摘 要：大部制改革是為了解決部門(mén)之間職能交叉、多頭管理等問(wèn)題，從而最大限度發(fā)揮政府職能，提高行政效率，降低行政成本。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革全面啟動(dòng)，標(biāo)志著全面深化改革進(jìn)入了一個(gè)新階段，要加強(qiáng)和改善黨對(duì)全面深化改革統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，緊密結(jié)合深化機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)改革工作?！庇纱丝梢?jiàn)，大部制改革是新時(shí)期機(jī)構(gòu)改革的必然選擇，是提升治理能力和治理體系現(xiàn)代化的表現(xiàn)，是此次新一輪改革的重中之重。但是，對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)七次集中行政管理體制改革的回顧，不難發(fā)現(xiàn)，機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，受到多種利益因素的制約。西方國(guó)家很多國(guó)家早已開(kāi)展大部制改革，我們通過(guò)對(duì)其改革的實(shí)踐和特點(diǎn)進(jìn)行深入思考，總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，為我國(guó)大部制改革的順利進(jìn)行提供借鑒意義。

關(guān)鍵詞：政府職能;大部制改革;機(jī)制創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D523文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）17-0024-03

作者簡(jiǎn)介：王夢(mèng)媛（1993-），女，漢族，河北唐山人，河北大學(xué)政法學(xué)院，碩士研究生在讀，行政管理專業(yè)。

一、實(shí)行大部制改革的必要性

大部制，一般是指將職能相同或相近的的部門(mén)歸并、整合為一個(gè)較大的部門(mén)，或者使相同相近的職能由一個(gè)部門(mén)管理為主，以減少機(jī)構(gòu)臃腫，多頭管理，從而提高行政效率，增強(qiáng)政府履行職能的能力。自從2008年我國(guó)中央政府提出用大部制思維進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，已經(jīng)時(shí)隔10年，本輪政府機(jī)構(gòu)改革是在2008年和2013年兩輪改革的基礎(chǔ)上，做出機(jī)構(gòu)重組的進(jìn)一步部署，其必要性主要體現(xiàn)在三方面：

（一）有利于適應(yīng)現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)

政府機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程是政府的一種大幅度調(diào)整，我們要知道，如今的政府運(yùn)行模式還是在工業(yè)化社會(huì)低復(fù)雜性的條件建立起來(lái)的，雖然在以前這種政府模式為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了很大支持，但是隨著經(jīng)濟(jì)自由化和全球化的發(fā)展，它的不適應(yīng)性暴露的越來(lái)越明顯，甚至?xí)璧K社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，所以把它稱為過(guò)時(shí)了的工具。改革開(kāi)放以來(lái)，為了更好地適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)的需要，中央政府和地方政府相繼進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)了那些按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而設(shè)立的部門(mén)機(jī)構(gòu)，健全了經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控管理部門(mén)和相應(yīng)的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)。如今，我國(guó)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入了“攻堅(jiān)期”，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，對(duì)政府職能提出了更高的要求，需要明確政府與企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，減少對(duì)微觀領(lǐng)域的干預(yù)，進(jìn)而充分激發(fā)市場(chǎng)的活力。但是，政出多門(mén)和資源分散的問(wèn)題在目前政府機(jī)構(gòu)還時(shí)有發(fā)生，例如有的部門(mén)既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，政企不分，從而造成政府角色越位現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）有利于轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府

我國(guó)先后進(jìn)行了七次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，使得政府職能、管理方式、機(jī)構(gòu)編制等方面能更好地順應(yīng)社會(huì)發(fā)展變革。但是，政府體制改革并沒(méi)有完全到位，面對(duì)更加復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，政府管理也同時(shí)面臨著很多新的問(wèn)題。目前，我國(guó)政府體制設(shè)置突出問(wèn)題表現(xiàn)在政出多門(mén)、職能交叉、辦事效率低下，在環(huán)境資源、社會(huì)保障、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域都不同程度存在這些問(wèn)題，嚴(yán)重的阻礙了政府效能的提升，更為重要的是，這些問(wèn)題同時(shí)也加大了行政成本，不符合服務(wù)型政府的構(gòu)建。因此，對(duì)一些職能相同或相近的職能進(jìn)行重新整合，進(jìn)行新一輪的大部制改革，有利于從體制上理順部門(mén)間的關(guān)系，從而順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提供更加有效的服務(wù)職能。

（三）有利于形成精干的政府組織結(jié)構(gòu)

政府機(jī)構(gòu)是履行政府職能的主要載體，各個(gè)國(guó)家會(huì)根據(jù)職能的多少，來(lái)設(shè)立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。在傳統(tǒng)社會(huì)中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)簡(jiǎn)單，政府職能也比較少，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置也相對(duì)簡(jiǎn)單，例如在古代中國(guó)，各個(gè)朝代僅設(shè)立戶部、兵部、刑部等相應(yīng)的幾個(gè)部門(mén)。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越來(lái)越復(fù)雜，政府所要管理的職能也隨之增多，各國(guó)都針對(duì)新的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)設(shè)立了許多新的職能部門(mén)。如果增加一項(xiàng)職能就多一個(gè)部門(mén)，那么就會(huì)造成政府機(jī)構(gòu)的不斷增加，加重了財(cái)稅負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也會(huì)影響政府的權(quán)威。為了解決這個(gè)問(wèn)題，各個(gè)國(guó)家的普遍做法是實(shí)行大部門(mén)體制，比如發(fā)達(dá)國(guó)家的內(nèi)閣部門(mén)數(shù)量大概在15-20個(gè)左右;除此之外，為了更好地行使機(jī)構(gòu)內(nèi)部的相對(duì)獨(dú)立的職能，大多數(shù)國(guó)家還設(shè)立了獨(dú)立機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等輔助機(jī)構(gòu)，這樣就形成了以內(nèi)閣部門(mén)為主，其他行政部門(mén)為輔的機(jī)構(gòu)框架。當(dāng)然，目前隨著國(guó)內(nèi)外活動(dòng)的復(fù)雜化，我國(guó)也面臨著政府管理職能增加但又不能設(shè)立過(guò)多的部門(mén)機(jī)構(gòu)的矛盾。新一輪的大部門(mén)體制改革，并非部門(mén)數(shù)量的簡(jiǎn)單加減，而是統(tǒng)籌考慮機(jī)構(gòu)與各職能配置科學(xué)合理上的整合，有利于行政部門(mén)在保持機(jī)構(gòu)數(shù)量科學(xué)合理的基礎(chǔ)上全面履行職能，提升科學(xué)決策能力。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家大部制管理

其實(shí)，早在20世紀(jì)初盧瑟·哈爾西·古利克就曾提出了“相關(guān)的工作應(yīng)該作為一個(gè)單元來(lái)完成、所有的機(jī)構(gòu)應(yīng)該合并成一些部門(mén)?！碑?dāng)代西方國(guó)家大部分是在20世紀(jì)末期開(kāi)始進(jìn)行行政體制改革，并且隨著社會(huì)發(fā)展，改革一直延續(xù)至今。改革內(nèi)容十分廣泛，幾乎涵蓋傳統(tǒng)體制的所有環(huán)節(jié)與方面，都試圖超越傳統(tǒng)公共行政模式，從而使得公共管理更具有活力。通過(guò)對(duì)西方大部制國(guó)家的了解，不難發(fā)現(xiàn)各國(guó)的機(jī)構(gòu)設(shè)置都與本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，并且根據(jù)具體的國(guó)情和本階段政府職能的重點(diǎn)來(lái)設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，并非越多越好，也不是越少越好，而是是否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需要和公共產(chǎn)品提供的要求。研究國(guó)外大部制改革的情況，有助于我們深化對(duì)部門(mén)體制改革的本質(zhì)認(rèn)識(shí)，對(duì)我國(guó)新時(shí)期的大部制改革有啟示和借鑒意義。接下來(lái)，主要針對(duì)英國(guó)、美國(guó)、日本等西方發(fā)達(dá)國(guó)家大部制改革的基本特征進(jìn)行贅述。

（一）內(nèi)閣數(shù)量精簡(jiǎn)且內(nèi)部結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，設(shè)置職能相同

西方國(guó)家大部制的首要特征就是內(nèi)閣數(shù)量精簡(jiǎn)，而且在長(zhǎng)期發(fā)展中形成了較為穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。大部分國(guó)家內(nèi)閣數(shù)量定位15個(gè)左右，當(dāng)然有的國(guó)家會(huì)比較少一些，這會(huì)根據(jù)國(guó)情的具體情況而定，例如日本中央政府有11個(gè)行政省廳。大部分的職能和名稱是相近或者相同的，例如每個(gè)國(guó)家都設(shè)有財(cái)政部、外交部等;另外還有一部分機(jī)構(gòu)是根據(jù)具體國(guó)情需要而設(shè)置的相應(yīng)部門(mén)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和信息技術(shù)的發(fā)展，政府行政職能也在不斷轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府的理念已被各國(guó)所接受，因此，屬于社會(huì)事務(wù)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)占較大比例，而政治和經(jīng)濟(jì)管理類的機(jī)構(gòu)所占比例要小的多。據(jù)資料顯示，在美國(guó)的100多個(gè)職能機(jī)構(gòu)和直屬機(jī)構(gòu)中，其中社會(huì)管理類部門(mén)占了1/2的比重，而政治管理類的機(jī)構(gòu)所占比例還不到1/10。

（二）大部制改革伴隨著權(quán)力下放的過(guò)程

發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能、避免政出多門(mén)而組建的大部門(mén)，這樣的部門(mén)具有綜合性強(qiáng)和權(quán)限范圍大的特征。但是這些大部門(mén)并非對(duì)原來(lái)的職能部門(mén)進(jìn)行簡(jiǎn)單地加總，也不是通過(guò)擴(kuò)大政府部門(mén)的規(guī)模來(lái)強(qiáng)化職權(quán)。相反，大部制改革的過(guò)程是為了使得整個(gè)政府部門(mén)的資源優(yōu)化配置，加強(qiáng)科學(xué)民主決策，完善社會(huì)管理職能。大部制的前提是“有限政府”，根本是實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)公民導(dǎo)向、結(jié)果為本的理念。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家組建大部是建設(shè)服務(wù)型政府過(guò)程，并不是強(qiáng)化對(duì)社會(huì)的干預(yù)和管制，而是通過(guò)人員精簡(jiǎn)、機(jī)構(gòu)整合，進(jìn)而理順職能關(guān)系，更好地推動(dòng)社會(huì)資本快速發(fā)展。例如美國(guó)的能源部，它的主要職能是制定國(guó)家能源相關(guān)政策，并且進(jìn)行核武器及相關(guān)科學(xué)的研究，該部門(mén)并不追求縱向上的控制權(quán)的擴(kuò)大，而是將大量的具體職能都下放到各州的地方機(jī)構(gòu)，并盡量避免干預(yù)其獨(dú)立活動(dòng)。

（三）大部制改革主要在社會(huì)服務(wù)部門(mén)

在各個(gè)國(guó)家內(nèi)閣機(jī)構(gòu)設(shè)置，并非所有部門(mén)都是單一職能，相反，各個(gè)國(guó)家會(huì)根據(jù)本國(guó)具體國(guó)情來(lái)設(shè)置管理范圍廣泛的“超級(jí)大部”，以便于特定領(lǐng)域的專門(mén)管理。當(dāng)然，至于現(xiàn)有部門(mén)中哪些職能能進(jìn)行整合，不同國(guó)家會(huì)根據(jù)本國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段進(jìn)行調(diào)整，但也有一些相似的階段，往往“超級(jí)部”出現(xiàn)在農(nóng)業(yè)、運(yùn)輸、文化、環(huán)境、社保等領(lǐng)域。西方各國(guó)大部分通過(guò)建設(shè)“超級(jí)大部”的政府機(jī)構(gòu)改革方式來(lái)完善本國(guó)的社會(huì)服務(wù)功能，從而本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境基礎(chǔ)。例如我們所了解的美國(guó)的大交通部、英國(guó)的大文化部、日本的國(guó)土交通廳等，這些部門(mén)的整合，體現(xiàn)了各國(guó)對(duì)社會(huì)服務(wù)工作的重視，提升政府的工作效能。

（四）設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)作為大部制改革的配套改革

西方各國(guó)在進(jìn)行大部制改革和部門(mén)重組的過(guò)程中，中心點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)而提高行政效率，英美等國(guó)將很多政府部門(mén)改為半自治的行政部門(mén)，或者直接將其獨(dú)立出去，授予其較大的自主權(quán)限，形成了一批執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)在管理方式上更多地?cái)[脫政治因素的影響，引入具有企業(yè)家精神的管理理念，員工通過(guò)考試選拔，采用競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，首席執(zhí)行官實(shí)行聘用制，這樣在一定程度上有效提升行政效率，避免懶政惰政的產(chǎn)生。除此之外，執(zhí)行機(jī)構(gòu)與大部之間采用的是合同關(guān)系，減少過(guò)多的干預(yù)，保證執(zhí)行部門(mén)能更好的行使職權(quán)。這樣，大部門(mén)和執(zhí)行部門(mén)在不同層面提供不同的公共服務(wù)，大部主要負(fù)責(zé)公共決策，而執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共政策的執(zhí)行和監(jiān)管。這樣的機(jī)構(gòu)模式不但保證了決策的科學(xué)性、執(zhí)行的專業(yè)性和監(jiān)管的獨(dú)立性，也可以防止某些大部門(mén)權(quán)力過(guò)于集中產(chǎn)生的監(jiān)管問(wèn)題，促進(jìn)行政效能的提升。

（五）通過(guò)立法活動(dòng)來(lái)保障大部制改革的推進(jìn)

大范圍的機(jī)構(gòu)改革必然牽扯到各方利益的調(diào)整，為了保證大部制改革的順利進(jìn)行，很多國(guó)家通過(guò)立法先行的方式來(lái)為改革創(chuàng)造制度條件。在大部制改革過(guò)程中，容易產(chǎn)生行政機(jī)構(gòu)過(guò)度膨脹，可以通過(guò)行政組織立法以及財(cái)政手段對(duì)機(jī)構(gòu)的人員編制進(jìn)行控制。立法活動(dòng)也有利于對(duì)大部制改革作出整體規(guī)劃，避免改革出現(xiàn)目標(biāo)偏差，進(jìn)而循序漸進(jìn)，穩(wěn)步實(shí)施。例如，在2001年日本進(jìn)行了一次大范圍的機(jī)構(gòu)改革，這次改革的特點(diǎn)是堅(jiān)持立法先行方式，一共提交了數(shù)十部改革相關(guān)法律，從而保障了改革的規(guī)范性和權(quán)威性。

三、我國(guó)新一輪改革應(yīng)注意的問(wèn)題

自從2008年以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)完成了兩輪大部制改革，就目前結(jié)果來(lái)看已經(jīng)初步形成了大部制框架，但需要進(jìn)一步深化改革。在新一輪大部制改革推進(jìn)過(guò)程中，在前兩次改革成果的基礎(chǔ)上，應(yīng)該注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）科學(xué)地綜合設(shè)置政府部門(mén)

大部制是指由精簡(jiǎn)的綜合性部門(mén)組成，采取綜合設(shè)置原則，一般適用于承擔(dān)政府基本職能的部門(mén)，而其他類型的機(jī)構(gòu)，例如獨(dú)立機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)等，這種類型政府機(jī)構(gòu)職能比較單一，更加適合單一設(shè)置。進(jìn)一步推進(jìn)大部制改革，應(yīng)該在前兩次機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，按照“精簡(jiǎn)統(tǒng)一、效能提升”的原則，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的部門(mén)做進(jìn)一步的科學(xué)整合。例如在文化領(lǐng)域，把傳媒、出版、文化的等相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)整，進(jìn)而形成大文化部。各個(gè)國(guó)家進(jìn)行大部制改革最先考慮的方式是機(jī)構(gòu)整合，用最直接的方式去提升政府效能。但是我們需要注意的是，在整合之前各個(gè)部門(mén)的性質(zhì)和隸屬關(guān)系并非相同，合作時(shí)不能過(guò)度集權(quán)而要適度的權(quán)力劃分，也不要太過(guò)強(qiáng)調(diào)一致性，避免出現(xiàn)傳統(tǒng)行政模式中一個(gè)部門(mén)處理一個(gè)單一問(wèn)題、在面對(duì)復(fù)雜多重的問(wèn)題出現(xiàn)管理的“真空”或“重疊”的局面。同時(shí)，對(duì)一些職能過(guò)寬、權(quán)限過(guò)大的部門(mén)進(jìn)行適度分解，可以將相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和其他部門(mén)進(jìn)行從新組合，也可以采取獨(dú)立設(shè)置，例如將其轉(zhuǎn)為直屬機(jī)構(gòu)，進(jìn)而使得政府各部門(mén)規(guī)模和權(quán)力保持適度平衡。在探索機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，究竟哪些部門(mén)采取綜合設(shè)置，哪種整合途徑適用特定領(lǐng)域，需要根據(jù)具體社會(huì)發(fā)展階段而定。

（二）優(yōu)化大部?jī)?nèi)部結(jié)構(gòu)

大部制改革并非機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單合并和數(shù)量的不斷精簡(jiǎn)，而是應(yīng)該按照新組成部門(mén)職能要求，對(duì)內(nèi)設(shè)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行從新重新調(diào)整，只有建立部門(mén)內(nèi)部新的運(yùn)行機(jī)制，才能更好地發(fā)揮大部制的協(xié)同高效的功能作用。對(duì)前兩次大部制改革進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)中央和地方改革普遍存在一個(gè)問(wèn)題，就是相關(guān)部門(mén)合并以后，而缺乏對(duì)部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的梳理整合，會(huì)導(dǎo)致改革后有些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“原地踏步”，部?jī)?nèi)機(jī)構(gòu)職能重疊情況更加嚴(yán)重;有些機(jī)構(gòu)整合過(guò)后轉(zhuǎn)化為“部管局”模式，在決策機(jī)制上并沒(méi)有提升到大部制層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，只是在制定規(guī)章的時(shí)候通過(guò)一下部，而平時(shí)仍舊各干各的，新組成的部門(mén)成了一個(gè)“松散的聯(lián)合體”。

大部制的一個(gè)顯著特點(diǎn)是實(shí)行決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相對(duì)分開(kāi)，但目前我國(guó)部門(mén)內(nèi)部的決策與執(zhí)行分開(kāi)問(wèn)題仍舊有很大爭(zhēng)議，并未找到合理可行的模式。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各個(gè)國(guó)家在政府內(nèi)部?jī)?yōu)化方法也不相同，有的是決策與執(zhí)行完全分開(kāi)，有的是部分分開(kāi)，都是結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況，形成適合發(fā)展的政府內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。從我國(guó)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置情況來(lái)看，國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)主要負(fù)責(zé)政策制定和監(jiān)督執(zhí)行，政策執(zhí)行則主要在地方一級(jí)行政部門(mén)。因此，在傳統(tǒng)政府管理體制下，我們可以采取在某些地方分設(shè)專門(mén)的執(zhí)行部門(mén)，實(shí)行部分分開(kāi)的決策和執(zhí)行模式，這樣的方法可行性比較高。再具體實(shí)施過(guò)程中，將決策權(quán)上移，強(qiáng)化大部門(mén)集中決策的功能，統(tǒng)籌考慮，實(shí)行“大司局制”，主要負(fù)責(zé)政策制定和監(jiān)督執(zhí)行;而執(zhí)行權(quán)則是下移，主要由專門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)行使，給予其相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)行權(quán)限。

（三）處理好“做什么”和“如何做”問(wèn)題

在改革過(guò)程中應(yīng)該按照職能有機(jī)統(tǒng)一的原則，進(jìn)一步整合相關(guān)職能，在相互磨合的基礎(chǔ)上，合理配置各個(gè)部門(mén)職責(zé)與權(quán)限，防止出現(xiàn)權(quán)責(zé)脫節(jié)問(wèn)題，從而做到有權(quán)必有責(zé)，進(jìn)而提高政府履行職能的能力。政府職能與管理方式是密不可分，科學(xué)的管理方式在行政管理體制中同樣重要。在機(jī)構(gòu)改革中，轉(zhuǎn)變政府職能已得到社會(huì)的廣泛關(guān)注，但是卻忽視了管理方式的操作性和創(chuàng)新性，有些部門(mén)仍舊使用傳統(tǒng)的管理方式，成本高效率差，這必然影響轉(zhuǎn)變政府職能的效果。因此，在進(jìn)行大部制改革過(guò)程一定要重視政府管理方式的轉(zhuǎn)變，借鑒國(guó)內(nèi)外科學(xué)的管理方法和技術(shù)，在處理好政府“做什么”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步解決好“如何做”的問(wèn)題，使政府的管理方式更加符合現(xiàn)代化治理模式。

（四）突破機(jī)構(gòu)設(shè)置“上下對(duì)齊”傳統(tǒng)，要區(qū)別對(duì)待

傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置強(qiáng)調(diào)上下對(duì)齊做法，這樣的做法雖然有利于上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和指揮，但也會(huì)造成機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，人員冗多的問(wèn)題，同時(shí)會(huì)壓制地方改革的積極性和創(chuàng)造性。在大部制改革的過(guò)程中，各級(jí)部門(mén)之間工作對(duì)接因機(jī)構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)更加復(fù)雜混亂的局面，出現(xiàn)了“一對(duì)多“多對(duì)一”等情況，在工作對(duì)接和溝通過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)新的問(wèn)題和矛盾。例如在很多地方一級(jí)的大部制機(jī)構(gòu)改革后，雖然取得了積極成效，行政能力和行政效率有了顯著提升，但是在如何處理改革后與上一級(jí)行政部門(mén)的關(guān)系問(wèn)題上產(chǎn)生了矛盾，這樣就會(huì)造成“下動(dòng)上不動(dòng)，越動(dòng)越被動(dòng)”的局面。為了調(diào)動(dòng)地方一級(jí)政府的積極性和創(chuàng)造性，在新一輪改革中要突破機(jī)構(gòu)設(shè)置“上下對(duì)齊”的傳統(tǒng)，合理的劃分各級(jí)政府部門(mén)的職能，只有屬于中央和地方共同職責(zé)的事務(wù)，才采取上下對(duì)口的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式：而至于那些完全屬于地方自主權(quán)的職能，可以允許結(jié)合各地實(shí)際情況，靈活的設(shè)置本級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，就沒(méi)必要強(qiáng)調(diào)完全上下對(duì)口。

（五）改革要頂層設(shè)計(jì)與分步實(shí)施相結(jié)合

大部制改革并非簡(jiǎn)單地機(jī)構(gòu)整合，而是一個(gè)系統(tǒng)化的過(guò)程，關(guān)乎不同部門(mén)之間權(quán)責(zé)的配置，以及部門(mén)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整和運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化的相關(guān)問(wèn)題，甚至還要涉及政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革等配套性改革。強(qiáng)調(diào)大部制改革過(guò)程中的頂層設(shè)計(jì)，是為了增強(qiáng)改革的連續(xù)性、系統(tǒng)性和前瞻性。在實(shí)施過(guò)程中，中央一層應(yīng)規(guī)劃出改革藍(lán)圖，從而為改革提供必要的行動(dòng)指南，明確指出改什么和不改什么，以及先改什么后改什么，避免出現(xiàn)改多少算多少，改到哪算哪的問(wèn)題。在改革過(guò)程中，不可避免的會(huì)出現(xiàn)新的問(wèn)題和矛盾，適時(shí)作出政策調(diào)整，積極做好媒體輿論的引導(dǎo)工作，并且爭(zhēng)取社會(huì)各方支持，進(jìn)而確保改革的順利進(jìn)行。

推進(jìn)大部制改革要分步實(shí)施，能減少負(fù)面效應(yīng)的產(chǎn)生。在制定改革策略上，既要明確改革長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，統(tǒng)籌兼顧，審時(shí)度勢(shì)，利用國(guó)內(nèi)外的有利條件，適時(shí)推進(jìn)改革的進(jìn)行，并且在過(guò)程中制定配套的政策措施;又要認(rèn)清中期目標(biāo)和近期目標(biāo)，考慮改革的不同階段面臨的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，循序漸進(jìn)，逐步推進(jìn)，由局部改革到整體轉(zhuǎn)變，從而達(dá)到積小勝為大勝的效果。除此之外，在改革過(guò)程中，有些領(lǐng)域可以做出過(guò)渡性安排，有利于根據(jù)社會(huì)情況變化做出恰當(dāng)?shù)恼{(diào)整，整體設(shè)計(jì)和分步實(shí)施相結(jié)合。

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