姜少杰

摘? ?要：自《達(dá)喀爾行動綱領(lǐng)》發(fā)布以來，在全球范圍內(nèi)各援助方的努力下，國際教育援助投入獲得了更多的關(guān)注，援助投入量得以顯著提升，并向基礎(chǔ)教育傾斜。但不能忽視，國際教育援助投入力度仍舊不足，難以支持全球教育治理目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)，同時(shí)在國際和國家層面仍存留有關(guān)援助投入分配和有效性的問題。教育可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)已被提上日程，國際教育援助投入勢必在投入量、投入分配和投入有效性方面面臨挑戰(zhàn)。此外，對國際教育援助投入的研究對我國實(shí)施對外教育援助工作具有重要啟示。

關(guān)鍵詞：國際教育援助;援助投入;全民教育目標(biāo);教育可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)

國際教育援助產(chǎn)生自20世紀(jì)50年代的戰(zhàn)后國際援助，其后隨著人力資本理論的提出，各國對外援助部門和開發(fā)援助委員會（Development Assistance Committee，DAC）的成立，以及聯(lián)合國開發(fā)署、國際開發(fā)協(xié)會（International Development Association，IDA）等國際組織多邊教育援助的出現(xiàn)，國際教育援助逐漸從起步階段邁入快速發(fā)展階段，并一直在全球教育開發(fā)和治理中發(fā)揮重要作用。

在2000年的達(dá)喀爾世界教育論壇上，論壇委員會基于1990年的《世界全民教育宣言》起草了《達(dá)喀爾行動綱領(lǐng)》。該綱領(lǐng)重申每個人的教育權(quán)和學(xué)習(xí)需要，回顧了過往全球基礎(chǔ)教育治理取得的成就與不足，評估了現(xiàn)存的全球教育問題，并提出六項(xiàng)全民教育目標(biāo)?！哆_(dá)喀爾行動綱領(lǐng)》指出，“任何對實(shí)現(xiàn)全民教育做了嚴(yán)肅承諾的國家都不得因資金不足而貽誤這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”[1]?！哆_(dá)喀爾行動綱領(lǐng)》的出臺使得世界范圍內(nèi)再次認(rèn)識到教育的重要性及現(xiàn)存教育問題的嚴(yán)峻性，也提出了一系列具有可行性的全球教育治理途徑，并鼓舞各方達(dá)成治理目標(biāo)。此外，《達(dá)喀爾行動綱領(lǐng)》多次提及“預(yù)算”“資金”“籌資”“減貧”“援助”等詞匯，讓各方代表意識到了國際教育援助投入的重要性?？傊?，《達(dá)喀爾行動綱領(lǐng)》為各教育援助方設(shè)立了艱巨的教育援助投入挑戰(zhàn)。目前，全民教育目標(biāo)已經(jīng)收官，以聯(lián)合國教科文組織為首倡導(dǎo)的新一輪教育可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)邁入起步階段。

本文通過總結(jié)和分析《達(dá)喀爾行動綱領(lǐng)》頒布以來的國際教育援助投入的主要進(jìn)展與問題，預(yù)測國際教育援助投入在實(shí)現(xiàn)教育可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)程中可能面臨的挑戰(zhàn)，并對我國的對外教育援助工作提供啟示。

一、國際教育援助投入的主要進(jìn)展

（一）國際教育援助投入獲得更多關(guān)注

在達(dá)喀爾世界教育論壇提出六項(xiàng)全民教育目標(biāo)后，2000年9月，聯(lián)合國千年首腦會議于聯(lián)合國紐約總部召開。參會各國簽署了《聯(lián)合國千年宣言》，并確定了必須在2015年前達(dá)成的八項(xiàng)千年發(fā)展目標(biāo)。其中，第二項(xiàng)目標(biāo)是“普及初等教育（Universal Primary Education，UPE），使世界上所有兒童都能夠完成初等教育，并平等地接受各級教育”。兩次會議都強(qiáng)調(diào)了更多的、更有效的援助投入是實(shí)現(xiàn)全民教育及教育千年發(fā)展目標(biāo)的重要保障。2002年3月，聯(lián)合國發(fā)展籌資問題國際會議于蒙特雷舉行，會議上達(dá)成的《蒙特雷共識》要求“增加官方開發(fā)援助（Official Development Assistance，ODA）投入、實(shí)施有效援助、發(fā)展籌資伙伴關(guān)系”[2]。同年4月，世界銀行開發(fā)委員會提出快車道倡議（Fast Track Initiative，F(xiàn)TI），聚焦于增加國際教育援助投入以幫助受援方應(yīng)對到2015年實(shí)現(xiàn)UPE的挑戰(zhàn)。2005年3月，100多個援助方及受援方共同簽署了《巴黎援助有效性宣言》，旨在通過國際協(xié)作加強(qiáng)援助的有效性，以助力千年發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同年在八國集團(tuán)格倫伊格爾斯峰會、聯(lián)合國“千年首腦會議五周年”領(lǐng)導(dǎo)人大會和歐盟首腦峰會上，各援助方承諾加大援助投入力度。2008年多哈發(fā)展籌資問題會議、2009年倫敦二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人會議以及拉奎拉八國集團(tuán)峰會全部重申了國際援助投入的目標(biāo)。在2008年阿克拉第三屆援助有效性高層論壇以及2011年釜山第四屆援助有效性高層論壇的推動下，國際社會持續(xù)關(guān)注國際教育援助投入的有效性。在各類宣言、倡議及會議的推動下，國際教育援助投入獲得了國際社會的廣泛關(guān)注。

（二）國際教育援助投入量取得顯著提升

洛克菲勒基金會報(bào)告顯示，投入到正規(guī)教育中的補(bǔ)助金及貸款總額從1970年的147.1萬美元增至1975年的276.5萬美元;世界銀行報(bào)告顯示，教育援助投入總額從1975年的20.18億美元增至1980年的44.96億美元。但是，由于缺少當(dāng)時(shí)關(guān)于教育援助投入的詳細(xì)報(bào)告、不同國家和組織對教育的定義不同、通貨膨脹以及投入資金與接受資金間存在差距等因素的限制，只能大致上說20世紀(jì)70年代的教育援助投入小幅上漲[3][4]。20世紀(jì)80年代的國際教育援助投入增長量較小，如果考慮通貨膨脹，反而整體走低，平均每年的教育援助投入約42億美元[5][6]。20世紀(jì)90年代的教育援助協(xié)定投入如圖1所示，1990年世界全民教育大會的召開使教育援助協(xié)定投入在1990-1991年維持著一個相對較高的水平。但隨后在1991年末冷戰(zhàn)結(jié)束、1997年亞洲爆發(fā)金融危機(jī)等國際大環(huán)境的影響下，全球經(jīng)濟(jì)與政策的變動使得國際教育援助協(xié)定投入出現(xiàn)下滑。到2000年，國際教育援助協(xié)定投入降至90年代最低值。

與2000年相比，2001年國際教育援助投入在ODA投入總額中占比下降2%，雙邊和多邊教育援助投入都呈小幅下降，2002年的國際教育援助投入水平與2001年相當(dāng)[8][9]。同時(shí)，由圖2可以看出，2003-2014年間的國際教育援助支出總額整體上相對于2002年的支出水平有了顯著提升，約為年均120億美元。此外，相關(guān)國際倡議和行動推動了援助方對投入的重視程度，在2002-2010年間，除了在2008年下降了約2億美元，國際教育援助投入整體呈現(xiàn)明顯的上升趨勢?？梢哉f自《達(dá)喀爾行動綱領(lǐng)》頒布以來，國際教育援助投入得到了顯著提升。

（三）國際教育援助投入向基礎(chǔ)教育傾斜

自《達(dá)喀爾行動綱領(lǐng)》發(fā)布以來，國際教育援助投入更多地向基礎(chǔ)教育②傾斜。20世紀(jì)90年代前，全球經(jīng)濟(jì)不景氣的背景下，出于滿足社會快速發(fā)展和對精英及技術(shù)人才的急迫需求，以及基礎(chǔ)教育分布過廣、需要持續(xù)大量投入等原因，相比于中等后教育及職業(yè)技術(shù)教育，基礎(chǔ)教育在教育援助中的優(yōu)先性一直較低。例如，在1981-1986年，初等教育援助投入為平均每年1.813億美元，僅占年均教育援助投入額的4.3%，約2/3來自多邊機(jī)構(gòu)，且整體上逐年下降，其中32%被分配到低收入國家（生均0.87美元），57%被分配到中低等收入國家（生均0.99美元）[11]。但隨著時(shí)間的推移，專注于中等后及職業(yè)教育的援助取得的實(shí)際效果并不理想，非洲及拉丁美洲國家在20世紀(jì)80年代反而陷入“失去的十年”，許多發(fā)展中國家暴露出了適齡兒童受教育比例低、成人文盲率高等一系列教育問題。此后，國際上開始認(rèn)識到基礎(chǔ)教育的重要性。1990年3月，在泰國宗滴恩舉行的世界全民教育大會上，明確提出了全民教育思想，旨在使每個人都能獲得滿足其基本學(xué)習(xí)需要的受教育機(jī)會。隨后，20世紀(jì)90年代的基礎(chǔ)教育援助投入出現(xiàn)些許增長。雙邊教育援助中的基礎(chǔ)教育援助占比從1993-1996年的約19%增至1997-2000年的約21%。多邊援助方面，世界銀行教育援助投入中的基礎(chǔ)教育援助占比從1990-1993年的約24%增至1994-1997年的約34%，但在1998-2001年間降低到32%。③[12]

自《達(dá)喀爾行動綱領(lǐng)》發(fā)布以來，基礎(chǔ)教育援助投入的發(fā)展是較為樂觀的。由圖2可知，2002-2014年間基礎(chǔ)教育援助支出占比大體穩(wěn)定在40%～44%，年平均占比約為41.8%。此外，2001年的基礎(chǔ)教育援助投入水平相對2000年有著小幅增加，2002年的基礎(chǔ)教育援助投入水平與2001年相當(dāng)[13][14]。2003-2014年的基礎(chǔ)教育援助年均支出額約為50億美元，較之2002年的29億美元有大幅提升。由此也可以看出這種投入傾向使得基礎(chǔ)教育援助投入量顯著上升。全球范圍內(nèi)的基礎(chǔ)教育援助致力于確保人人獲得教育，同時(shí)有研究表明“對于低收入國家，初等教育援助可以促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)增長，而中高等教育援助對其經(jīng)濟(jì)增長并沒有顯著的影響”[15]。顯然，國際社會在21世紀(jì)肯定了基礎(chǔ)教育對人和社會發(fā)展的重要性，并提高了基礎(chǔ)教育援助在實(shí)踐中的優(yōu)先性。

二、國際教育援助投入的主要問題

雖然國際教育援助已經(jīng)在全球范圍內(nèi)取得了令人矚目的成果，但是我們?nèi)圆荒芎鲆暎侯A(yù)估2015年有45%的國家（數(shù)據(jù)可查）的學(xué)前教育毛入學(xué)率較低或非常低[16];仍有5700萬初等教育適齡兒童失學(xué);仍有1.03億青年文盲[17]。若不認(rèn)清并及時(shí)解決國際教育援助投入存在的主要問題，則難以促進(jìn)上述問題的解決。

（一）國際教育援助投入量的問題

雖然國際教育援助投入及基礎(chǔ)教育援助投入在2000年后都獲得了不同程度的提升，但援助投入量仍不足以幫助全球擺脫教育危機(jī)和實(shí)現(xiàn)預(yù)期的教育標(biāo)。

其一，國際教育援助投入量整體不足。20世紀(jì)80年代的國際教育援助投入水平雖不是很高，但年均投入額占援助總額的9.2%[18]。相比之下，雖然自《達(dá)喀爾行動綱領(lǐng)》發(fā)布以來的國際教育援助投入顯著提升，但教育援助協(xié)定投入在整個社會部門援助中所占比例在達(dá)喀爾世界教育論壇前后幾乎沒有變化，同時(shí)教育援助在援助總支出中所占比例在2000-2010年間從未超過10%[19]。由此看來，國際教育援助投入似乎只是隨著ODA總額的增加而增加，國際社會并未從根本上認(rèn)識到教育援助的重要性，教育援助投入量也并未取得根本性增長。這一問題也使我們注意到，自《達(dá)喀爾行動綱領(lǐng)》發(fā)布以來，鮮有援助方能夠按時(shí)按量地嚴(yán)格撥付他們承諾的教育援助投入。

其二，基礎(chǔ)教育援助投入量不足?！哆_(dá)喀爾行動綱領(lǐng)》估計(jì)，實(shí)現(xiàn)全民教育目標(biāo)每年大約需要80億美元[20];《全民教育全球監(jiān)測報(bào)告》保守估計(jì)，2005-2015年在所有國家實(shí)現(xiàn)UPE每年至少需要90億美元，若要同時(shí)實(shí)現(xiàn)全民教育的其他目標(biāo)則每年至少需要110億美元（2003年價(jià)格）[21]。雖然自《達(dá)喀爾行動綱領(lǐng)》發(fā)布以來的基礎(chǔ)教育援助支出額有所增加，但與上述估值相比仍有很大的資金缺口，如果考慮通貨膨脹，則可以說是相差甚遠(yuǎn)。

其三，從國際教育援助投入量的走勢上來看，達(dá)喀爾世界教育論壇以來的教育援助和基礎(chǔ)教育援助投入大體呈上升趨勢，但2010年后出于全球經(jīng)濟(jì)衰退與援助疲勞等原因，兩者都整體走低。在實(shí)現(xiàn)全球UPE的沖刺階段，這一正需要大量援助投入的時(shí)間段，國際教育援助的表現(xiàn)無法讓各方滿意。雖然增加援助投入并不能與教育成功直接關(guān)聯(lián)在一起，但長期的供資不足無益于教育取得成功[22]。因此，在教育援助投入缺乏以及國際上接連制定理想化的全球教育治理目標(biāo)的背景下，國際教育援助很難順利地完成它的使命。

（二）國際教育援助投入分配的問題

在援助分配方面，《達(dá)喀爾行動綱領(lǐng)》提出要加大對基礎(chǔ)教育的資助，優(yōu)先考慮撒哈拉以南非洲、南亞和最不發(fā)達(dá)國家，同時(shí)必須向處于轉(zhuǎn)型期的國家、受沖突影響的國家和危機(jī)后的國家提供支持等倡議。但就國際教育援助投入的發(fā)展歷程來看，援助投入分配中仍存在諸多問題。

在國際層面上，一是各級教育分配中的問題。由圖2可以看出，雖然2002-2014年間的基礎(chǔ)教育援助在教育援助總支出中的占比一直處于主要位置，但實(shí)際上這些投入幾乎全部流向初等教育（如2010年為92%），以致于基礎(chǔ)教育的其他領(lǐng)域未能獲得充足的資金。此外，多數(shù)援助方依舊更為關(guān)注中等后教育，而只有少數(shù)援助方較為重視中等教育，這直接導(dǎo)致兩者在援助投入上的差距。2002-2010年間的中等后教育援助支出為每年平均45.2億美元，而中等教育僅為16.2億美元（2010年不變價(jià)格）。二是各類教育分配中的問題。援助方的精力幾乎都放在了正規(guī)教育上，而非正規(guī)和非正式教育、特殊兒童教育等極少能夠獲得國際教育援助的大額資助[23][24]。三是分配地區(qū)的問題。世界上的大部分失學(xué)兒童生活在最貧窮與受沖突影響的國家，但劃撥給這些地區(qū)的援助投入量并不理想。對撒哈拉以南非洲的統(tǒng)計(jì)可以最直接地反映這一問題，雖然世界一半以上的失學(xué)兒童都在撒哈拉以南非洲，但2002-2012年間投入到這一地區(qū)的基礎(chǔ)教育援助投入平均占比僅為31%，年增長率也僅為1%。此外，教育援助在人道主義援助中也仍未受到足夠關(guān)注，2000-2013年間教育援助在人道主義援助中的平均占比僅為2.2%。[25][26]

在國家層面上，一是投入分配問題。雖然全民教育高級小組建議各國每年將4%～6%的國民生產(chǎn)總值（Gross National Product，GNP）投入到教育，即政府預(yù)算的15%～20%，但2012年低收入國家中教育投入在GNP中占比的中位數(shù)為4%，2012年教育在公共支出中占比的世界平均水平僅為13.7%。二是各級教育分配中的問題。國際層面的傾向反映在了國家層面中，2012年學(xué)前教育在公共教育支出占比的世界水平只達(dá)到了4.9%，而撒哈拉以南非洲則僅占0.3%，大部分公共教育支出被分配到了初等和中等后教育。同時(shí)，公共教育支出中的大部分被用于教師工資，以致教育部門的其他領(lǐng)域只能獲得有限資金，如在2012年37個低收入和中低收入國家（數(shù)據(jù)可查）中，教師工資在初等教育支出中平均占82%，而在2012年36個國家（數(shù)據(jù)可查）中教科書及其他教育材料的投入在初等教育預(yù)算中的平均占比不到2%[27]?？梢钥闯?，國際教育援助投入分配到國家層面后仍存在分配上的問題。

（三）國際教育援助投入有效性的問題

有效性一直是國際教育援助的重要議題。《達(dá)喀爾行動綱領(lǐng)》明確提出國際社會應(yīng)開展全球性活動，制定有效戰(zhàn)略，以增加教育援助投入，確保援助投入可預(yù)見性，加強(qiáng)援助方有效協(xié)調(diào)等倡議。在國際教育援助投入不足的情況下，提升援助投入有效性（或增加有效教育援助投入）被看作是解決問題的重要途徑。實(shí)際上，針對援助有效性的努力取得了一定成果，但仍存在一些問題。

在國際層面上，一是全球協(xié)作框架中的問題。雖然國際范圍內(nèi)都認(rèn)識到如果各援助方能夠基于一個有效的協(xié)作框架行動，那么簡化的教育援助程序以及一致的教育援助目標(biāo)等優(yōu)勢將會使援助投入更有效地應(yīng)對教育危機(jī)并取得成果。但從2000年以來多邊援助投入減少的趨勢來看，國際教育援助仍缺少一個穩(wěn)定有效的協(xié)作框架[28][29]。二是教育伙伴關(guān)系中的問題。雖然在2002年基于FTI建立的全球教育伙伴關(guān)系（Global Partnership for Education，GPE）給受援方帶來了大量有針對性的教育援助投入。但由于GPE主要由世界銀行嚴(yán)格監(jiān)管以及FTI最初主要重視UPE等原因，GPE在實(shí)施過程中顯露出了對受援方來說支付率低，對援助方來說參與困難、援助投入分配單一等問題[30]。三是援助目標(biāo)中的問題。多數(shù)援助方依舊將自身的援助目標(biāo)置于受援方目標(biāo)之前，并時(shí)常不能與其優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)或國家整體發(fā)展規(guī)劃相一致。同時(shí)，基于援助方目標(biāo)的教育援助更多地關(guān)注援助投入所取得的最終成果，而較少能夠真正關(guān)注到援助投入是否能使學(xué)生受益。[31][32]

在國家層面上，低收入國家中，腐敗仍舊是影響教育援助投入在國家層面有效應(yīng)用的重要問題。同時(shí)腐敗問題不僅影響著實(shí)際的公共教育支出，而且影響著國際上眾多援助方的熱情與信任。另一個問題是教育援助投入的可預(yù)見性低，當(dāng)受援方不能及時(shí)預(yù)見實(shí)際投入與投入預(yù)算之間的差距、資金撥放時(shí)效等問題時(shí)，便不能及時(shí)對預(yù)定計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而降低公共教育支出的有效性。此外，國際層面基于成果的援助在國家層面上也顯露出問題。某些受援方為達(dá)成援助方的目標(biāo)而獲得充足教育援助投入和持續(xù)資助，在教育成果上易傾向急于求成或數(shù)據(jù)造假。如此一來，當(dāng)教育援助投入下放到各地區(qū)和學(xué)校層面時(shí)，學(xué)生也往往未能受益。[33][34][35]

三、國際教育援助投入面臨的挑戰(zhàn)

2014年5月，在阿曼首都馬斯喀特舉行的全球全民教育會議上確立了2015年后教育議程，同時(shí)提出“確保到2030年實(shí)現(xiàn)公平、全納的優(yōu)質(zhì)教育及全民終身學(xué)習(xí)”和七項(xiàng)具體目標(biāo)，會上通過的《馬斯喀特共識》強(qiáng)調(diào)“完全實(shí)現(xiàn)2015年后教育議程需要一個來自政府和援助方的強(qiáng)大承諾來為教育分配足夠的、平等的和有效的資金”[36]。同年11月在日本名古屋舉辦的聯(lián)合國教科文組織可持續(xù)發(fā)展教育全球會議上出臺了《實(shí)施可持續(xù)發(fā)展教育全球行動計(jì)劃的路線圖》，該計(jì)劃明確了未來10年內(nèi)全球教育可持續(xù)發(fā)展的努力方向，并在資源配置上“鼓勵利益相關(guān)者通過利用有關(guān)教育及可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)有籌資機(jī)制及機(jī)會，為他們的倡議尋找籌資機(jī)會”[37]。在2015年后教育議程及可持續(xù)發(fā)展教育全球行動計(jì)劃的鋪墊下，在全民教育及千年發(fā)展目標(biāo)的收官年，國際社會開始著手部署教育可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（Sustainable Development Goals 4，SDG4）。2015年5月，在韓國仁川舉辦的世界教育論壇上頒布了《仁川宣言》，明確了至2030年的全球教育發(fā)展目標(biāo)，并聲明國際社會將繼續(xù)為未完成的全民教育目標(biāo)努力。此外宣言中強(qiáng)調(diào)“如果在資金投入上沒有顯著且具有針對性的增長，SDG4的愿景將無法實(shí)現(xiàn)，尤其是在那些各層次都遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育的國家中”[38]。在同年7月舉辦的奧斯陸全球教育發(fā)展峰會和亞的斯亞貝巴國際發(fā)展籌資問題會議上，與會代表們強(qiáng)調(diào)為達(dá)成2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，全球應(yīng)優(yōu)先增加教育投入。9月，聯(lián)合國峰會正式通過“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”，并確立了17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，教育作為第四項(xiàng)目標(biāo)位列其中?；谶@些努力，聯(lián)合國教科文組織在廣泛征求各方意見后，于11月通過了“教育2030行動框架”，進(jìn)一步明確了“確保到2030年實(shí)現(xiàn)全納、公平的優(yōu)質(zhì)教育，并促進(jìn)全民獲得終身學(xué)習(xí)機(jī)會”的目標(biāo)及基本行動框架。

教育2030議程（Education 2030 Agenda）總結(jié)了全民教育目標(biāo)和千年教育發(fā)展目標(biāo)的成就與經(jīng)驗(yàn)，并將未竟的事業(yè)納入其中繼續(xù)努力。新一輪SDG4的實(shí)現(xiàn)無疑成為今后國際社會共同努力的方向，各類國際會議及倡議也強(qiáng)調(diào)國際教育援助投入在未來全球教育行動中的重要性。回望過去，國際教育援助投入在取得成就的同時(shí)仍存在一定問題。展望未來，全球教育治理持續(xù)加速并懷揣更高的理想，國際教育援助投入也將面臨眾多的挑戰(zhàn)。

（一）國際教育援助投入量需更顯著地提升

同全民教育目標(biāo)及千年教育發(fā)展目標(biāo)相比，SDG4站在可持續(xù)發(fā)展觀和終身教育理念基礎(chǔ)之上將“全納、公平和優(yōu)質(zhì)”的教育目標(biāo)覆蓋到了更多的教育層次，教育將幫助更廣泛的群體并承擔(dān)更多責(zé)任。一方面，國際社會向著可持續(xù)發(fā)展的全民終身教育目標(biāo)的跨越是全球教育治理理念與實(shí)踐進(jìn)步的表現(xiàn)，同時(shí)將教育列在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中也說明了國際上肯定了教育促進(jìn)全球可持續(xù)發(fā)展的作用。另一方面，SDG4不再局限于特定的受教育人群和教育層次，這一目標(biāo)中無疑涵蓋了各級各類教育的基礎(chǔ)設(shè)施、教育質(zhì)量、教學(xué)環(huán)境及用具、教師培養(yǎng)及發(fā)展等多方面的綜合發(fā)展。因此，SDG4對國際援助投入的需求量也將遠(yuǎn)高于過去。對于全球范圍內(nèi)的援助方來說，這必將是一個前所未有的巨大挑戰(zhàn)。此外，在援助方探索滿足愿景中需求的教育援助投入量的途徑時(shí)，如何確保在經(jīng)濟(jì)波動、援助疲勞等因素的影響下能夠穩(wěn)定、持續(xù)地向受援方撥款和嚴(yán)格撥付協(xié)定投入也是將要面臨的一個挑戰(zhàn)。

（二）國際教育援助投入需更合理地分配

首先，基于SDG4的特征，國際教育援助投入在進(jìn)行分配時(shí)，各援助方不能再只著重考慮基礎(chǔ)教育對援助投入的緊迫需求。在分配投入時(shí)，中等教育、高等教育、職業(yè)技術(shù)教育、終身教育等都將被加以審思和規(guī)劃。因此，更合理地將教育援助投入分配到各級各類教育必須經(jīng)過各方的深思熟慮，這將是國際教育援助投入分配面臨的一個首要挑戰(zhàn)。其次，從教育援助投入的發(fā)展歷程來看，大部分的援助投入往往沒有被劃撥到相對更加迫切需要國際資助的國家、地區(qū)和群體之中。因此，援助方在未來如何拋開地緣政治、經(jīng)濟(jì)利益等因素來根據(jù)全球教育發(fā)展版圖規(guī)劃援助投入分配，以及如何建立和實(shí)施國際互聯(lián)的教育援助投入分配協(xié)調(diào)機(jī)制來促進(jìn)全球教育可持續(xù)發(fā)展將是一個巨大的挑戰(zhàn)。最后，一個最基礎(chǔ)的挑戰(zhàn)是，援助方與受援方必須重視監(jiān)管和調(diào)控國際教育援助投入下放到國家層面時(shí)的分配、教育預(yù)算與實(shí)際教育支出是否有出入、教育支出是否被分配到使學(xué)生最受惠的方面。

（三）國際教育援助投入需更有效地使用

自《蒙特雷共識》和《巴黎援助有效性宣言》達(dá)成和簽署以來，“有效援助”歷經(jīng)了數(shù)屆援助有效性論壇及會議的討論和完善，一直是國際援助要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展所必須著重解決的主要問題之一。實(shí)現(xiàn)SDG4所需的教育援助投入量無疑是巨大的，以往單是全民教育目標(biāo)的需求，國際社會都未能完全滿足，因此完全滿足SDG4需求的援助投入未免是不現(xiàn)實(shí)的。有限的資源是驅(qū)動人們關(guān)注援助有效性的重要因素[39]，增加有效的教育援助投入將成為最主要的問題解決方式之一，這也是國際教育援助投入不可避免的挑戰(zhàn)。援助有效性在實(shí)踐層面涉及有效地開展援助及有效地達(dá)成援助目標(biāo)[40]。各援助方亟需建立穩(wěn)定有效的全球教育協(xié)作框架并改善GPE，同時(shí)加強(qiáng)和發(fā)展與受援方的聯(lián)系，以進(jìn)一步改善援助方之間及援助方與受援方之間的協(xié)作關(guān)系。受援方也需做好迎接面向SDG4的援助投入的準(zhǔn)備，鞏固國家組織規(guī)劃、財(cái)政、反腐等系統(tǒng)。此外，援助方與受援方需加強(qiáng)對援助目標(biāo)及有效性的認(rèn)識、構(gòu)建靈活的評價(jià)機(jī)制、明確責(zé)任分配。這些都是國際教育援助投入在迎接有效性挑戰(zhàn)時(shí)必須面對和積極著手解決的復(fù)雜工作。

四、對我國實(shí)施對外教育援助的啟示

我國歷來重視對外援助工作，并取得了一定的成果。隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的迅速發(fā)展，我國對外援助工作的發(fā)展也逐步增速，并在近年來與印度、巴西、俄羅斯、南非等國一同被稱為“新興援助國家”[41]，國際社會也對中國等新興援助國在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)程中的表現(xiàn)滿懷期望。而在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中，SDG4具有很高的優(yōu)先性，并對其他各項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)起到促進(jìn)作用，正如《21世紀(jì)議程》中所言“教育是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和提高人們解決環(huán)境與發(fā)展問題的能力的關(guān)鍵”[42]。因此，在未來的國際教育援助工作中，我國需承擔(dān)更多的國際責(zé)任、發(fā)揮更大的教育治理作用?；仡檱H教育援助投入的主要進(jìn)展與問題，以及預(yù)測其今后在教育2030議程中的挑戰(zhàn)，給我國對外教育援助工作參與全球教育2030議程帶來幾點(diǎn)啟示。

首先，我國需全面把握國際教育援助投入發(fā)展態(tài)勢，著力發(fā)揮我國對外教育援助投入實(shí)力。從國際教育援助投入的發(fā)展歷程來看，國際社會在投入層面的努力一直難以滿足全球教育治理與開發(fā)的需求。許多地區(qū)的援助投入資金持續(xù)處于短缺狀態(tài)，尤其是當(dāng)全球出現(xiàn)較大經(jīng)濟(jì)波動時(shí)，某些援助方都屢次出現(xiàn)財(cái)政赤字。而我國是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，具有較強(qiáng)的抗經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)能力以及穩(wěn)固的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系，因此我國可以著力發(fā)揮經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢以合理地增加對外教育援助投入。尤其是在實(shí)現(xiàn)SDG4的進(jìn)程中，以及全球范圍內(nèi)的受援方需要更廣泛和實(shí)質(zhì)性增長的教育援助投入的情況之下，我國更需在全面把握國際教育援助投入態(tài)勢的基礎(chǔ)上，在一定范圍內(nèi)增加對外教育援助投入，以更好地融入教育可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的全球努力之中。借此，一方面，可以促進(jìn)更多貧困國家的教育獲得進(jìn)一步的發(fā)展，實(shí)實(shí)在在地助力更多人走出貧困和邊緣;另一方面，這也是一個提升我國在國際教育援助領(lǐng)域的地位、展示我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力、建立積極的對外援助形象及立場、推動全球可持續(xù)發(fā)展的機(jī)會。

其次，我國需厘清全球教育治理版圖，合理分配我國對外教育援助投入。從國際教育援助投入分配的發(fā)展歷程來看，國際教育援助往往很難切實(shí)幫助到最需要教育資助的國家、地區(qū)、部門、群體等。因此，我國需要更為關(guān)注全球教育發(fā)展大數(shù)據(jù)以及全球教育發(fā)展動態(tài)，同時(shí)也要著重注意全球范圍內(nèi)的典型教育危機(jī)，以準(zhǔn)確地把握全球教育治理的重難點(diǎn)。在完成滿足國家利益的對外教育援助投入分配的基礎(chǔ)上，預(yù)算內(nèi)的其他對外教育援助投入應(yīng)基于全球教育治理版圖更合理地分配。而在實(shí)現(xiàn)SDG4的進(jìn)程中，國際教育援助投入分配無疑將面臨復(fù)雜的挑戰(zhàn)。我國需與受援方建立國家層面分配教育援助投入所需的監(jiān)管機(jī)制，確保教育援助投入順利、準(zhǔn)確的分配。同時(shí)我國也需主動與各援助方建立國際層面援助投入分配協(xié)調(diào)機(jī)制，避免對外教育援助投入分配重復(fù)或遺漏，推進(jìn)全球教育協(xié)調(diào)發(fā)展。

最后，我國需主動參與國際教育援助協(xié)作，綜合提升我國對外教育援助投入有效性。從國際教育援助投入有效性的發(fā)展歷程來看，援助方與援助方之間及援助方與受援方之間的協(xié)作水平影響著國際教育援助投入的有效性。而我國作為新興援助國，受援方數(shù)量有限，同時(shí)我國的教育對外援助方式與投入并未與國際充分接軌，以致國際層面難以對我國對外教育援助工作準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)或有效統(tǒng)一協(xié)作。因此，我國需主動參與全球教育治理體系，積極參與有關(guān)教育援助協(xié)作的溝通與商榷。同時(shí)，我國需基于以往在援非進(jìn)程中建立合作關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)，與更廣泛的受援方建立教育援助協(xié)作關(guān)系。此外，國際教育援助有效性未能得以迅速取得全面成功，與援助方中從事相關(guān)研究和實(shí)踐的人員較少、水平及專業(yè)能力參差不齊有一定關(guān)系。因此，我國亟需加強(qiáng)國際援助及國際教育援助領(lǐng)域的研究，從本質(zhì)上提升我國外援工作的理論與實(shí)踐水平。一方面，我國可以與其他援助方更為順利地通力協(xié)作，更有效地制定援助投入預(yù)算、援助實(shí)施方案等;另一方面，教育援助研究水平的提升也有助于更加深入地發(fā)現(xiàn)和理解援助有效性問題，并獲得解決方案。

注釋：

①IDA及IBRD（國際復(fù)興開發(fā)銀行）是世界銀行對發(fā)展中國家進(jìn)行多邊援助的主要機(jī)構(gòu)。

②文中“基礎(chǔ)教育”采用DAC做出的定義，包括：兒童早期教育、初等教育、青年和成人的基本生活技能教育。

③這里沒有給出具體的投入數(shù)值，是由于當(dāng)時(shí)各國家、地區(qū)及組織對“基礎(chǔ)教育”的定義不同，教育援助很多是跨子部門的，關(guān)于教育援助的詳細(xì)分配報(bào)告稀缺等，導(dǎo)致有關(guān)基礎(chǔ)教育援助的信息較難獲得。

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編輯 朱婷婷? ?校對 王亭亭