文｜中國城市科學(xué)研究會(huì) 董繼紅 吳潔；中國國際工程咨詢有限公司 賈森

十八屆三中全會(huì)以來，國家提出“走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。”新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施意味著“城市為人而發(fā)展”“以人為本的城市化”成為國家和百姓的共同追求。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化到保障性住房建設(shè)，從城市交通改善到環(huán)境治理，中央、地方各級(jí)政府均在推動(dòng)著“新型”城鎮(zhèn)化。為了掌握這一進(jìn)程，本文依據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，從城鎮(zhèn)化水平、基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境四個(gè)方面考察中國35個(gè)主要城市的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)展，從中總結(jié)趨勢，發(fā)現(xiàn)問題。這35個(gè)城市的人口占全國總?cè)丝诘?3%，經(jīng)濟(jì)總量占全國GDP的41.4%。在遷往城市的人口中，43%遷移到了這35個(gè)城市。

一、城鎮(zhèn)化水平

圖1 35個(gè)城市常住人口城鎮(zhèn)化率

大部分城市的城市化率在60%以上。35個(gè)城市中，城市化率在80%以上的有8個(gè)城市，70%以上的有18個(gè)城市，60%以上的有31個(gè)城市，城市化率低于60%的城市有重慶市、長春市、南寧市和石家莊市，最低的石家莊市的城市化率為51%。

“半城市化”現(xiàn)象突出，外來人口集中的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市人口市民化壓力更大。35個(gè)城市的常住人口城市化率平均達(dá)到72%，戶籍人口城市化率平均為42%，兩者相差30%，高出國家新型城鎮(zhèn)化中的目標(biāo)15個(gè)百分點(diǎn)。兩類城市化率相差最大的是深圳市，接近72%；相差最小的是長春市，也有11%。從圖2看出，外來人口比例與人均GDP存在較為顯著的正相關(guān)關(guān)系，表明經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的城市，其外來人口比例也越高，在應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面將面臨更大挑戰(zhàn)。

表1 35個(gè)城市的城鎮(zhèn)化水平

圖2 外來人口比例與人均GDP的散點(diǎn)圖

二、基本公共服務(wù)

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率集中在20%-40%之間。養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率最高的城市是深圳，達(dá)到了75%，有21個(gè)城市的覆蓋率集中在20%-40%之間，覆蓋率最低的是蘭州市，僅9.5%。

基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率集中在20%-60%之間?；踞t(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率最高的城市是杭州，達(dá)到91%，有25個(gè)城市的覆蓋率集中在20%-60%之間，覆蓋率最低的是呼和浩特市，只有11%。

大部分城市的保障性住房覆蓋率低于10%。保障性住房覆蓋率最高的城市是深圳，達(dá)到20%，有 31個(gè)城市的覆蓋率不足10%，最低的長春市僅2%。

基本公共服務(wù)的覆蓋率與規(guī)劃目標(biāo)存在較大差距。從表2可以看出，當(dāng)前各城市的基本公共服務(wù)覆蓋率均遠(yuǎn)低于國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的目標(biāo)?；竟卜?wù)覆蓋率較高的深圳市、杭州市也尚未達(dá)到規(guī)劃的目標(biāo)水平。

伴隨城市化進(jìn)程，各城市的基本公共服務(wù)覆蓋率將逐步提高。圖4表明，基本公共服務(wù)覆蓋率與城市化率存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，表明伴隨城市化進(jìn)程，大部分城市的基本公共服務(wù)將逐步完善，覆蓋率相應(yīng)提高。但南寧、烏魯木齊兩個(gè)城市，其基本公共服務(wù)覆蓋率要滯后于城市化水平應(yīng)達(dá)到的程度。

表2 35個(gè)城市的基本公共服務(wù)水平

圖3 35個(gè)城市的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率、基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率、保障性住房覆蓋率

圖4 基本公共服務(wù)覆蓋率與城鎮(zhèn)化率的散點(diǎn)圖

三、基礎(chǔ)設(shè)施

大部分城市的市政設(shè)施完善，用水普及率在98%以上，城市污水處理率在80%以上，城市生活垃圾無害化處理率在90%以上。用水普及率達(dá)到100%的城市有18個(gè)，較低的銀川市也達(dá)到了92%。污水處理率在90%以上的有20個(gè)，80%以上的有33個(gè)，污水處理率較低的兩個(gè)城市是蘭州和西寧。生活垃圾無害化處理率達(dá)到100%的城市有13個(gè)，90%以上的有29個(gè)，全部城市均在80%以上，生活垃圾無害化處理率較低的城市是廣州和上海。

西部城市的用水和污水處理設(shè)施相對(duì)落后，東部外來人口多的城市生活垃圾處理能力不足。分區(qū)域看，用水普及率較低的四個(gè)城市均位于西部，依次是銀川、昆明、重慶、貴陽。污水處理率最低的三個(gè)城市也是西部城市，分別是蘭州、西寧和呼和浩特。但值得注意的是上海、廣州兩個(gè)東部城市的生活垃圾無害化處理率相對(duì)較低。兩市外來人口眾多，垃圾產(chǎn)生量大；而建設(shè)用地緊缺，以填埋為主的處理方式往往占用土地面積大，致使生活垃圾處理能力受到制約。

四、資源環(huán)境

個(gè)別城市的人均城市建設(shè)用地較高，城市之間差異顯著。35個(gè)城市的人均城市建設(shè)用地量平均89平方米，低于規(guī)劃目標(biāo)的100平方米。最高的是海口，高達(dá)270平方米，海口、廈門、深圳、南京、上海、銀川、北京的人均建設(shè)用地也都在100平方米以上，最低的是石家莊、福州、重慶，分別為27平方米、39平方米和40平方米。

25個(gè)城市的建成區(qū)綠地率在38.9%以上，北京市最高，天津市最低。建成區(qū)綠地率最高的三個(gè)城市是北京市、烏魯木齊市和蘭州市；最低的三個(gè)城市是天津市、哈爾濱市和鄭州市。北京和天津同為直轄市，建成區(qū)綠地率相差了29%。上海市的建成區(qū)綠地率也并不高（38.59%）?？梢姡ǔ蓞^(qū)綠地率與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度無關(guān)，主要取決于當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保意識(shí)，以及政府在園林綠化方面的投入程度。

22個(gè)城市的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率（達(dá)到及好于2級(jí)的天數(shù)）在70%以上，廈門市最高，濟(jì)南市最低?？諝赓|(zhì)量達(dá)標(biāo)率最高的三個(gè)城市是廈門、昆明、海口；達(dá)標(biāo)率最低的三個(gè)城市是石家莊、鄭州、太原，其它未達(dá)到60%以上的城市西安、濟(jì)南和天津。

五、總結(jié)

總的來看，我國大多數(shù)城市的城鎮(zhèn)化率都達(dá)到60%以上的較高水平，但“半城市化”現(xiàn)象在這些城市普遍存在。以深圳市為例，其常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到100%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅28.4%，兩者相差71.6%。這些外來人口集中的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市在應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面將面臨相當(dāng)挑戰(zhàn)。基本公共服務(wù)方面，各城市的醫(yī)療、養(yǎng)老，保障性住房在常住人口中的覆蓋率均遠(yuǎn)低于國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的目標(biāo)，即使覆蓋率較高的深圳市、杭州市也尚未達(dá)到規(guī)劃的目標(biāo)水平。基礎(chǔ)設(shè)施方面，地級(jí)以上城市的市政設(shè)施總體來看是完善的，但西部一些城市的供水設(shè)施和污水處理設(shè)施相對(duì)落后，東部外來人口多的城市生活垃圾處理能力有待提升。資源環(huán)境領(lǐng)域，城市之間的人均建設(shè)用地面積差異顯著，建成區(qū)綠地率似乎與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度無關(guān)，主要取決于當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保意識(shí)，以及政府在園林綠化方面的投入程度。例如，北京和天津同為直轄市，建成區(qū)綠地率相差29%。南方城市的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率普遍好于北方城市。

圖5 35個(gè)城市的用水普及率、生活污水處理率和生活垃圾無害化處理率

圖6 35個(gè)城市的人均建設(shè)用地面積、建成區(qū)綠地率和空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率

表3 35個(gè)城市的基本設(shè)施情況

表4 35個(gè)城市的資源環(huán)境情況