趙榮華

前言

隨著人口不斷膨脹，霧霾內(nèi)澇頻發(fā)、暴恐等極端現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，我國城市運(yùn)行壓力日益增加，城市運(yùn)行安全形勢日益嚴(yán)峻，跨層級、跨部門的應(yīng)急需求突出，傳統(tǒng)的應(yīng)急管理手段在解決突發(fā)的新態(tài)勢、新問題上越發(fā)顯得捉襟見肘，暴露出防災(zāi)和減災(zāi)能力的薄弱，以及應(yīng)急救援能力建設(shè)的短板問題。傳統(tǒng)應(yīng)急體制中“數(shù)據(jù)壁壘、條塊分割，信息不暢、應(yīng)急遲緩，主體單一、協(xié)作困難”等弊端日益凸顯。在全面深化改革的新形勢下，面對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等突發(fā)事件，通過整合相關(guān)業(yè)務(wù)部門的職責(zé)和業(yè)務(wù)，研究、總結(jié)出規(guī)律性的應(yīng)急管理的特征與理論，并以此為指導(dǎo)提高預(yù)防和處置突發(fā)事件的能力，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容，也是全面履行政府職能、提高行政能力的迫切要求。

隨著社會的高速發(fā)展，政府需要面臨更多更復(fù)雜的突發(fā)事件，這就需要政府具有較高的應(yīng)急管理技能，以便在遇到突發(fā)事件時能夠有效處理并發(fā)揮作用。2015年8月12日天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事故，不僅暴露出天津港口各個行業(yè)部門對安全生產(chǎn)的監(jiān)管責(zé)任問題，同時引發(fā)了全社會對消防員以及其他各方應(yīng)急處置力量、救援能力建設(shè)的問題的深思，從國家政府層面整合安全生產(chǎn)監(jiān)督和應(yīng)急救援力量勢在必行。2018年3月中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，方案提出組建應(yīng)急管理部邁出了應(yīng)急管理資源整合的一大步，對于提升政府的應(yīng)急管理能力具有重大的意義。城市應(yīng)急管理主要針對突發(fā)事件，包括對人、財、物、事等在內(nèi)的海量而復(fù)雜的社會管理信息的需求。公共安全的實(shí)現(xiàn)，是以掌握城市運(yùn)行的數(shù)據(jù)及其外部環(huán)境的信息為前提的。因此，在機(jī)構(gòu)重組的基礎(chǔ)上整合分布在不同部門的數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)處理效率，實(shí)現(xiàn)對城市危機(jī)的實(shí)時監(jiān)測，成為當(dāng)前城市應(yīng)急管理面臨的首要任務(wù)。

“大數(shù)據(jù)”時代的到來，顛覆了傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)和信息處理方式，為城市應(yīng)急管理體制機(jī)制創(chuàng)新帶來新的理念、思路和技術(shù)支持，開啟了“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的城市應(yīng)急管理新時代。利用大數(shù)據(jù)、云計算和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，對跨部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集整理、關(guān)聯(lián)分析與深度挖掘等，可實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行的智能化、精細(xì)化管理，極大地提高應(yīng)急管理水平，并由此引發(fā)城市應(yīng)急管理的新變革，使應(yīng)急管理體制機(jī)制煥發(fā)新的生機(jī)和活力。

大數(shù)據(jù)在城市應(yīng)急管理中的應(yīng)用態(tài)勢

大數(shù)據(jù)在國外城市應(yīng)急管理中的應(yīng)用，主要體現(xiàn)在突發(fā)公共安全事件監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急管理輔助決策、城市日常風(fēng)險管理、危機(jī)個體行為模式應(yīng)對響應(yīng)、城市應(yīng)急管理資源配置等領(lǐng)域。與西方國家相比，我國政府應(yīng)急管理部門使用大數(shù)據(jù)技術(shù)的熟練度不高，其價值還沒有充分發(fā)揮。

（一）大數(shù)據(jù)在美國應(yīng)急管理中的應(yīng)用

美國政府2008年將“大數(shù)據(jù)”概念全面引入到公共行政領(lǐng)域，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升政府危機(jī)管理的回應(yīng)速度和準(zhǔn)確度（圖1、圖2）。隨后，美國聯(lián)邦政府發(fā)布一系列政策文件，提出了數(shù)據(jù)開放和共享措施，為大數(shù)據(jù)在城市應(yīng)急管理中的發(fā)展提供了政策保障。美國應(yīng)急管理突出“重在預(yù)防”的觀念，在災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)后減少損失方面做了大量工作。在紐約、舊金山等城市的應(yīng)急體系中都有很完善的預(yù)警系統(tǒng)、科學(xué)周密的應(yīng)急預(yù)案，明確規(guī)定了不同部門在不同災(zāi)害事件中的職責(zé)，同時為增強(qiáng)預(yù)案的可行性，每年都要進(jìn)行有針對性的演練。另外，政府機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間也開展合作，建立大數(shù)據(jù)風(fēng)險監(jiān)測平臺；政府內(nèi)部之間也展開了應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用合作，以提供大數(shù)據(jù)信息共享和利用能力。

圖1 紐約市颶風(fēng)疏散區(qū)域劃分及避難場所分布

圖2 紐約市颶風(fēng)疏散及避難場所搜索系統(tǒng)

圖3 倫敦火災(zāi)事故風(fēng)險預(yù)測與分布圖（2017）

（二）大數(shù)據(jù)在英國應(yīng)急管理中的應(yīng)用

英國倫敦消防與應(yīng)急規(guī)劃局（LFB）針對倫敦居民區(qū)和郊外工業(yè)部門，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行火災(zāi)事故風(fēng)險分析、預(yù)防與救援（圖3）。一是對火災(zāi)事故進(jìn)行分類，優(yōu)先對高風(fēng)險的領(lǐng)域和地區(qū)加以管控；二是針對不同的風(fēng)險等級區(qū)域，采取不同的防火策略，優(yōu)化消防人員配置。例如，通過建模分析指出在某種天氣（或季節(jié)）、居住地區(qū)、房屋類型下，可能發(fā)生火災(zāi)事故，從而明確應(yīng)該重點(diǎn)在某個季節(jié)、某個街區(qū)進(jìn)行防火宣傳。倫敦消防與應(yīng)急規(guī)劃局建立了基于GIS的城市火災(zāi)發(fā)生預(yù)測與分布系統(tǒng)，通過每季度的數(shù)據(jù)更新，修正風(fēng)險模型，并分析風(fēng)險數(shù)據(jù)的變化，有助于消防人員及時更新防火策略。

（三）大數(shù)據(jù)在我國應(yīng)急管理中的應(yīng)用

隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的成熟發(fā)展，國內(nèi)一些地方政府也開始嘗試以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)建立新型的城市應(yīng)急管理系統(tǒng)。例如，2016年貴州建成的省級應(yīng)急平臺就是一個典型的例子。該平臺通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)，整合水利、安監(jiān)、氣象、公安、民政、國土、交通、消防等21個部門的數(shù)據(jù)資源，可以對貴州省區(qū)域內(nèi)的自然災(zāi)害等突發(fā)事件進(jìn)行監(jiān)測預(yù)警，并對應(yīng)急處置與管理進(jìn)行可視化的調(diào)度指揮。2017年貴陽市云巖區(qū)也打造了大數(shù)據(jù)應(yīng)急指揮平臺，通過云巖區(qū)災(zāi)害與工程隱患監(jiān)測預(yù)警指揮系統(tǒng)整合區(qū)應(yīng)急辦、住建局、國土局等不同部門數(shù)據(jù)資源，進(jìn)行全區(qū)突發(fā)事件的預(yù)防和妥善應(yīng)對。我國在突發(fā)事件日常防范中，可借鑒發(fā)達(dá)國家的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，把突發(fā)事件預(yù)防納入重要議事日程，真正做到未雨綢繆，防患于未然。

大數(shù)據(jù)時代城市應(yīng)急管理面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

（一）大數(shù)據(jù)的4V特征

與城市應(yīng)急管理相關(guān)的數(shù)據(jù)具有鮮明的大數(shù)據(jù)特征（圖4）：

（1）數(shù)據(jù)量極大（Volume）。應(yīng)急管理是對突發(fā)事件的全過程管理，貫穿于突發(fā)事件發(fā)生前、中、后的各個過程，每個過程都產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)。比如，僅城市內(nèi)澇預(yù)警預(yù)防平臺的數(shù)據(jù)，從傳感器到視頻探頭每天可以產(chǎn)生上百TB的數(shù)據(jù)，并且逐年累積的災(zāi)害歷史數(shù)據(jù)體量也十分龐大。（2）數(shù)據(jù)快速流轉(zhuǎn)（Velocity）。數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)快速，時效性要求高，這是應(yīng)急管理數(shù)據(jù)的顯著特點(diǎn)。（3）數(shù)據(jù)源多樣、數(shù)據(jù)類型多（Variety）。數(shù)據(jù)涉及工礦企業(yè)、公安、消防、森林、氣象、交通、醫(yī)療等行業(yè)部門，還包括互聯(lián)網(wǎng)文字、圖片、視頻等信息數(shù)據(jù)，且數(shù)據(jù)類型多樣。（4）數(shù)據(jù)價值密度較低（Value）。在海量數(shù)據(jù)中，存在大量的半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，由于數(shù)據(jù)采集不及時、數(shù)據(jù)樣本不全面、數(shù)據(jù)不連續(xù)等因素，有價值的數(shù)據(jù)量少，價值密度相對較低。

圖4 大數(shù)據(jù)的4V特征

（二）機(jī)遇與挑戰(zhàn)

近年來，一方面，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，使大數(shù)據(jù)的一系列配套技術(shù)逐步完善，如云計算技術(shù)、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)保密和加密、數(shù)據(jù)建模、數(shù)據(jù)可視化應(yīng)用等等。這些技術(shù)的日益成熟，為大數(shù)據(jù)整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。另一方面，數(shù)據(jù)隱私與安全也是不可回避的技術(shù)問題，更是未來需要深入研究的社會問題。總之，在大數(shù)據(jù)時代，各項事務(wù)都將隨之變革創(chuàng)新，新一代信息技術(shù)的應(yīng)用也為城市應(yīng)急管理模式的創(chuàng)新發(fā)展帶來機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

大數(shù)據(jù)時代應(yīng)急管理的創(chuàng)新發(fā)展趨勢

（一）助力整合資源，優(yōu)化部門聯(lián)動協(xié)作

應(yīng)急管理跨越自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)、救災(zāi)、消防等多行業(yè)、多部門，每個行業(yè)和部門都擁有大量的信息和數(shù)據(jù)資料，數(shù)據(jù)體量大，且數(shù)據(jù)格式復(fù)雜。由于行業(yè)、部門之間信息溝通方式不同，彼此之間不能實(shí)現(xiàn)人員、資源、信息等應(yīng)急資源的充分整合、共享和統(tǒng)一調(diào)配，所以“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重，而城市應(yīng)急管理是一個系統(tǒng)工程，需要應(yīng)急、公安、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生、環(huán)保、城管、氣象等多部門協(xié)同作戰(zhàn)。傳統(tǒng)基于行政權(quán)力的應(yīng)急管理模式，不利于橫向資源整合，城市應(yīng)急管理聯(lián)動協(xié)作工作難以開展。

大數(shù)據(jù)技術(shù)則提供了標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)源異構(gòu)以及網(wǎng)絡(luò)異構(gòu)環(huán)境下的數(shù)據(jù)流通、儲存和處理技術(shù)，能有效地克服應(yīng)急管理領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源整合的關(guān)鍵難點(diǎn)。目前，Hadoop、MapReduce和Spark等分布式處理方式已經(jīng)成為大數(shù)據(jù)處理各環(huán)節(jié)的通用處理方法，不僅可以打破不同部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，解決“數(shù)據(jù)孤島”難題，實(shí)現(xiàn)跨地域、跨部門、跨層次的信息集成和信息共享、數(shù)據(jù)資源整合，還可以跨越不同層級的協(xié)同鴻溝，實(shí)現(xiàn)縱向和橫向的聯(lián)動協(xié)作，提升政府應(yīng)急管理的效率，助力城市應(yīng)急管理模式創(chuàng)新發(fā)展。

（二）提升應(yīng)急管理的預(yù)測、預(yù)警能力

大數(shù)據(jù)為動態(tài)監(jiān)控、應(yīng)急處置、更科學(xué)的危機(jī)響應(yīng)提供了強(qiáng)大的技術(shù)支持。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，政府可實(shí)現(xiàn)對安全、應(yīng)急、衛(wèi)生、消防等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)全流程實(shí)時動態(tài)監(jiān)控、預(yù)警與管理，通過對海量數(shù)據(jù)的深度挖掘與多維剖析、實(shí)時數(shù)據(jù)的迅速處理，建立預(yù)測分析模型，提升預(yù)警能力與應(yīng)急策略，以提高城市應(yīng)急管理水平。例如，在城市災(zāi)害治理過程，通過數(shù)據(jù)挖掘分析預(yù)測災(zāi)害的發(fā)生；在事故災(zāi)難處理中可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)來查明事故發(fā)生的原因；在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用可以預(yù)測流行性疾病的傳播；在社會治安領(lǐng)域，通過對輿情監(jiān)控、政民互動、互聯(lián)網(wǎng)平臺等的數(shù)據(jù)挖掘分析，可以隨時掌握社會治安動態(tài)，有效保障社會安全。通過大數(shù)據(jù)分析，深度挖掘數(shù)據(jù)價值，可以掌握突發(fā)事件發(fā)生和發(fā)展的規(guī)律，以便采取有效的應(yīng)急防范措施，助力傳統(tǒng)應(yīng)急管理從“重事中事后處理”向“事前預(yù)測預(yù)防”轉(zhuǎn)變。

（三）助力應(yīng)急決策模式從“經(jīng)驗(yàn)型”向“數(shù)據(jù)驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的應(yīng)急決策過程一般是高度依賴決策者的個人經(jīng)驗(yàn)與直覺判斷，從突發(fā)事件發(fā)生的因果關(guān)系出發(fā)進(jìn)行決策，所以在對各種突發(fā)事件進(jìn)行處理時，會出現(xiàn)各種各樣的問題或者疏漏。而大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠有效地克服傳統(tǒng)決策的缺陷，通過對突發(fā)事件相關(guān)的大量數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘和分析，預(yù)測事態(tài)發(fā)展，尋找相關(guān)關(guān)系從而在較短的時間內(nèi)找到影響事件發(fā)展演化的關(guān)鍵性因素，做出快速、準(zhǔn)確、有效的決策。應(yīng)急管理傳統(tǒng)決策與大數(shù)據(jù)決策對比見圖5。

（四）優(yōu)化應(yīng)急處置流程

圖5 應(yīng)急管理傳統(tǒng)決策與大數(shù)據(jù)決策對比

大數(shù)據(jù)為突發(fā)事件處置提供最科學(xué)的決策依據(jù)，實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件處置的智能化。例如，在重大活動之前，結(jié)合歷史數(shù)據(jù)與社會學(xué)理論對群體聚集事件進(jìn)行模型搭建，設(shè)置閾值自動預(yù)警，通過對重大活動人群聚集規(guī)模、范圍、分布及其演化趨勢的分析，可在人群聚集風(fēng)險發(fā)生前，及時進(jìn)行疏散，還可以快速地分辨出事態(tài)隨時間發(fā)展的演進(jìn)情況，及時進(jìn)行趨勢研判和處置方案推演，為確定應(yīng)急處置路線、部署應(yīng)急處置力量、調(diào)集應(yīng)急處置物資等提供決策支持，從而快速選擇最佳應(yīng)急處置方案，避免災(zāi)難的發(fā)生。

（五）優(yōu)化應(yīng)急資源調(diào)配

利用大數(shù)據(jù)技術(shù)可實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源調(diào)配優(yōu)化。對應(yīng)急物資、應(yīng)急設(shè)備、能源以及專業(yè)救援人員等多方面的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集，突發(fā)事件發(fā)生后可根據(jù)受災(zāi)人口、受災(zāi)面積、受災(zāi)強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)損失等指標(biāo)預(yù)測出所需應(yīng)急物資、應(yīng)急設(shè)備等的合理數(shù)量，決策出最優(yōu)路線及時送達(dá)災(zāi)區(qū)。同時，對災(zāi)后的物資使用情況進(jìn)行實(shí)時跟蹤和錄入，形成災(zāi)害-物資歷史比對數(shù)據(jù)模型，持續(xù)優(yōu)化應(yīng)急資源調(diào)配模式，提高救援效率。

對城市應(yīng)急管理發(fā)展的思考與建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計，建立應(yīng)急管理數(shù)據(jù)庫，推進(jìn)數(shù)據(jù)共享與開放

加強(qiáng)應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)頂層設(shè)計規(guī)劃，對城市應(yīng)急管理領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行構(gòu)建與完善，整合跨行業(yè)、部門的數(shù)據(jù)，建立應(yīng)急管理數(shù)據(jù)庫，促進(jìn)數(shù)據(jù)融合共享，提高數(shù)據(jù)處理效率，推動城市應(yīng)急管理的智能預(yù)測預(yù)警、動態(tài)跟蹤響應(yīng)、科學(xué)決策處置、精準(zhǔn)恢復(fù)重建應(yīng)用。制定大數(shù)據(jù)開放政策，在數(shù)據(jù)安全保障的前提下，推動應(yīng)急公共數(shù)據(jù)開放利用，擴(kuò)大數(shù)據(jù)共享范圍，提高行業(yè)數(shù)據(jù)融合應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值。

（二）加強(qiáng)城市安全與應(yīng)急管理科技支撐體系建設(shè)

加強(qiáng)城市安全與應(yīng)急管理基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，推動應(yīng)急管理與云存儲、云計算、人工智能深度學(xué)習(xí)等科技技術(shù)和手段的深度結(jié)合，對采集到的各種類型的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行共享和互通，提高災(zāi)害模擬仿真、分析預(yù)測、信息獲取、應(yīng)急通信與保障能力，促進(jìn)城市應(yīng)急管理向智能化、協(xié)同性方向發(fā)展，推動政府應(yīng)急管理模式轉(zhuǎn)變。加大資金投入，堅持多元機(jī)制、拓寬渠道，用于支持大數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)一步提高應(yīng)急保障能力。

（三）以數(shù)據(jù)為核心創(chuàng)新應(yīng)急管理體系

用數(shù)據(jù)核心思維方式思考問題，不斷擴(kuò)大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理中的應(yīng)用價值，為應(yīng)急管理的各個環(huán)節(jié)提供保障。建立以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的新型管理體制，解決權(quán)利與數(shù)據(jù)的不對稱關(guān)系，避免形成“灰色地帶”，完善基于數(shù)據(jù)支撐的應(yīng)急管理體制建設(shè)，推動政府應(yīng)急管理模式創(chuàng)新；用數(shù)據(jù)描述事實(shí)、用數(shù)據(jù)決策，創(chuàng)新和完善應(yīng)急管理機(jī)制；建立健全相關(guān)的法律法規(guī)，進(jìn)一步提高應(yīng)急管理法制水平；在數(shù)據(jù)融合的基礎(chǔ)上建立高效的信息共享渠道，不斷修訂完善應(yīng)急預(yù)案，提高救援效率。

（四）加強(qiáng)大數(shù)據(jù)及應(yīng)急管理人才培養(yǎng)

我國的大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用還處于初級階段，一方面，要深入開展大數(shù)據(jù)技術(shù)研究，就要重視對大數(shù)據(jù)專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)，充分發(fā)揮科技人才的技術(shù)優(yōu)勢。另一方面，也要開展應(yīng)急管理人員的大數(shù)據(jù)知識培訓(xùn)，建立常態(tài)化的培訓(xùn)機(jī)制，培養(yǎng)一批具有較高水平的大數(shù)據(jù)與應(yīng)急管理復(fù)合型專業(yè)技術(shù)人才，為構(gòu)建大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的應(yīng)急管理系統(tǒng)提供人才和技術(shù)支持。

結(jié)語

在大數(shù)據(jù)時代，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)推動應(yīng)急管理體制機(jī)制的創(chuàng)新具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但是在創(chuàng)新發(fā)展的過程中，信息孤島、重復(fù)建設(shè)等問題一直存在，所以要在頂層設(shè)計、法律標(biāo)準(zhǔn)、資金保障、數(shù)據(jù)安全、人才培養(yǎng)等方面予以支持，加快推進(jìn)應(yīng)急管理體系建設(shè)，提高大城市應(yīng)對突發(fā)事件的能力，從過去重事后處置輕事前預(yù)防，向預(yù)防、處置和善后全過程管理轉(zhuǎn)變，切實(shí)提高城市的風(fēng)險防范意識和能力。