類似行為，國際組織被賦予區(qū)別于國家的絕對豁免并不具有合理性。對于國際組織獨立性的維護，并不能超越人權保護這一目標，也無法抵消人口販賣、謀殺等惡性犯罪帶來的嚴重后果。國際組織絕對豁免為國家規(guī)避其本應承擔的責任提供了可能，2011年國際法委員會頒布的《國際組織責任條款草案》即對國家利用國際組織實施不法行為的情形有所規(guī)定。盡管該條款草案對國際組織責任、國際組織與其成員國責任承擔問題有所規(guī)定，但囿于條款本身的局限性，其可適用性并不強。國際組織與其成員國的責任承擔缺乏清晰明確的規(guī)則體系，國際組織獨立主體資格、國家與國際組織的特殊關系、國際組織職能履行等問題使得責任主體難以確定。國際組織很可能代替真正的行為主體而被追責，國家則無需承擔任何責任。而實踐中司法機構對國際組織的寬容態(tài)度將使受損主體難以獲得救濟。國際司法機構可能會出于“國際禮讓”，避免對國際組織內部機制進行實質性審查，國內法院則選擇絕對豁免對國際組織“網(wǎng)開一面”。因此絕對豁免不僅使對國際組織的追責變得更為困難，而且可能會促使國家利用國際組織實施不法行為以避免責任的承擔。

盡管國內司法機構可能力圖避免牽涉與國際組織有關的訴訟，國家也并不能因此就與責任承擔毫無干系。在對與國際組織有關的行為造成的損害進行追責時，國家很可能與國際組織被列為共同被告，迫于管轄權的限制，受損主體甚至可能選擇將國家作為單一被告。此外如果國際組織得到了國內法院給予的“絕對”豁免，則可能引起當事方以獲得審判的權利被剝奪為由，而將國內法院作為被訴對象。[注]Philippa Webb, “The Immunity of States, Diplomats and International Organizations in Employment Disputes: The New Human Rights Dilemma?” The European Journal of International Law, Vol. 27, No. 3, 2016, p. 756.因此國際組織絕對豁免并不能使國家完全置身事外。絕對豁免對國際組織的庇護看似為國家逃避責任提供可乘之機，實際上國家仍然需要承擔相應的代價。因此主權國家應當看清絕對豁免的“虛假繁榮”，充分認識限制豁免的合理性。

為此，對比已經(jīng)簽訂的總部協(xié)議，中國應當在確保國際組織有效運營、充分履行其職能的前提下，進一步細化國際組織豁免的例外范圍，防止公民個人因國際組織行為受損而無法獲得救濟現(xiàn)象的發(fā)生。在保護國際組織獨立性的同時，需要對公民個人的合法權益進行保障。爭取國際組織“落戶”中國是中國積極參與國際交往、國際事務的體現(xiàn)，[注]陳柳：“新時代中國在國際法體系演變過程中的角色認知與能力建設”，《太平洋學報》，2018年第6期，第4-5頁。而在這一過程中，處理好中國與國際組織的關系、助力國際組織的良好運轉，則是中國大國能力的彰顯。另一方面，雖然中國需要積極主動的吸引國際組織安身于中國境內，但中國需要秉持一定的原則，劃定底線，中國現(xiàn)有的總部協(xié)議已經(jīng)體現(xiàn)了這一特點：對于部分類型的訴訟，國際組織不享有豁免；國際組織應當遵守中國的法律法規(guī)，對其造成的損害承擔相應的責任。

與此同時，中國并不應將視野局限于將總部設于中國或是在中國設立分支機構的國際組織，而是應當著眼全局，綜合考量國際組織絕對豁免和限制豁免各自的理論依據(jù)和實踐基礎，進而制定合理的規(guī)則。在國際組織的絕對豁免應當且可能發(fā)生改變的情況下，中國并不急于立法?？梢源_定的是，對國際組織的豁免范圍進行必要的限制具有充分的合理性及實施上的可行性。中國在與各類國際組織進行溝通、合作的同時，應當不斷吸取立法與實踐層面的經(jīng)驗教訓，不斷完善與國際組織運行方面有關的規(guī)則。瑞士立法直接規(guī)定豁免的范圍、內容，使有關國際組織豁免的問題更加清晰、透明而富有操作性，中國在未來與國際組織簽訂的雙邊協(xié)議中，不妨借鑒此經(jīng)驗，進一步細化國際組織的豁免范圍及例外情形，顧全大局，處理好國際組織職能履行、人權保護、國家利益維護之間的關系。

五、結 語

國際組織數(shù)量的急劇增長、職能領域和影響范圍的擴大，帶來了私人主體權益受損而訴求無門現(xiàn)象的不斷增多。對于這一問題，當今社會普遍多數(shù)國家仍然給予國際組織近乎絕對的豁免。這種實踐不僅可能危害與國際組織相對一方的權益，而且也無助于形成國際善治的局面。國際社會的發(fā)展促動著法律規(guī)則隨之發(fā)生改變以滿足實踐的需要。對于主權國家豁免所經(jīng)歷的絕對到相對的轉變正是國際法不斷演進的結果。給予國際組織絕對豁免的歷史條件已經(jīng)改變，國際組織也會對個體權益造成損害，而國際組織不可凌駕于法律之上。[注]Pierre Schmitt, Access to Justice and International Organizations—The Case of Individual Victims of Human Rights Violations, Edward Elgar Publishing, 2017, p. 2.較之絕對豁免，國際組織限制豁免在人權保護、法治發(fā)展方面都將發(fā)揮更為積極的作用。限制豁免會使行為相對方更有理由期待國際組織能夠誠實守信地履約，進而增強與國際組織合作、交往的信心。國際組織的自身形象亦可因限制豁免的適用而得到提升，降低近年來不斷增加的國際組織侵權損害所帶來的負面影響，防止國際組織由“人權的守護者”變質為“人權的踐踏者”。

國際組織的限制豁免在法律理念和性質上都與國家的相對豁免存在差異；在實施上也并不是單純地將國家相對豁免進行移植，或是將其等同于功能性豁免。職能必要理論可以為豁免范圍的確定提供依據(jù)、進行思路上的指引，豁免的限制也可以通過其他方式得以實現(xiàn)。國際組織內部機制的完善、不同司法體系之間差距的縮小，也可對推行國際組織限制豁免起到促進作用。限制豁免將對受損主體獲得救濟提供更好的保障，減少國際組織絕對豁免產(chǎn)生的不利后果。國際組織限制豁免能否取代絕對豁免而成為慣例有待國家實踐的驗證，然而國際組織限制豁免的合理性應當?shù)玫秸J可并引起相應的重視。在國際組織豁免規(guī)則的演進過程中，中國應以人權保護為基礎，以國家利益為根本，創(chuàng)設符合國際社會需求的規(guī)則體系。